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Retraite

Réforme des retraites : la composition du COR en question

Les retraités, les salariés du privé, les femmes et les jeunes actifs sous-représentés

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  Philippe François

• Publié le 07 mars 2013 à 16:45
• Mis à jour le 29 janvier 2015 à 16:24

L'État des lieux

A – Les réformes passées

Il n'est évidemment pas question de retracer dans le détail toutes les dispositions intervenues, mais simplement de rappeler quelques "mesures phares" qui ont marqué ou qui continuent à marquer le quotidien de nos retraites, en distinguant bien le secteur privé et le secteur public. Certaines de ces réformes sont certes antérieures à la création du COR en 2000, mais les plus nombreuses – notamment en 2003, 2007 et 2010 - ont été mises en place sous son égide.

La disposition la plus ancienne remonte à 1853 où, dans les métiers de la fonction publique, on a distingué pour la première fois les fonctionnaires dits "actifs". Réputés exposés aux fonctions les plus risquées ou les plus pénibles, ils bénéficient à ce titre de coefficients de majoration qui permettent d'écourter très sensiblement la durée d'activité des bénéficiaires jusqu'à leur départ effectif en retraite. Cette disposition perdure encore pour les corps déjà visés et avec le rattachement ultérieur des instituteurs et de bien d'autres professions, elle concerne aujourd'hui environ 30% des effectifs de l'ensemble de la fonction publique. A noter qu'en face, les mêmes métiers (soignants, enseignants, etc.) exercés dans le secteur privé n'ouvrent droit à aucun avantage, quand bien même les dangers encourus ou la pénibilité subie seraient égaux ou supérieurs à ceux exposés dans le secteur public.

Les autres réformes à signaler sont beaucoup plus récentes. Pour la durée de cotisation, c'est dès 1993 que la réforme Balladur porte de 37,5 à 40 années de cotisation la durée exigée dans le secteur privé. Mais il faudra attendre les réformes Fillon de 2003 et 2007 pour que la même mesure soit étendue d'abord à la fonction publique et ensuite aux régimes spéciaux (notamment SNCF, RATP, EDF et contre des avantages de carrière si substantiels qu'ils ont pratiquement réduit à néant le profit immédiat de la réforme).

De même, la réforme Balladur de 1993 a imposé aux salariés du secteur privé que le salaire moyen de référence à prendre en compte pour le calcul de la retraite de base porte non plus comme auparavant sur les 10, mais sur les 25 meilleures années de carrière, entraînant une chute des pensions correspondantes pour les nouveaux retraités. Rappelons en sus que pour les retraites complémentaires du privé, avec le système des points c'est toute la carrière qui est prise en compte. En face, au contraire, la règle de la liquidation de la pension sur la base de 75% du salaire moyen des six derniers mois de service prévaut toujours pour la fonction publique (même si les primes ne figuraient pas dans ce total, l'employeur comme le salarié ayant sans doute alors trouvé avantage dans le passé à ne pas cotiser sur ces sommes, pour lesquelles cependant un régime de retraite complémentaire a été récemment mis en place). Et donc on s'est soigneusement abstenu jusqu'à présent de demander sur ce point au secteur public l'effort correspondant à celui qu'on a exigé du secteur privé.

C'est toujours la réforme Balladur de 1993, qui, pour l'indexation des pensions privées, a substitué la référence des prix à celle des salaires et il a fallu attendre les réformes Fillon de 2003 et 2007 pour que la fonction publique d'abord, puis les régimes spéciaux, soient alignés sur cette référence.

Autre écart : alors que les cotisations exigées des salariés du privé avaient été vigoureusement et presque continuellement relevées à partir de l'année 1996 (avec notamment la mise en place de taux d'appel, qui ont abouti à majorer alors le taux nominal des cotisations sans aucune contrepartie de points), mais ce n'est qu'en 2010 qu'un alignement partiel des cotisations des fonctionnaires est très progressivement mis en œuvre sur une durée de 10 ans.

Enfin, alors que les retraites privées sont soumises, caisse par caisse, au principe d'équilibre impliquant un effort financier constant réparti entre les cotisations et les pensions, les déficits croissants des retraites d'État sont financés par une contribution patronale qui en 2011 atteint le taux de cotisation proprement hallucinant de 68% du salaire pris en compte, soit plus de quatre fois les taux généralement observés dans le secteur privé, dont tous les taux de cotisation, tant patronaux que salariaux, sont fixés de manière paritaire entre patrons et salariés.

Année effective d'aboutissement des réformes

Sans être exhaustifs, ces exemples sont suffisamment significatifs de la différence d'approche qu'on observe à la fois dans l'ampleur et dans le calendrier des réformes dans le secteur privé et dans le secteur public. Pour le privé, on note les réformes les plus pénalisantes (notamment référence des 25 meilleures années pour la retraite de base, refus de prise en compte en 2010 de la pénibilité pourtant admise depuis plus d'un siècle et demi dans la fonction publique) et aussi la mise en place la plus rapide de mesures (indexation des pensions sur les prix, montant des cotisations salariales, etc.) qui ne seront généralement étendues à la fonction publique et aux régimes spéciaux qu'avec des décalages allant de quelques années à parfois presque 15 ans. Ce différé important représente bien entendu en matière de retraite un coût considérable pour les finances publiques et un "cadeau" significatif pour les bénéficiaires. Le problème est d'autant plus grave que jusqu'à présent la plupart des réformes engagées sont restées dans le domaine paramétrique (durée de cotisation, date de départ en retraite, indexation, etc.) et qu'il va falloir maintenant inévitablement entrer dans des réformes beaucoup plus ambitieuses : les réformes systémiques.

B - Les réformes à venir

Les enjeux sont considérables et dépassent de très loin la portée des mesures intervenues jusqu'à présent. La première échéance risque de conduire à la désindexation – provisoire ou définitive - des pensions du régime de base (pour les régimes complémentaires du privé, c'est juridiquement acquis depuis longtemps) par rapport à l'évolution des prix. On imagine mal qu'à l'occasion de ce reniement des engagements qui avaient été réaffirmés jusqu'alors par tous les gouvernements successifs, les sacrifices demandés aux retraités puissent ne pas être équitablement répartis entre secteur public et secteur privé. En effet, on ne peut admettre que ceux qui créent la richesse économique d'un pays soient globalement, durablement et nettement moins bien traités que ceux qui vivent des prélèvements obligatoires opérés sur cette richesse. Et cette question nous amène immanquablement à l'épineuse question du rapprochement et de l'alignement des régimes entre public et privé et aussi sans doute à l'unification de l'ensemble des régimes complémentaires (ils furent à leur plus haut jusqu'à plus de 6.000 !), dont l'incroyable multiplicité et les nombreux particularismes alourdissent sensiblement les coûts de gestion.

Un autre challenge se rapporte à la prise en compte de la pénibilité (à ne pas confondre comme on l'a fait avec l'invalidité ou le handicap médicalement constatés), avec l'objectif théorique à terme que chaque nouveau retraité public ou privé ayant exercé un métier pénible ou dangereux à taux plein conserve, lors de la liquidation de sa pension, une espérance de vie équivalente à celle à la même date d'un retraité ayant exercé des fonctions plus paisibles.

Il faudra aussi tenir compte de l'accélération - que la plupart des scientifiques s'accordent à prédire comme sidérante - des gains d'espérance de vie issus de l'imminence de la montée conjointe en puissance des nano et biotechnologies, des puissances de calcul informatique et des sciences cognitives. Même si les échéances ne peuvent encore être précisément fixées, la poussée prévisible sera telle que d'ici deux décennies ou trois, il ne sera plus possible de rajuster à la petite semaine, au fil des urgences et des rapports du COR, les durées et les montants des cotisations, ni les dates de départ en retraite, sans fixer un plan d'ensemble qui permette d'adapter en permanence et en continu le montant des pensions au "reste à vivre" estimé de leurs bénéficiaires.

Enfin quelque appréhension que l'on en ait en France, et alors que les financements publics se tarissent à vue d'œil, nous ne pourrons durablement rester à l'écart de la capitalisation. Presque partout ailleurs elle vient en effet compléter en épargne collective ou individuelle un socle de répartition voué essentiellement à garantir une pension de base, toute aussi éloignée de la misère que de l'aisance. Notons d'ailleurs qu'en dehors des récents plans d'épargne retraite collective (PERCO) ou individuelle (PERP) aux encours encore faibles, il existe déjà et depuis de très longues décennies en France une épargne considérable qui repose jusqu'à présent sans risques majeurs sur la capitalisation : ce sont les fonds garantis de l'assurance-vie, dont d'ailleurs la sortie est possible en rente.

Or la puissance, l'innovation, l'ampleur de toutes ces exigences seront telles qu'elles devront s'appuyer, vu les sacrifices inévitablement nécessaires et les bouleversements en perspective, sur un très large consensus et une très sérieuse concertation de l'ensemble des parties concernées, en respectant strictement des impératifs d'équilibre et de justice hors desquels la moindre embardée risque de provoquer de véritables désastres ou des réactions très brutales. C'est pour toutes ces raisons que l'on doit maintenant se demander si le Conseil d'Orientation des retraites dans sa formation actuelle répond bien à ces exigences indispensables à l'évolution équitable et harmonieuse de notre système de retraite qu'il doit concevoir, proposer et parfois aussi presque "piloter".

La question de la représentativité du COR

Les retraites concernent la totalité des citoyens, spécialement dans un système par répartition.

Elles concernent les actifs et les employeurs, puisque ce sont leurs cotisations de l'année qui financent le versement des retraites et que toute augmentation des cotisations provoque une baisse de pouvoir d'achat des individus et de compétitivité des organisations (entreprises, collectivités publiques, organismes parapublics, économie sociale et solidaire) ; et les retraités, puisqu'une grande partie de leurs ressources proviennent des retraites et qu'ils ont peu de moyens de compenser une baisse de leurs revenus. La composition du Conseil d'Orientation des Retraites revêt donc une grande importance, appelant normalement une représentation équitable des parties intéressées à l'équilibre général de notre système.

• Actifs / retraités

On relève d'abord la présence de 38 actifs contre un seul représentant des retraités (et partiel, puisqu'il vient également au nom des personnes âgées). Pourtant il y a 16 millions de retraités en France (environ 13 pour le privé + 3 dans le public), qui représentent près de 25% de la population totale, alors que l'ensemble de la population active avoisine 27 millions de personnes. La représentation choisie aboutit donc à exiger un collège de 16 millions d'individus pour asseoir le seul mandat de représentation des retraités, alors que 711 milliers d'actifs suffisent pour désigner un représentant des actifs au COR. On réfutera par avance l'objection selon laquelle les retraités se trouveraient également représentés par ceux des syndicats qui comportent en leur sein une section de retraités. Cet argument ne semble pas vraiment convaincant dans la mesure où, dans ce cas et pour ce qui concerne les retraites, les syndicats concernés se trouvent alors en position implicite de conflit d'intérêt, ne pouvant à la fois représenter les cotisants et les pensionnés, dont les intérêts propres sont souvent – au moins à court terme – contradictoires.

Les jeunes actifs absents du Conseil d'Orientation des Retraites

Les jeunes de moins de 35 ans sont convaincus, à tort ou à raison, qu'après avoir massivement contribué au financement des retraites de leurs parents et grands-parents ils ne toucheront eux-mêmes que de toutes petites retraites. Ils sont donc particulièrement concernés par la réforme des retraites. Mais au COR, ils n'ont pratiquement aucun représentant.

Sur les 39 membres, 27 sont nés avant 1962 (ils ont donc plus de 50 ans) et seulement 3 nés après 1972 (ils ont donc moins de 40 ans), aucun n'a moins de 35 ans.

• Employeurs / retraités Pour les parties versantes, en face du seul représentant des retraités, 6 syndicats patronaux, auxquels il faut ajouter au minimum les 6 hauts fonctionnaires représentant l'État. Soit 12 contre 1.

• Salariés syndiqués/ salariés non syndiqués En France, les effectifs de l'ensemble du syndicalisme salarial atteignent difficilement 8% du total de la population salariée. En restreignant abusivement la représentation des salariés aux 7 principaux syndicats salariaux, la composition du COR laisse sur la touche quelque 92% des salariés français dont le libre choix de non-syndicalisation est pourtant tout aussi légal, légitime et respectable que l'adhésion syndicale contraire. Certes il n'est pas toujours facile de recueillir l'expression de gens qui ne se regroupent pas, mais est-ce bien une raison suffisante – surtout lorsqu'ils sont si nombreux - pour les exclure de toute représentation et les priver ainsi de tout moyen d'expression sur un sujet qui les concerne tous ?

• Secteur public / secteur privé Aux deux disparités précédentes s'en ajoute une troisième, professionnelle, qui aboutit à une surreprésentation de la fonction publique :

La surreprésentation antérieure a été encore aggravée par l'adjonction supplémentaire en 2003 de deux nouveaux hauts fonctionnaires et de deux parlementaires. Le taux de représentation du secteur public au sein du COR s'établit ainsi à plus de 56% (= 22/39), alors que la part de l'ensemble du secteur public (3 fonctions publiques, SNCF, RATP, EDF/GDF, Banque de France, …) dans la population active totale est d'environ 22% pour un effectif total qui avoisine 6 millions d'agents. Il faut donc au secteur public un peu moins de 273.000 agents pour obtenir un mandat au sein du COR, alors qu'il en faut un peu plus de 1.200.000 pour que le secteur privé puisse y déléguer un représentant. En matière de retraite et au sein du COR, un agent du public pèse donc plus de 4 fois plus qu'un représentant du privé sur la définition des grandes orientations nationales.

Le secrétariat du COR. Mis à part son président, les 38 autres membres du COR ont de nombreuses autres activités prenantes et ne consacrent naturellement que très peu de temps à cet organisme. Ils y ont un rôle de conseil d'administration et scientifique. Ils fixent les directions d'études et approuvent ou questionnent les rapports préparés par les 7 salariés du secrétariat du COR. Le statut d'origine des trois principaux responsables du secrétariat est actuellement :

* Secrétaire général : fonctionnaire du ministère des finances puis à la CDC

* Secrétaire général adjoint : fonctionnaire de l'INSEE

* Responsable des études : fonctionnaire du CREST, centre d'étude de l'INSEE

Ce secrétariat regroupe tout autant un ensemble de compétences remarquables dans le domaine des retraites, qu'un bloc "100% secteur public".

• Femmes / Hommes

Quatrième disparité : la très faible représentation des femmes. Créé en 2000, le COR ne compte encore que 9 femmes contre 30 hommes, alors qu'elles représentent un peu plus de la moitié aussi bien des retraités que de la population totale et qu'elles sont particulièrement concernées par tous les problèmes de carrières incomplètes, de réversion et d'avantages familiaux.

• Handicapés / Valides

Enfin, alors que la loi fait obligation aux employeurs publics et privés de réserver dans leurs effectifs une proportion (souvent 6%) de postes pouvant être occupés par des handicapés : 6% des 39 conseillers devraient valoir 2 mandats aux handicapés ou à leurs associations représentatives au sein du Conseil. Ils n'en ont aucun.

D'une manière générale, tout ce qui précède montre que le COR souffre depuis son origine d'un important déficit démocratique : comment, en face de pas moins de 7 syndicats salariaux et de 5 syndicats patronaux, n'a-t-on pas réussi à associer aux décisions du Conseil deux ou trois associations autonomes de défense générale des droits des retraités, parmi les plus importantes qui existent déjà dans le pays ? Un seul représentant pour 16 millions de retraités, un secteur public qui, avec même pas un quart de la population active, accaparent nettement plus (56%) de la moitié des postes. Quelque 25 millions de salariés qu'on écarte nominalement de l'accès au COR, parce qu'en dépit de l'absence de toute obligation légale, ils ont choisi de ne pas se syndiquer. Un secteur privé bien que démographiquement ultra-majoritaire (près de 80%) réduit à une représentation injustement minoritaire (moins de 44%). Peu de femmes, aucun handicapé. La composition du COR qui prétend représenter la diversité de la Nation tourne décidément à la caricature. Au regard aussi bien de la loi française que du droit européen, cette composition encourt même probablement le grief de discrimination (quasi-exclusion de fait des retraités, défense des intérêts des salariés réservée à des syndicats faiblement représentatifs, sous-représentation manifeste des femmes, absence des handicapés), tout autant que celui de la violation du principe d'égalité inscrit dans la Constitution (même pas un représentant en titre pour quelque 16 millions de retraités alors qu'il suffit de 273 000 fonctionnaires pour désigner un représentant du secteur public). Plus grave, on ne retrouve pas dans la composition du COR le principe du respect de l'équité entre les retraités, pourtant énoncé par le décret fondateur

Conclusion : une réforme prioritaire et urgente

Ce n'est donc certainement pas sur cette base contestable que cette assemblée pourra démocratiquement continuer ses travaux, affronter les réformes systémiques à venir, élaborer ses rapports, alors qu'elle s'est complètement coupée ou presque de plus des trois quarts de la population retraitée (13 millions de retraités privés sur un ensemble de 16 millions de retraités) qu'ils ont pourtant jusqu'ici ciblés sélectivement ou prioritairement. Sans entrer dans les détails, il semble qu'une répartition équilibrée devrait assurer, en respectant mieux la parité hommes/femmes, une représentation équitable des actifs cotisants, des employeurs, des pouvoirs publics et des retraités, le tout dans des proportions conformes tout à la fois à la réalité sociale du pays, à l'équilibre nécessaire de ses finances et au bon sens.

Si bien que si l'on revient aux objectifs essentiels posés par le décret fondateur du 10 mai 2000, savoir la cohésion du système de répartition, la solidarité entre les régimes, le respect de l'équité entre les retraités, la viabilité financière, la réforme la plus urgente, la plus féconde et la plus judicieuse que puisse prioritairement proposer le Conseil aux pouvoirs publics, c'est très certainement de modifier en profondeur sa propre composition. Mais au fait, si le changement c'est maintenant, alors pourquoi attendre ?

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