Les départs à la retraite anticipés : des dispositifs à réexaminer d'urgence !
En plein débat sur la réforme des retraites, la Cour des comptes a étudié, dans son rapport annuel sur l'application des lois de financement de la Sécurité sociale, les départs à la retraite anticipés pour appeler à en "hiérarchiser" les priorités. Il est vrai que sur ce sujet la réforme Delevoye pose d'entrée de jeu que "les possibilités de partir plus tôt resteront ouvertes aux personnes ayant connu des carrières longues, pénibles ou qui ne sont plus aptes à travailler". Jean-Paul Delevoye projette également d'étendre le dispositif pénibilité et la retraite pour incapacité aux fonctionnaires et aux salariés des régimes spéciaux. Or, ce que montre la Cour des comptes c'est la multiplication des dispositifs ces dernières années, pour un coût non négligeable : en 2017, 400 000 assurés sont partis à la retraite dans le cadre de l’un de ces dispositifs, soit 1 retraité sur 2, pour un coût proche de 15 milliards d'euros, soit un quart des dispositifs de solidarité de notre système de retraite. La Cour interroge le principe même de ces mesures compensatoires dans un contexte où la France cherche à rattraper la moyenne européenne en matière de taux d'activité et de taux d'emploi des seniors.
Ce que la Cour des comptes appelle départ anticipé, c'est un départ à la retraite avant l'âge légal de 62 ans. La Cour indique que ces dispositifs se sont multipliés à partir de 2003 et en dénombre aujourd'hui 7 principaux qu'elle passe en revue. Ils concernent tout de même 400 000 assurés partis en retraite en 2017, soit un départ à la retraite sur deux (800 000 personnes parties à la retraite en 2017).
Départs à la retraite en 2017 | 800 000 |
|---|---|
Départs à la retraite anticipé | 400 000 |
Carrières longues | 250 000 |
Catégories actives | 31 100 |
Retraite progressive | 10 000 |
Inaptitude après invalidité | 52 000 |
Inaptitude sans invalidité | 46 000 |
Pénibilité | NS |
Handicapé | 3 000 |
Le premier de ces dispositifs est le départ en retraite pour carrière longue instauré dans le cadre de la réforme des retraites de 2003. Il permet aux actifs, quel que soit leur régime d'affiliation, qui ont commencé à travailler tôt, de partir en retraite à taux plein avant l'âge légal. Les assurés peuvent partir à 60 ans s'ils ont commencé à travailler avant 16 ans et avant 62 ans s'ils ont commencé à travailler avant 20 ans, sous réserve que leur durée d'assurance cotisée pour le taux plein soit complète. Plus de 250 000 départs à la retraite pour carrière longue sont intervenus en 2017, dont 176 000 dans le régime général, soit quasiment un tiers du total des départs à la retraite.
Les départs en retraite au titre des catégories actives dans la fonction publique ont concerné 14 000 départs dans la fonction publique d'Etat (24% des départs en retraite FPE), 2 800 départs dans la territoriale (6,4%) et 14 300 départs dans la fonction publique hospitalière (56%). Pour bénéficier d'un départ anticipé, il faut avoir accompli une durée minimale de service en principe de 17 ans. Les métiers classés dans certaines catégories actives donnent droit par ailleurs à des bonifications d'assurance. Le projet Delevoye prévoit que pour les catégories actives pour lesquelles il existe une activité équivalente exercée dans le secteur privé (fonction publique hospitalière, ouvriers de l’État, agents techniques des collectivités, RATP, SNCF, IEG, …), elles évolueront vers une prise en compte de la pénibilité à travers le C2P (compte prévention pénibilité). Pour les fonctions régaliennes autrement appelées fonctions en tenue (police, pompiers, douanes, contrôle aérien) le droit à un départ anticipé serait maintenu. Enfin pour les militaires, le système actuel devrait être maintenu, notamment avec la possibilité d'une jouissance de la pension immédiate.
S'agissant du compte pénibilité, le dispositif est trop récent pour que des départs en retraite aient été effectués à ce titre. En effet, le principe du compte pénibilité qui a déjà beaucoup évolué est que les salariés exposés à différents facteurs de pénibilité acquièrent des droits sous forme de points, en fonction de la durée de cette exposition, points qui peuvent être transformés en heures de formation professionnelle pour accéder à un emploi moins exposé, temps partiel avec compensation salariale ou, dans le cadre de la retraite, majoration de la durée d’assurance ou départ anticipé à partir de 60 ans. En 2016, les employeurs de salariés ont déclaré que 820 100 de leurs collaborateurs étaient exposés à l’un au moins des dix facteurs de pénibilité retenus et un salarié exposé sur cinq l’était au titre de plusieurs facteurs de pénibilité.
L’inaptitude substituée ou non à une pension d’invalidité concerne le secteur privé. Les assurés titulaires d’une pension d’invalidité et ceux reconnus inaptes au travail par le service médical de l’assurance maladie bénéficient d’une pension de retraite à taux plein dès l’âge légal d’ouverture des droits à la retraite, quelle que soit leur durée d’assurance préalable. S’agissant du régime général des salariés du secteur privé, environ 52 000 assurés sont partis à la retraite en 2017 par la voie d’une pension de retraite pour inaptitude substituée à une pension d’invalidité et 46 000 autres à la suite d’une reconnaissance de leur inaptitude au travail, sans mise en invalidité préalable. Par ailleurs, dans le cadre de la réforme 2010 des retraites a été ouvert un droit à la retraite à 60 ans pour les personnes justifiant d'une incapacité permanente Le nombre d’attributions de retraites pour incapacité permanente au régime général s’est stabilisé autour de 3 500 par an entre 2012 et 2017. Ces dispositifs devraient être remis à plat et étendus à toutes les catégories d'actifs à l'occasion de la réforme Delevoye.
Autre dispositif qui entre enfin dans le viseur de la Cour, la retraite progressive, qui permet, depuis la réforme des retraites de 2014, de percevoir une retraite tout en exerçant une activité à temps partiel (entre 40 et 80%) en justifiant d'une durée d'assurance minimum de 150 trimestres. Cette mesure ainsi que le cumul emploi retraite devraient être améliorés dans le projet de réforme Delevoye.
Les conséquences pour les régimes de retraite
Ce que souligne la Cour c'est que sur les 7 dispositifs examinés, 4 ont été créés depuis 2003. Or, depuis cette date, les réformes des retraites qui se sont succédées ont visé à relever l'âge moyen de départ à la retraite mais en apportant en même temps des dispositifs compensatoires. Ce rapport de la Cour fait écho au rapport sénatorial de Monique LUBIN et M. René-Paul SAVARY paru fin septembre sur l'emploi des seniors qui se penche également sur le sujet, qui ne sont en fait que les deux faces d'une même pièce.
Les sénateurs rappellent que la France a longtemps mis en place des politiques spécifiques visant à sortir les seniors du marché de l'emploi : entre 1965 et 2000, on a surtout assisté à la mise en œuvre de politiques publiques ayant incité les travailleurs âgés, confrontés au chômage de masse, à sortir précocement du marché du travail à travers des dispositifs de cessation anticipée d’activité et par l’abaissement de l’âge d’obtention du taux plein pour la retraite. A quoi s'ajoutait la dispense de recherche d'emploi en cas de chômage. La vision qui présidait était celle d'un partage du travail : en accélérant la sortie du marché du travail des salariés "seniors", on espérait améliorer les choses sur le front du chômage des jeunes.
Le changement de cap qui s'opère en 2003 c'est l'allongement de la durée de cotisation dans un contexte de prise de conscience de l'augmentation de l'espérance de vie et de stagnation de la population active, ce qui devrait durablement peser sur les régimes de retraite. Désormais on va inciter au maintien des seniors en emploi pour contribuer au financement des retraites : allongement de la durée de cotisation, surcote, report de l'âge, suppression progressive des dispositifs de cessation progressive d'activité. Mais dans le même temps on crée de nouveaux dispositifs dont le coût est supporté par les régimes de retraite (et non plus l'Etat, l'Unedic ou les entreprises comme l'étaient les préretraites ou la dispense de recherche d'emploi) pour compenser les inégalités créées par l'allongement de la durée de cotisation. Ces compensations ont été en 2003, 2010, et 2014 le moyen de faire accepter par les syndicats de salariés, et en particulier la CFDT, le soutien à la réforme dans le sens d'un durcissement des conditions d'accès à la retraite.
Or, ce que décrit la Cour, c'est la superposition des motifs qui ont conduit à multiplier les dispositifs : permettre une transition plus souple entre activité et retraite, tenir compte de l'impact de la santé sur l'activité, ne pas pénaliser les personnes qui ont commencé à travailler tôt, … Toutes ces considérations aussi légitimes soient-elles ont conduit à rendre le système plus complexe. C'est déjà ce que nous avions mis en avant dans une note sur le sujet de la pénibilité publiée en 2016 sur la pénibilité.
L'autre critique que formule la Cour c'est que ces différents dispositifs ont été mis en place pour corriger des inégalités en termes de santé et/ou d'espérance de vie. Or cette information est au final peu documentée. Et quand elle l'est, l'écart n'est pas significatif. Ainsi pour les catégories actives, l'espérance de vie à 60 ans est de 26,7 ans contre 27,6 ans pour les sédentaires. Pour les femmes, l'écart est même supérieur pour les catégories actives : 29,8 ans contre 29,1 pour les sédentaires. L'écart est en revanche significatif pour les agents en tenue, 3 à 4 ans, pour les policiers ou les surveillants pénitentiaires.
Par ailleurs, comme le note le sénateur Savary, un quart des personnes en situation de cumul emploi retraite sont partis à la retraite avec le dispositif de la retraite anticipée pour carrière longue. La Cnav note que l’assouplissement des conditions d’accès au dispositif carrière longue a eu un effet favorable sur le cumul. "Ce constat interroge alors que la retraite pour carrière longue est censée compenser les bénéficiaires supposés plus usés que les autres salariés ne pouvant partir qu’à 62 ans" souligne le sénateur qui considère que l’élargissement du dispositif carrière longue en 2012 a été déraisonnable (il s'agit en fait de la mise en application de la promesse de François Hollande de revenir à la retraite à 60 ans durant la campagne présidentielle de 2012).
Le poids des départs pour carrières longues est saisissant si l'on en croit les chiffres donnés par la Cour : on est passés de 24% des départs en 2011 à 46% en 2017. Dans les régimes de fonctionnaires, les départs anticipés sont d'ailleurs majoritaires représentant 56% des départs contre 37% en 2011, les départs pour carrières longues étant équivalents dans la fonction publique aux départs pour catégories actives (30 276 départs pour carrières longues contre 31 131 pour catégories actives). Le problème est particulièrement préoccupant à la CNRACL, caisse de retraite des fonctionnaires locaux et hospitaliers où 70% des hommes et 55% des femmes partis en 2017 l'ont fait dans le cadre d'un départ anticipé. Ce qui en fait la norme plus que la compensation d'une situation particulière.
Pour le régime général, le nombre de départs au titre des carrières longues de 176 000 en 2017, constitue un point haut selon la Cnav qui projette une baisse continue du dispositif dans les années à venir en vertu de l'allongement de la durée de cotisation qui sera requise pour partir à taux plein et de l'entrée sur le marché du travail de plus en plus tardive. En 2030, le nombre de départs concernés serait d'environ 30 000 départs. Mais il faudra d'ici là financer le coût supplémentaire que représentent ces départs.
Bien entendu, ces dispositifs ont un impact sur l'âge moyen de sortie du marché du travail qui figure parmi les plus faibles en France parmi les pays de l'OCDE et il a également un impact sur le taux d'activité et le taux d'emploi des seniors où la France se situe en dessous de la moyenne européenne.
Dans la perspective de redresser l'activité et le temps de travail global en France, cela doit conduire à un examen attentif de ces dispositifs pour juger de l'utilité de leur maintien. D'autant plus qu'au niveau micro, ces dispositifs conduisent à des pensions moyennes mensuelles d'un niveau certes supérieur à pension moyenne globale des assurés (714 €) mais nettement inférieur à celle d'une pension pour carrière complète (1102 €). Ces chiffres ne concernent que la Cnav, les montants pour les catégories actives n'étant pas connus.
Alors que le régime général + FSV renoue avec les déficits (5,4 milliards d'euros en 2019, dont 2,1 milliards pour la Cnav et 2,3 milliards pour le FSV), ces dispositifs coûtent de plus en plus cher et posent la question de leur financement : la Cour estime qu'ils représentent un quart des dépenses de prestations de solidarité (60 milliards €) soit 15 milliards.
Dans ses recommandations, la Cour appelle à ne plus toucher au dispositif carrières longues de façon à le faire reculer en part relative. Elle réclame également un encouragement au cumul emploi retraite ce que le rapport Delevoye promet également. Mais il ne faudrait pas devoir attendre 2025 pour cela. Une des solutions pour rendre le dispositif vraiment attractif serait de rendre les cotisations versées dans le cadre d'un cumul emploi-retraite créatrice de droits, alors qu'actuellement elles ne le sont pas[1].
La Cour recommande enfin de revoir les classifications en catégorie active et de responsabiliser les employeurs sur la prévention de la pénibilité et des risques professionnels. Sur ce point, la Fondation iFRAP a plusieurs fois souligné qu'une remise à plat s'impose étant donné qu'un même emploi exercé dans le privé ne donne pas droit à un départ anticipé. Cela pose également la question de la gestion des ressources humaines dans le public, l'Etat employeur (et de la même façon les collectivités et les établissements hospitaliers) ayant préféré l'application d'un droit collectif (la catégorie active) plutôt qu'un suivi individuel (le compte pénibilité) qu'ils ne sont pas en mesure d'assurer.
[1] sauf pour les élus locaux, ces mandats politiques n’étant pas considérés comme une activité professionnelle
