Quels seront les paramètres d'indexation des retraites dans le futur régime ?
Moins visible et moins contesté que le recul de l’âge légal de départ en retraite, le changement du mode d’indexation des retraites, a été l'une des mesures les plus efficaces de réduction des déficits des différents régimes. En 1993 pour les salariés du privé, puis en 2003 pour les fonctionnaires, le passage à l’indexation sur l’inflation et non plus sur les salaires a été très « efficace » quand la durée de vie à la retraite est de 25 ans en moyenne. L’étape d’après, la non indexation des retraites de 2014 et 2017, a commencé à sérieusement inquiéter les Français. Cette question est donc l’une des plus importantes parmi les très nombreuses qui se posent au cours de l'examen du texte qui arrive cette semaine en séance à l'Assemblée.
Deux articles du projet de loi abordent cette question
L'article 9 définit les paramètres de calcul des valeurs d’acquisition et de service du point et l'article 11 fixe les règles d'indexation des pensions une fois liquidées. Si le premier article indique que les revalorisations des valeurs d'acquisition du point seront faites comme le revenu moyen par tête, le second confirme que les revalorisations annuelles des pensions servies seront effectuées chaque année en fonction des prix. La distinction est d'importance.
Dans le détail, le projet de loi indique :
Pour l'article 9 : Cet article détermine les modalités de fixation et d’évolution des valeurs d’acquisition et de service du point, valeurs qui seront communes à l’ensemble des assurés et qui permettront de définir les droits accordés en contrepartie des cotisations, ainsi que la valeur du point servant au calcul de la retraite lors de la liquidation. Ces valeurs seront définies par les partenaires sociaux à l’entrée en vigueur du système universel, et à défaut par décret. Leur valeur est fixée de manière à ce que leur rapport, c’est-à-dire le rendement technique, garantisse l’équilibre financier du système de retraite. Les revalorisations seront faites chaque année au 1er janvier, en fonction de l’évolution du revenu moyen par tête constatée par l’INSEE. Cette revalorisation se traduira par l’application d’un coefficient qui ne pourra être inférieur à 1. La mise en oeuvre d’une indexation reposant sur l’évolution annuelle du revenu moyen par tête constatée par l’INSEE permettra d’améliorer la valorisation des droits acquis en évitant leur dévaluation tout au long de la carrière. Ainsi, elle conduira à ce que les droits à retraite de l’ensemble des assurés, y compris ceux dont les revenus évoluent peu ou de façon non linéaire, bénéficient de l’évolution des revenus moyens en France. Cette indexation permettra que, quelle que soit la date à laquelle ils ont été acquis, les droits à retraite constitués par l’assuré conservent leur valeur relative au regard de l’évolution des salaires jusqu’au départ en retraite. Cette amélioration de la prise en compte des droits acquis en cours de carrière est particulièrement importante dans un système où chaque point influe directement sur le montant de la retraite (contrairement à un système par annuité où l’ensemble des années ne se reflète pas de la même façon sur le montant de la retraite). Par ailleurs, une telle indexation permettra de réduire la dépendance du système de retraite à la croissance économique en absorbant plus facilement les chocs économiques, et renforcera ainsi la stabilisation des dépenses de retraite dans le produit intérieur brut (PIB). Une période transitoire permettra une montée en charge progressive sur 20 ans de la nouvelle règle d’indexation plus favorable que celle prévalant actuellement tout en préservant l’équilibre financier du système. Pour l'article 11 : La revalorisation annuelle des retraites servies est effectuée, au 1er janvier de chaque année, en fonction de l’évolution annuelle des prix hors tabac. Par dérogation au premier alinéa, la revalorisation annuelle peut être effectuée selon un coefficient fixé, par une délibération du conseil d’administration de la Caisse nationale de retraite universelle. Le coefficient fixé en application du deuxième alinéa ne peut être inférieur à celui prévu au premier alinéa que dans la mesure nécessaire au respect de la trajectoire financière. |
Comparaison internationale
Dans l'étude d'impact qui accompagne le projet de loi, le gouvernement revient sur des éléments de comparaison internationale. Ainsi, il précise que le Conseil d’Orientation des Retraites (COR) a mené une étude comparative des modes de revalorisation en France et à l’étranger : Allemagne, Belgique, Canada, Espagne, États-Unis, Italie, Japon, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède. Cette étude révèle que les droits à la retraite acquis sont en général revalorisés selon les salaires.
"Ainsi, l’Allemagne, le Canada, les États-Unis, le Japon, et la Suède revalorisent les salaires portés au compte ou les droits à la retraite en cours de constitution (points ou capital notionnel) en fonction de la croissance du salaire moyen. L’Italie revalorise ces droits en fonction du PIB ce qui constitue un indice assez proche. Seules la Belgique et l’Espagne revalorisent les salaires portés au compte selon l’inflation. Les Pays-Bas et le Royaume-Uni font également exception, dans la mesure où le niveau des pensions est forfaitaire."
Pour la revalorisation des pensions une fois celles-ci mises liquidation, le COR a également mené l'enquête : celles-ci sont en général revalorisées selon l’inflation mais plusieurs pays appliquent des règles différentes : l'Allemagne, les Pays-Bas selon les salaires, la Suède, le Royaume-Uni, l'Espagne selon un indice composite fonction des salaires.
France : comment fonctionne le système actuel ?
Si on se cantonne au fonctionnement du RG et des régimes alignés (CNAV, salariés agricoles, commerçants, artisans), les salaires portés au compte (ceux qui entrent dans le calcul des 25 meilleures années) sont actualisés selon un coefficient qui depuis 1987 reflète l'évolution de l'indice des prix. Chaque année se voit affecter un coefficient de revalorisation qui lui est propre, plus on se rapproche de l'année en cours plus le coefficient se rapproche de 1.
Une fois liquidées (mises en paiement) les pensions sont revalorisées également selon l'indice des prix. Dans les années 80, les revalorisations suivaient l'évolution du salaire brut moyen, mais à partir de 1987, c'est l'indice des prix qui sert de référence, système qui est définitivement pérennisé avec la réforme de 1993.
Au total c'est donc un double changement qui s'est opéré entre 1987 et 1993 d'une indexation des droits et des pensions depuis les salaires vers l'inflation. Ce changement est majeur : comme le rappelle l'étude d'impact, étude de l'INSEE (2014) à l'appui, le passage à une règle d'indexation sur les prix et non sur les salaires a permis une évolution des dépenses de retraites dans le PIB inférieure de 3,6 à 6 points de PIB (selon le scénario de productivité) par rapport à un scénario sans réforme.
Quelles conséquences pour les retraités ? Une baisse du taux de remplacement
Concrètement les conséquences de ce mécanisme sont une baisse tendancielle du taux de remplacement, ce que le comité de suivi des retraites avait nommé un "décrochage" en l'illustrant de la façon suivante :
"Si l’augmentation des prix est de 2% par an, et l’augmentation des salaires nominaux de 3,5% par an, le salaire moyen des 25 dernières années avec une indexation sur les prix vaut 84% du salaire moyen des 25 dernières années calculé avec une indexation sur les salaires. Avec la même augmentation des prix, mais une augmentation des salaires nominaux de 4% par an, le salaire moyen des 25 dernières années indexé sur les prix ne vaut plus que 79% du salaire moyen indexé sur les salaires : plus la croissance des salaires est élevée, plus la pension « décroche » donc par rapport aux salaires."
C'est ce qu'illustrent les projections des taux de remplacement régulièrement réalisés par le COR pour le comité de suivi des retraites.
Dans son dernier avis, celui-ci souligne : "les scénarios de forte croissance aboutissent mécaniquement, sous l’effet de l’indexation des droits à pension sur l’inflation, à une diminution plus marquée des taux de remplacement."
Pire, le comité de suivi des retraites insiste : si on examine le taux de remplacement sur l’ensemble du cycle de vie (pension moyenne perçue sur l’ensemble de la durée de retraite ramenée aux revenus d’activité moyens sur l’ensemble de la carrière) "cet indicateur met en lumière une baisse de plus forte ampleur puisqu’à l’effet de l’indexation sur les prix des droits acquis en cours de carrière s’ajoute celui de l’indexation des pensions sur les prix."
Si ce mécanisme est particulièrement sévère pour les retraités au niveau "micro", il pose également un problème au niveau "macro" : en gros, il faut qu'il y ait un différentiel suffisamment important entre le taux de croissance des revenus et l'inflation pour parvenir à baisser les pensions et donc à maîtriser le poids des retraites dans les dépenses publiques. Ce mécanisme est aujourd'hui insuffisant pour piloter correctement les dépenses de pensions.
Comment le gouvernement compte-t-il s'y prendre dans le futur système ?
L'évolution la plus importante, on l'aura compris, c'est un retour à une indexation sur les salaires des points accumulés tout au long de la carrière. Plus précisément, le gouvernement parle d'indexer sur le « revenu moyen par tête ». Ce changement a déclenché un procès en amateurisme des députés de la France Insoumise qui rappelle que cet indicateur n'existe pas et qu'il serait à construire par l'INSEE. Ce terme renverrait à "la masse des rémunérations versées par les employeurs et des revenus des non-salariés rapportée au nombre d’assurés cotisants". Cet indicateur n'est pas encore clairement défini et son calcul devra faire l'objet d'une étude attentive. Néanmoins, comme on l'a vu en introduction, le gouvernement s'est laissé le temps puisqu'il prévoit une montée en charge progressive sur 20 ans. Et pour cause, un retour brutal à l'indexation sur les salaires pourrait rapidement avoir un effet sur les dépenses de pensions rapportées au PIB.
En revanche, l'indexation des pensions liquidées resterait calée sur l'évolution de l'indice des prix. A l'appui de sa décision, le gouvernement précise que cette indexation garantit le pouvoir d'achat et est supposé être plus juste puisque "toute chose égale par ailleurs", il faudrait diminuer le taux de remplacement pour assurer un niveau de pension indexé sur les salaires. Or ce système serait injuste pour les retraités ayant des espérances de vie limitées puisqu'ils ne bénéficieraient pas d'une bonne retraite tout en ne bénéficiant pas des gains à long terme (argument repris d'une étude de l'IPP). Néanmoins, le gouvernement veut croire que grâce à une indexation unifiée, responsable, ouvrant droit à la possibilité de faire plus que l'inflation sur proposition de la CNRU dans la limite de la préservation de l'équilibre financier du système universel.
Reste que, et le gouvernement le reconnaît, même le principe d'une indexation sur les prix a subi de nombreuses entorses : pour les retraites complémentaires en 2016, pour les retraites de base en 2014. D'ailleurs en 2014, la mesure avait été si impopulaire qu'elle avait contraint le gouvernement à faire un geste pour débloquer l'indexation des petites retraites, toute la difficulté étant de définir ce qu'est une "petite retraite". Rebelote en 2018 lorsqu'Edouard Philippe déclarait fin août vouloir réindexer les retraites bien en dessous de l'inflation déclenchant la colère des retraités après l'augmentation de la CSG. La contestation s'était alors cristallisée à celle des gilets jaunes et avait conduit le gouvernement à accorder une baisse de CSG pour les retraités modestes, là encore avec une complexité accrue entre les différents taux de CSG.
Alors cette fois-ci, ce sera vraiment différent ? Et bien non puisque si le respect d'une indexation sur l'inflation est acté il pourra quand même y avoir une revalorisation inférieure à l'indice des prix si besoin pour renouer avec l'équilibre financier. Une position choquante, le Comité de suivi des retraites ayant, année après année, souligné le problèmes que pose la baisse relative et continue des revenus des retraités par rapport à celui des actifs.
Conclusion
Si le projet de loi, et avant lui le rapport Delevoye, ont eu le courage de s'attaquer à un élément qui sapait la confiance des actifs et des retraités dans le système de retraite, il faudra attendre l'issue des discussions pour voir quels seront les gains/les apports réels (définition du revenu moyen par tête, durée de montée en charge, application aux générations concernées par la bascule dans le nouveau système). Mais il faut être bien conscient que ce changement de pied, s'il était acté, aurait un coût. Or, la conférence de financement n'a pas encore permis de parvenir à un consensus, ni sur le déficit ni sur les mesures d'âge éventuelles pour revenir à l'équilibre. Autant dire que comme rien n'est acquis de ce côté-là, le risque plane toujours pour les retraités et les futurs retraités.
