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Retraite

Supprimer les régimes spéciaux : oui, mais lesquels ?

La volonté du chef de l'État de supprimer les régimes spéciaux n'est pas à la hauteur de la crise que traverse notre système de retraites dont les comptes ont plongé dans le rouge (18 Mds € de déficit en 2020). Si cette réforme des régimes spéciaux ne devait s'appliquer qu'aux nouveaux entrants à la SNCF ou à la RATP, les effets ne se feraient sentir que d'ici 40 ans. L'alignement des modes de calcul sur les actuels départs en retraite n'a pas non plus de véritable impact financier : entre 7 et 10 millions € la première année (2020) à la RATP, entre 23 et 35 millions € pour la SNCF. En effet, les départs en retraite sont peu nombreux : 4154 départs en retraite à la SNCF en 2019, et 1027 à la RATP ! Seule la prise en compte de l'ensemble des agents de la fonction publique permettrait de réelles économies : 250 millions € rien que pour la fonction publique d'État. Dans une précédente étude nous avions estimé l'impact d'une montée en charge graduelle de l'alignement des modes de calcul pour les trois fonctions publiques à 3 Mds € d'économies d'ici 2030. Parallèlement, le souhait de relever la retraite minimum à 1000 € représenterait une dépense supplémentaire estimée entre 1 et 2 Mds €. Même si les propositions du gouvernement sont intéressantes, s'attaquer aux régimes spéciaux doit nécessairement inclure la fonction publique, et la réforme des retraites s'appuyer sur une relèvement de l'âge pour gager toute dépense nouvelle.

Les quotidiens Les Échoshttps://www.lesechos.fr/economie-france/social/retraite-pourquoi-macron-veut-reformer-les-regimes-speciaux-et-la-pension-minimum-1343599 et Le Mondehttps://www.lemonde.fr/politique/article/2021/09/06/emmanuel-macron-n-a-pas-renonce-a-reformer-les-retraites_6093524_823448.html ont rapporté cette semaine la volonté du chef de l'État de réenclencher la réforme des retraites. Plus précisément, il s'agissait de supprimer les régimes spéciaux et d'instaurer un minimum de pension de 1000 euros. Deux propositions qui ont la cote dans les sondages d'opinion. Ces propositions sont loin de la réforme systémique et de la mise en place d'un régime universel unique présentées en début de quinquennat. Mais elles auraient permis au Président de la République de marquer sa volonté réformatrice, alors qu'avec la crise sanitaire, les comptes de notre système de retraites ont plongé dans le rouge (-0.8 pt de PIB de déficit soit 18 Mds €). Le Premier ministre a depuis tempéré les intentions du gouvernement, assurant que les conditions n'étaient toujours pas réunies et que cette réforme ne pourrait être lancée que lorsque la pandémie serait sous contrôle et la reprise économique suffisamment solide.

Le bon périmètre ?

Les annonces étaient de toute façon imprécises et suscitaient quand même quelques interrogations. Lorsque l'on parle de régimes spéciaux, il serait bon de savoir de quel périmètre il s'agit : on entend surtout parler des régimes spéciaux des entreprises publiques SNCF, EDF ou RATP. Mais la liste des régimes spéciaux est longue, comme le montre le tableau ci-contre. Et surtout, ces régimes sont par leur nombre de cotisants ou de retraités, ou encore le montant des pensions versées, loin derrière d'autres régimes spéciaux, comme celui des agents de l'État et celui des collectivités et des agents hospitaliers :

2019

Cotisants (en milliers)

Retraités (en milliers)

Pensions versées (en Md€)

CNAV (yc SSI)

19100*

14541

129,2

Agirc-Arrco

19178

14875

80,1

Fonctionnaires d'Etat

2040

2208

50,9

CNRACL

2202

1145

18,8

MSA NS

460

946

7

MSA Salariés

703

2431

6

SNCF

136

254

5,2

EDF

139

184

5,1

RC PL

684

379

3,5

Ircantec

2899

2248

3,2

RCI

2398

1397

2

CNAVPL

900

389

1,7

RATP

42

51

1,2

Autres**

106

158

1,8

Source : CNAV, rapport de la Commission des comptes de la Sécurité sociale 2021https://www.securite-sociale.fr/files/live/sites/SSFR/files/medias/CCSS/2020/RAPPORT%20CCSS-Sept%202020.pdf

Les régimes de la fonction publique représentent 32% des régimes de base, loin devant les régimes spéciaux au sens large qui ne représentent eux que 7% (données commission des comptes de la Sécurité sociale 2021).

Urgence de réformer

Si on se place sur le critère de l'urgence de réformer ces régimes, on constate que pour le mode de calcul ou l'âge d'ouverture des droits, les régimes de la fonction publique appliquent tout autant des conditions dérogatoires que les régimes spéciaux (voir annexe).

L'âge moyen est plus élevé pour les régimes de la fonction publique que ceux des régimes spéciaux mais il faut toutefois nuancer en prenant en compte les catégories actives :

2019

CNAV

SNCF

EDF

RATP

FPE

Age moyen conjoncturel de départ à la retraite

63,1

57,5

58,4

55,9

61,6

 

2019

FPE – catégories actives

FPT – catégories actives

FPH – catégories actives

Âge moyen entrée en jouissance de la pension

59,7

60,2

59,4

Sources : Drees, les retraites et la retraite, Edition 2021 ; Rapport sur les pensions de rtraite de la fonction publique, annexe au PLF 2021

Le nombre de départs au titre des catégories actives est en 2019 de 11 164 pensions civiles, 2747 dans la FPT ou bien encore 13 198 dans la FPH.

Régimes spéciaux ou régimes de la fonction publique : des déficits cachés

Paradoxalement, les régimes de la fonction publique et les régimes spéciaux des entreprises publiques sont supposés à l'équilibre et n'affichent donc pas de déficits. Contrairement à la CNAV ou à l'Arrco-Agirc pour lesquels les déficits justifient des mesures de redressement, prises notamment par les partenaires sociaux aux manettes dans les régimes complémentaires, mais qui n'hésitent pas à s'opposer à toute réforme des régimes spéciaux !

Pour parvenir à l'équilibre, les régimes spéciaux EDF, SNCF, RATP bénéficient d'une subvention et d'une taxe affectée (EDF) pour leurs financements à hauteur de 5,5 milliards (total des 3 régimes). Dans le cas des régimes de la fonction publique, la cotisation salariés s'est alignée sur celle du privé, mais c'est la cotisation employeur qui s'ajuste pour couvrir le besoin de financement.

La différence de taux de cotisation employeur permet de toucher l'ampleur du problème et les chiffres sont saisissants :

2019

Privé (non-cadre)

Fonction publique d'Etat (civils)

Fonction publique territoriale et hospitalière (CNRACL)

Taux de cotisation employeur

16,46 %

74,28%

30,65 %

Pour être tout à fait juste les dépenses couvertes ne sont pas tout à fait les mêmes et des taxes viennent compléter les recettes de la CNAV. Néanmoins même en ajustant les périmètres côté charges et recettes, il demeure un écart. Le COR se livre régulièrement à une estimation de ces différencesLes hypothèses retenues sont parfois discutables : https://www.cor-retraites.fr/sites/default/files/2019-06/doc-3954.pdf. Il en ressort que le taux de cotisation de la fonction publique d'Etat est 1,35 fois plus élevé que celui du privé. D'autres éléments permettent d'approcher le déficit de l'Etat, notamment à partir de projections livrées lors des discussions parlementaires de réforme des retraites : le déficit rien que pour le régime de retraite des fonctionnaires d'Etat serait entre 6 et 10 milliards €, selon notre estimation.

L'ampleur de la réforme envisagée

C'est le second point d'interrogation : s'agit-il d'appliquer la réforme aux seuls nouveaux entrants ou à tous les actifs, sachant que l'on n'imagine pas toucher à la pension des actuels retraités sauf à revoir certains paramètres (indexation, réversion). Et de quelle réforme parle-t-on ?

S'il s'agit d'appliquer un alignement complet des modes de calcul et des conditions d'ouverture des droits sur les seuls nouveaux embauchés, les économies ne se manifesteront pas avant quarante ans, soit en 2060 minimum. S'il s'agit d'appliquer sur les futurs départs en retraite : il faut avoir à l'esprit qu'il y a eu 4 154 départs en retraite à la SNCF en 2019 https://www.cprpsncf.fr/documents/20182/121703/Chiffres+cl%C3%A9s+2019/6d4d0475-0621-4ba7-9b7f-605f9c86875d?version=1.1, et 1 027 à la RATP https://www.crpratp.fr/static/flipbooks/RA/RA2019/files/assets/basic-html/page-38.html#. L'impact serait néanmoins réel. Dans une étude parue en 2018, nous avions calculé que la différence de pension provenant de l'application des règles du privé aux agents de la SNCF variait de 20 à 30 % selon l'échelon. Les économies seraient cumulatives mais resteraient limitées en valeur absolue : entre 7 et 10 M€ la première année à la RATP, entre 23 et 35 M€ pour la SNCF. Par comparaison, l'économie serait de 250 M€ rien que pour la fonction publique d'État. Un chiffre qu'il faudrait doubler environ pour avoir l'impact global sur les 3 fonctions publiques. La réforme des seuls régimes spéciaux des entreprises publiques est donc marginale en comparaison.

Des dépenses nouvelles

Reste qu'à côté de potentielles économies, le gouvernement communique beaucoup sur son souhait de relever la retraite minimum à 1000 €. Un récent rapport des députés Lionel Causse et Nicolas Turquois a fait le point sur la questionhttps://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/279833.pdf. Il rappelle que la cause des petites retraites est connue : la trop faible constitution de droits liés à de faibles cotisations, quelles qu'en soient les raisons (choix ou obligation). 5,7 millions de retraités perçoivent des retraites inférieures à 1 000 € bruts en 2020 selon des estimations données par la DREES, dont 1,8 million ont eu des carrières continues ou quasi complètes, avec certaines caractéristiques, notamment le temps partiel prolongé ou le fait d’avoir été indépendant. Même si la part des retraités modestes baisse tendanciellement et si les statistiques mentionnées concernent des individus pris isolément sans tenir compte des revenus du conjoint ou de l'ensemble des revenus, le nombre de personnes touchant une petite retraite est considérable. Le système actuel des dispositifs de solidarité sur les pensions représente de l’ordre de 60 milliards d'euros dont 20 Mds pour l'ensemble des minima sociaux (minimum vieillesse, AVPF, trimestres assimilés,...)

Les députés ont étudié trois propositions : revaloriser à 85 % du SMIC net l’ensemble des retraités actuels ayant une carrière complète mais une petite pension, soit un effort financier d’au moins 2 milliards d’euros ; revaloriser le minimum contributif pour que les futurs retraités à carrière complète aient une pension égale à 85 % du SMIC net, soit 100 millions d’euros en 2025 mais montant en charge pour atteindre au moins 2 milliards d’euros à long terme. Enfin, la création de nouveaux droits avec un coût limité à court terme mais devenant toujours significatif ensuite. L’ensemble des propositions chiffrées pour ce rapport implique en effet des conséquences financières à long terme toujours supérieures à 500 millions d’euros et souvent supérieures à 1 milliard d’euros.

Pour les financer, les députés suggèrent en contrepartie différentes sources de financements : réduction de l'abattement de 10 % à l'impôt sur le revenu pour les pensions et retraites, l'alignement du taux normal de CSG des retraités sur celui des actifs en contrepartie de la suppression de la cotisation maladie de 1 %, un prélèvement supplémentaire sur les transmissions de patrimoine, ou encore une sous-revalorisation ou un gel ponctuel des pensions de retraite, ou la création d'une deuxième journée de solidarité, ou l'augmentation des cotisations retraite. Autant de pistes qui paraissent peu envisageables en période électorale.

Conclusion

Même si les propositions du gouvernement sont intéressantes, il faut relativiser la portée des mesures qui pourraient être mises en œuvre. S'attaquer aux régimes spéciaux doit nécessairement inclure la fonction publique. Par ailleurs, des annonces sur les petites retraites, compte tenu de leur coût net, doivent se combiner avec de réelles économies, et non des prélèvements supplémentaires. Aujourd'hui le report de l'âge de la retraite est le seul levier simple, rapide et universel qui peut être actionné pour redresser notre système de retraites et le protéger de nouveaux bricolages budgétaires. Cette mesure aurait dû être prise dès 2017, pour gager une réflexion de plus long terme sur la mise en œuvre d'un régime unique. Malheureusement la France a pris beaucoup de retard.

Supprimer les régimes spéciaux et revoir leur intégration dans le régime général

Une difficulté supplémentaire dans le fonctionnement actuel des régimes spéciaux est l'organisation de leur adossement au régime général

Pour le régime des IEG, il était financé par les cotisations des salariés et patronales jusqu'en 2005. Un mécanisme sophistiqué d'adossement a été ensuite mis en place avec les salariés du secteur privé :

La démographie du régime des IEG étant plus défavorable que celle des régimes de salariés du secteur privé, une compensation est intervenue sous la forme du versement d’une soulte de façon à ne pas dégrader la situation de ces régimes. De son côté, le financement des droits spécifiques passés et futurs des assurés du régime spécial est pris en charge en partie par les entreprises et en partie par les consommateurs, via la contribution tarifaire d’acheminement.

Pour le régime de la RATP, contrairement aux deux autres entreprises publiques, il n'est pas prévu de cotisations supplémentaires destinées à financer les prestations spécifiques, la différence entre les cotisations versées en application des modalités de calcul des régimes des salariés du secteur privé et les pensions servies étant prise en charge par la subvention de l’État.

Pour la SNCF, le régime distingue les cotisations dues en application des modalités de calcul des régimes des salariés du secteur privé (1ère tranche de cotisation dite T1) et des cotisations supplémentaires ayant vocation à financer certaines spécificités du régime (T2). Depuis la réforme ferroviaire de 2018, les nouveaux salariés de la SNCF sont affiliés à la CNAV et à l'Agirc-Arrco. Un protocole d'accord entre la CNAV, l'Agirc-Arrco et la CPRP SNCF a été signé en 2020 qui compense la CPRP SNCF pour la perte de cotisations qui résulte de ce transfert de cotisations. A titre d'informations, l'Agirc-Arrco a versé 5 millions en 2020.

ANNEXES

 Mode de calcul de la pension 

CNIEG (Industries électriques et gazières)

Salaire détenu depuis au moins 6 mois x 75% x (durée validée IEG / durée requise) x coefficient de décote ou de surcote.

RATP

Salaire détenu depuis au moins 6 mois x 75% x (durée validée RATP / durée requise pour le taux plein) x coefficient de décote ou de surcote.

SNCF

Rémunération des 6 derniers mois d'activité x (durée validée SNCF / durée requise pour le taux plein) x 75% x coefficient de décote ou de surcote.

Service de retraite des agents de l’Etat (SRE) Fonctionnaires d'Etat titularisés

75% du dernier traitement indiciaire brut perçu pendant au moins 6 mois avant la retraite (peut monter jusqu'à 80% en cas de prise de compte de certaines bonifications).

CNRACL (Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales)

75% du dernier traitement indiciaire brut perçu pendant au moins 6 mois avant la retraite (peut monter jusqu'à 80% en cas de prise de compte de certaines bonifications).


Âge d'ouverture des droits

CNIEG (Industries électriques et gazières)

Entre 60 et 62 ans suivant l'année de naissance (62 ans à partir de la génération 1962)

Entre 55 et 57 ans suivant l'année de naissance pour les agents ayant effectué au moins 15 à 17 ans suivant l'année de naissance en catégorie active, ou 10 ans en service insalubre.

RATP

Entre 60 et 62 ans suivant l'année de naissance (62 ans à partir de la génération 1962)

Entre 55 et 57 ans suivant l'année de naissance (57 à partir de la génération 1967) pour les agents ayant effectué au moins 25 à 27 ans suivant l'année de naissance en catégorie active A.

Entre 50 et 52 ans suivant l'année de naissance (52 à partir de la génération 1972) pour les agents ayant effectué au moins 25 à 27 ans suivant l'année de naissance en catégorie active B.

SNCF

En fonction du nombre d'annuités :

Entre 55 et 57 ans suivant l'année de naissance pour les agents en service sédentaire (57 ans à partir de la génération 1967).

>Entre 50 et 52 ans suivant l'année de naissance (52 ans à partir de la génération 1972) pour les agents ayant effectué au moins 15 à 17 ans suivant l'année de naissance comme agent de conduite

Service de retraite des agents de l’Etat (SRE) Fonctionnaires d'Etat titularisés

62 ans à partir de la génération 1955, entre 60 et 62 ans pour les générations précédentes.

Départ anticipé possible :

A partir de 2017 : 57 ans (parfois 52) si le fonctionnaire a accompli 17 ans de service dans un emploi classé dans la catégorie active ;

Avant 2017 : entre 55 et 57 ans (parfois entre 50 et 52 ans) si le fonctionnaire a accompli au minimum entre 15 et 17 ans de service en catégorie active.

CNRACL (Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales)

62 ans à partir de la génération 1955, entre 60 et 62 ans pour les générations précédentes.

A partir de 2017 : 57 ans (parfois 52) si le fonctionnaire a accompli 17 ans de service dans un emploi classé dans la catégorie active ;

Avant 2017 : entre 55 et 57 ans (parfois entre 50 et 52 ans) si le fonctionnaire a accompli au minimum entre 15 et 17 ans de service en catégorie active.