Institutions de prévoyance : quel avenir ?
Les Institutions de prévoyance font partie d’un ensemble d’organismes de protection sociale, gérés par les partenaires sociaux, représentant plus de 135 milliards d’euros par an de flux financiers. Cet ensemble comprend principalement l’assurance-chômage, la formation, la retraite complémentaire, le logement et la prévoyance. C’est ce qu’on appelle le paritarisme de gestion. Ces organismes d’assurance collective des personnes se sont développés dans le sillage de la retraite complémentaire Agirc-Arrco. Mais suite à la crise financière de 2008 et au contrôle plus strict des règles prudentielles s’appliquant au secteur, elles sont obligées aujourd’hui de se restructurer. L’occasion de regarder de près ces institutions dont le développement a été dynamique et pourtant si mal connues des Français.
Les institutions de prévoyance (ou de retraites complémentaires) sont définies comme des personnes morales de droit privé ayant un but non lucratif, administrées par les partenaires sociaux, c’est-à-dire les représentants des syndicats représentatifs de salariés et d’employeurs, selon ce qu’on appelle un fonctionnement paritaire.
Elles sont constituées sur la base d'une convention collective, d'un accord d'entreprise ou d'un accord entre des membres adhérents et des membres participants. A l'origine, ces institutions de retraite se sont principalement mises en place pour gérer les régimes complémentaires de retraite... puis ont été amenées progressivement à créer des régimes de prévoyance complémentaire couvrant d'autres risques que la vieillesse.
Le marché des « protections sociales » complétant les garanties de la Sécurité Sociale publique dans les domaines de la prévoyance décès, incapacité et invalidité, et de la santé se partage en France entre 3 types d’opérateurs (chiffres d’affaires 2015) :
- Les Institutions de Prévoyance au nombre de 41 pour 13 milliards d’euros dont le cœur de métier est l’assurance prévoyance des personnes. Elles sont à but non lucratif et à caractère collectif, c'est-à-dire dans le cadre exclusif de l'entreprise ou de la branche professionnelle. Elles relèvent du code de la sécurité sociale.
- Les mutuelles parfois appelées « mutuelles 45 »[1] au nombre de 488 pour 18 milliards d’euros dont le cœur de métier est l’assurance santé individuelle. Elles relèvent du code de la mutualité.
- Les compagnies d’assurance (sociétés anonymes ou sociétés mutuelles d‘assurance) au nombre de 93 pour 32 milliards d’euros dont le cœur de métier est l’assurance individuelle et collective de prévoyance (risques décès, incapacité, invalidité et santé). Elles relèvent du code des assurances.
Des organismes de prévoyance existaient dès le XIXème siècle au niveau d’entreprises ou de branches, offrant déjà des garanties retraites. 1947 et la convention collective qui marque la mise en place de la retraite complémentaire pour les cadres marque le point de départ des instituts de prévoyance tels qu’on les connaît aujourd’hui. Par la suite, la généralisation progressive des retraites complémentaires dans le cadre Agirc/Arrco a permis le développement rapide de ces institutions.
En 2016, on compte 41 Institutions de prévoyance, la plupart abritées dans des groupes paritaires de protection sociale qui rassemble des activités obligatoires (retraite complémentaire par répartition) et des activités concurrentielles (prévoyance, santé, épargne retraite). Ces groupes[2] sont en plein rapprochement et on devrait compter à terme 5 à 6 groupes représentant 80% du marché.
Le temps du développement
1947/1970 : Le décollage
L’article 7 de la Convention Collective des Cadres et assimilés du 14 mars 1947 marque le grand début de la prévoyance collective. L’objectif initial est de créer la retraite complémentaire des cadres et ainsi de fidéliser les personnels par des avantages sociaux. Mais la convention prévoit au-delà des cotisations retraite à l’AGIRC l’obligation pour les entreprises de verser une cotisation de 1,50 % sur la tranche A du salaire - totalement à charge de l’employeur – affectée pour moitié à une couverture décès. Les conventions collectives de branche modulent les prestations complémentaires versées notamment avec une couverture santé complémentaire (garantie de salaire en cas d’arrêt maladie), de la retraite supplémentaire et d’autres options facultatives. Ainsi, si le montant de cotisation est imposé aux adhérents, aucune prestation spécifique n’est prévue au-delà de la couverture-décès.
A cette époque l’adhésion à un régime de retraite par répartition n’est pas obligatoire (elle ne l’est devenue qu’en 1972). En conséquence, pendant 25 ans, les partenaires sociaux se sont appuyés sur les compagnies d’assurance pour les aider à constituer des caisses de retraites organisant tout à la fois l’activité de retraite et de prévoyance. Les caisses n’ayant pas de réseau commercial, ce sont donc les assurances qui prospectaient pour le compte des caisses les entreprises pour les faire adhérer, en particulier, lors de leurs créations, très nombreuses à cette époque.
Elles géraient aussi les fonds et les prestations pour les retraites. En contrepartie de leur appui commercial, les compagnies d’assurance recevaient des rémunérations avantageuses pour elles et leurs réseaux. Il faut dire que les caisses de retraite étaient très riches en cette époque d’après-guerre (peu de retraités et beaucoup de cotisants). Ces moyens importants conduisent aussi les institutions de retraite et de prévoyance à développer des prestations non contributives (action sociale, centres de vacances).
1970 / 1994 : le développement sans contraintes
En 1972 l’adhésion aux régimes de retraite par répartition est devenue obligatoire pour les cadres et non cadres. Cette mesure a donné un « coup de fouet » à la création de nouvelles caisses de retraite et au développement des activités de prévoyance. Le nombre d’institutions de retraite et prévoyance passe à près d’un millier dans les années 60. En fonction de son cursus professionnel un salarié pouvait obtenir sa retraite par points d’une dizaine de caisses de retraite différentes au-delà de celle par annuités de la CNAV.
La préoccupation fondamentale des compagnies d’assurance était de maintenir les caisses de retraite sous une sorte de tutelle à leur égard pour faciliter la distribution. Par exemple en 1973 un groupe comme les Assurances Générales de France (AGF) avait dans son orbite pas moins d’une vingtaine de caisses : CRIC/CRIS (ex ), CGRCR/IGIRS (ex AG), IPRIAL/ IRIAL à Strasbourg, APSO/IRSO à Toulouse, CIPAV/CAPICAF à Grenoble, CRE/IRCAFEX pour les expatriés, APICIL/ARCIL à Lyon, APGIS … Il s’agissait donc d’activités nouvelles développées dans le cadre de « branches groupes » par les compagnies d’assurance. Ces branches groupes étaient de véritables féodalités au sein des compagnies. Elles fonctionnaient comme une sorte de cartel rassemblant les principaux assureurs (UAP, AGF, GAN, AGP, GENERALI, …) et disposaient d’un organisme fédérateur le Bureau Commun des Assurances Collectives (BCAC). Ces partenariats étaient d’autant plus stratégiques pour les compagnies d’assurance que le marché était très porteur avec une forte demande des salariés de bénéficier d’avantages sociaux supplémentaires. Naturellement, en aidant les Institutions de prévoyance à structurer leurs services de gestion, leurs directions techniques, les compagnies d’assurance les ont aidées à devenir progressivement autonomes.
Des avantages considérables
Au motif de la gestion paritaire, les Institutions de prévoyance ont rapidement bénéficié de trois avantages qui ont favorisé leur développement :
- Elles étaient exonérées du paiement de la taxe d’assurance.
- A partir de 1988 elles ont bénéficié en plus d’un autre avantage décisif : les clauses dites de désignation permettaient aux branches professionnelles de contraindre les entreprises de la branche d’adhérer exclusivement auprès de l’organisme désigné par les partenaires sociaux.
- Qui plus est ces clauses de désignation étaient assorties d’une clause dite de « migration » qui obligeait les employeurs ayant déjà mis en place une couverture de prévoyance/santé à résilier son contrat pour migrer vers l’organisme désigné par la branche quand bien même la couverture serait moindre !
En principe l’organisme désigné par les partenaires sociaux devait être choisi sur appel d’offres mais dans plus de 90 % des cas - comme par miracle - c’était une Institution de prévoyance. On est là au cœur du financement opaque du paritarisme par les organismes sociaux qui font vivre des dizaines de militants promus au rang d’administrateurs avec de multiples avantages (voir notre étude Sortir de la mauvaise gestion paritaire).
Au cours des années 1980 les Institutions de prévoyance – fortes de leurs prérogatives et de la bienveillance de l’Agirc/Arrco –poursuivent leur développement.
Le temps des réformes
1994/ 2012 : Les premières contraintes viennent de l'Europe.
Le 8 Août 1994 est promulguée la loi relative à la protection sociale des salariés en transposition des directives 92-49 et 92-96 du Conseil de Communautés Européennes.
Elles obligent à séparer les activités « retraite » et les activités « prévoyance ». L’activité prévoyance était jusque là le plus souvent effectuée directement par la caisse de retraite. En 1996, les partenaires sociaux créent des groupes de protection chapeautant l’activité retraite et l’activité prévoyance, avec une mise en commun des moyens de gestion. A cette époque les groupes de protection sociale se sont contentés au travers d’un contrôle de gestion « maison » de répartir - comme elles l’entendaient - les frais entre leurs différentes activités. Il ne semblait y avoir qu’un contrôle assez souple lors d’audits de l‘AGIRC/ARRCO avec des objectifs de réduction des coûts.
Le 8 juillet 2009 soit quinze ans plus tard un accord sur la gouvernance des Groupes paritaires de Protection Sociale (GPS) est signé par les partenaires sociaux suite au rapport Laigre et Langlois. Il définit le rôle de l’association sommitale (organisme paritaire de gouvernance unique) qui détermine la stratégie du groupe et gère l’ensemble des moyens nécessaires aux différentes activités qu’il regroupe.
A partir de 2012 arrivent les contraintes de solvabilité dans le cadre de « Solvabilité II » qui est donc une réforme réglementaire européenne du monde de l’assurance. Au-delà d’exigences fortes en matière de gouvernance, de gestion des risques, de performance financière … cette directive impose de nouvelles normes de calcul des provisions techniques et de fonds propres et de solvabilité.
La nature des risques assurés par les institutions de prévoyance (risque long) et de l’environnement financier (taux bas) qui génère un besoin en fonds propres plus élevé qu’avec les précédentes règles prudentielles (Solvabilité I) et les moyens nécessaires à la mise en œuvre de Solvabilité II ont conduit certains groupes à se rapprocher.
A partir de 2012 : La restructuration du secteur est lancée.
Les contraintes réglementaires européennes ont fortement motivé le rapprochement entre les Groupes de Protection Sociale dont selon la Cour des Comptes le nombre a été divisé par quatre en 15 ans. En 2014 il restait encore – selon la Cour des Comptes - 17 groupes dont 11 pesaient moins de 5 % de l’activité des régimes.
Pour faciliter ces restructurations le législateur a créé des structures ad hoc. En effet un des problèmes pour les sociétés d’assurance, les Institutions de prévoyance et les mutuelles était de trouver les moyens de travailler ensemble alors qu’il ne peut y avoir d’échange de capital :
La loi du 29 août 2001 a créé un nouveau statut la Société de Groupe d’Assurance Mutuelle (SGAM) permettant d’organiser une solidarité entre des sociétés d’assurance, des institutions de prévoyance ou des mutuelles. Le problème est que la SGAM crée une solidarité financière acceptée par des administrateurs qui ne connaissent pas la réalité des comptes des entités regroupées ensemble.
2013 : La suppression des clauses de désignations.
Le 13 juin 2013 le Conseil Constitutionnel (décision no 2013-672 DC) a jugé que les clauses de désignation énoncées dans l’article L 912-1 du code de la sécurité sociale portent à la liberté d’entreprendre et à la liberté contractuelle une atteinte disproportionnée au regard de l’objectif poursuivi de mutualisation des risques. Il a donc déclaré contraire à la Constitution ces dispositions. L’article L 912-1 du code de la sécurité sociale prévoit néanmoins la possibilité d’une clause de recommandation « précédée d’une procédure de mise en concurrence … dans des conditions de transparence, d’impartialité et d’égalité de traitement entre les candidats et selon les modalités prévues par décret ».
Cette décision va permettre de sortir un peu plus du financement opaque du paritarisme. Le Ministère des Affaires sociales a pourtant essayé - sans succès - de contourner cette décision en pénalisant fiscalement les couvertures hors recommandation. Il est certain que les procédures de désignation étaient un frein important à la concurrence en mettant à l’écart les compagnies d’assurances et leurs distributeurs traditionnels (agents généraux, courtiers, salariés) y inclus les nouveaux canaux par Internet.
Les défis à venir
Solvabilité II va apporter :
- Une plus grande transparence dans le monde relativement opaque des Institutions de prévoyance en les obligeant à être définitivement séparées des caisses de retraite (locaux, personnel, système d‘informations, finances, et éventuellement bases de données clients). Il serait même souhaitable qu’elles changent de nom pour qu’il n’y ait plus de confusion entre les caisses de retraite et les activités concurrentielles.
- Une meilleure connaissance de la solvabilité des différents acteurs (37 IP et 488 Mutuelles 45) ce qui permettra de faciliter l’indispensable restructuration du secteur avec une meilleure information des décideurs finaux (présidents, vice-présidents et autres administrateurs) parfois très mal informés par les responsables opérationnels
- Une plus grande transparence dans le financement du paritarisme
Les nouvelles dispositions réglementaires vont permettre d’organiser les moyens pour que ces différents acteurs puissent travailler ensemble avec ou sans solidarité financière.
Les institutions de prévoyance sont sur des marchés concurrentiels principalement orientés vers la prévoyance collective et la santé qui génèrent des marges étroites. Elles n’ont pas de diversification vers des risques plus rentables comme la couverture des prêts, les assurances individuelles... Leurs frais généraux semblent élevés : une moyenne de 10 % est annoncée mais certains rapports annuels mentionnent plutôt 20 % des cotisations (frais de fonctionnement élevés, pas de réseau commercial et de services aux clients). Le CETIP publie peu sur ce sujet. La fin progressive des clauses de désignation va supprimer leur quasi - monopole sur certains secteurs qui entrent dans leur cœur de métier. Qui plus est les nouvelles clauses de recommandation risquent pour elles d’être un poison mortel car elles vont générer une anti-sélection. Les bons risques d’une branche professionnelle (entreprises à fort potentiel, population jeune, sinistralité moyenne faible ….) seront captés par les compagnies d’assurance à des conditions plus avantageuses alors que les mauvais risques resteront dans les accords de branche. Le report prévisible de l’âge de la retraite aura également un impact très négatif sur le provisionnement de leurs risques en incapacité /invalidité.
Leur compétitivité est donc étroitement liée à leur capacité à maîtriser leurs frais de gestion ce qui nécessite de toute évidence une taille critique que beaucoup n’ont pas. Leur capacité de conquête de nouvelles clientèles est limitée car elles n’ont pas de force de vente et n’ont pas investi suffisamment dans les nouvelles technologies. Or la séparation des activités de gestion entre retraite par répartition et prévoyance aurait dû être engagée depuis deux décennies et va coûter cher en frais de restructuration.
En 2015 les Institutions de Prévoyance ont déjà vu leur chiffre d’affaire baisser de 1,6 % à 13,1 Mds € contre 13,3 Mds € en 2014. La santé représente 50 % des cotisations des Institutions de Prévoyance et elle est en progression de 0,6% mais sur ce marché de la santé il y a un acteur essentiel : les mutuelles 45 qui réalisent près de 20 Mds € de chiffre d’affaires soit 3 fois plus. Sur le marché de la prévoyance les compagnies d’assurance encaissent plus de 10 Mds € soit pratiquement deux fois plus que les Institutions de Prévoyance. La suppression des clauses de désignation va lourdement pénaliser les Institutions de Prévoyance. On peut donc réellement se poser la question du devenir des Institutions de prévoyance. Elles sont les plus petites des trois familles et … les plus vulnérables !
Le CETIP écrit dans sa plaquette 2016, 30 ans d’engagement : les IP et les GPS au cœur du système protection sociale : « Courent-elles ainsi un risque mortel, réforme après réforme, de se banaliser et d’être purement et simplement assimilées aux acteurs de l’assurance. Cette question, pourquoi le nier est dans tous les esprits chez les acteurs des institutions de prévoyance ».
Conclusion
Les activités de prévoyance (décès, incapacité, invalidité) ont été développées directement par les caisses de retraite complémentaire à partir des ressources attribuées par l’AGIRC/ARRCO pour la gestion des retraites par répartition (locaux, personnel, informatique, publicité, sponsoring sportif...). Des milliards d’euros ont été utilisés pour financer ces diversifications au détriment de l’équilibre de nos retraites aujourd’hui en grande difficulté.
Il a fallu attendre une loi d’août 1994 pour les obliger en principe à scinder leurs activités entre retraite et prévoyance. A cette époque est alors née la notion de Groupe de Protection Sociale (GPS) regroupant au moins une Institution AGIRC, une Institution ARRCO et une Institution de prévoyance. Mais non seulement cette loi a été largement ignorée par le paritarisme de l’époque mais les activités ont été étendues à d’autres risques tels que la santé, l'épargne/retraite par capitalisation et la dépendance et même vers des produits individuels dans la mesure où le souscripteur est salarié ou ex-salarié d’une entreprise assurée.
Au final une confusion existait dans les allocations de moyens entre la mission de service public confiée aux caisses de retraite et le développement d’activités relevant du secteur concurrentiel. Dans son rapport de décembre 2014 « Garantir l’avenir des retraites complémentaires », la Cour des Comptes soulève ce problème et recommande la « désimbrication des moyens de gestion, au sein des groupes de protection sociale, entre la retraite complémentaire et les autres activités ». Elle ajoute que cela « aboutit à faire supporter à des régimes obligatoires intégrés dans le champ des administrations publiques les niveaux de rémunération pratiqués par le secteur concurrentiel ». Elle précise que « de surcroît les fusions se traduisent généralement par un alignement sur les conditions d’emploi les plus avantageuses ». Ce qui est surprenant est que cette « désimbrication » aurait dû être initiée depuis plus de 20 ans. Or elle commence à peine ! Ce retard ne joue pas en faveur de la défense du paritarisme qui n’a pas ici montré son sens des responsabilités et de l’intérêt général.
Organismes d’assurance : les règlementations Au plan règlementaire, le contrôle des trois catégories d’organismes (Assurances, Mutuelles, Instituts de prévoyance) a considérablement évolué depuis une douzaine d’années créant à terme des bouleversements Une autorité de contrôle unique : Jusqu’en 2003 il y avait deux autorités de contrôle : la CCMIP (Commission de Contrôle des Mutuelles et des Institutions de Prévoyance) et la CCA (Commission de Contrôle des Assurances). A cette date elles fusionnent pour donner la CCAMIP qui elle-même en 2005 se transforme en ACAM (Autorité de Contrôle des Assurances et des Mutuelles). Coup de théâtre en 2010 car l’ACAM fusionne avec la Commission bancaire pour donner naissance à l’ACP (Autorité de Contrôle Prudentiel) – Autorité Administrative Indépendante, sans personnalité morale, devenue par la suite en 2013 l ‘ ACPR (Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution), qui surveille l’activité des banques et des assurances en France. L’ACPR devrait perdre son statut d’Autorité Administrative Indépendante ( AAI ) dès la promulgation de la proposition de loi portant statut des autorités administratives indépendantes (adoptée en 2nd lecture au Sénat le 2 juin 2016) du fait de la tutelle implicite exercée par la Banque de France sur l’ACPR. La réforme Solvabilité II : Solvabilité II est une réforme européenne de la réglementation prudentielle s'appliquant au secteur de l‘assurance et de la réassurance. Sa date d’entrée en application est fixée au 1er janvier 2016. Ses exigences sont structurées en 3 principes :
Solvabilité II aura des aspects très positifs pour améliorer la gouvernance des groupes qui pratiquent l’assurance avec un pilotage par l’appréciation des risques et avec des exigences de fonds propres pour la protection des assurés. Par contre elle aura des conséquences extrêmement négatives pour les entreprises très présentes sur des engagements longs (contrats de retraite, portefeuilles sinistres invalidité, ...) à une époque où les rendements financiers des placements sont très faibles. Globalement sur l’ensemble de l’activité prévoyance/santé le rapport 2015 de l’ACPR sur la solvabilité des Institutions de prévoyance et des Mutuelles était positif. En 2017, il y aura de nouvelles publications relatives à la solvabilité des différents acteurs de l‘assurance ce qui améliorera la transparence sur la solidité des intervenants du secteur. |
[1] Car leur origine remonte à 1945
[2] Groupes de protection sociale : AG2R LA MONDIALE, AGRICA, APICIL, AUDIENS, BTPR, B2V,CGRR, CRC, HUMANIS, IRCEM, IRCOM, IRP AUTO, KLESIA, LOURMEL, MALAKOFF MÉDÉRIC, PRO BTP
