Comité de suivi des retraites : la fonction pilotage pas encore enclenchée
La publication de son premier rapport est l'occasion de faire un focus sur le travail du Comité de suivi des retraites. Nous nous étions d'ores et déjà interrogés sur le rôle de pilotage du Comité de suivi des retraites (CSR), nouvelle structure mise en place à l'occasion de la réforme Ayrault/Touraine des retraites. Ce comité vient de rendre son 1er avis. Pour décortiquer la copie, il convient de lire entre les lignes d'un rapport écrit à l'encre de la diplomatie. Si le CSR veut affirmer à terme son rôle de « pilote », il ne devra pas craindre à l'avenir d'aborder les questions qui fâchent : les différences public/privé et la convergence vers un système unique. Sinon, on pourra se poser légitimement la question de la nécessité de son existence.
Comme nous l'avions indiqué dans une précédente note, ce comité est une création de la dernière réforme des retraites. Il doit rendre chaque année son avis sur le respect des objectifs de notre système de retraite [1] et formuler des recommandations si nécessaires auprès du Gouvernement, recommandations que le Gouvernement n'est pas tenu de mettre en œuvre.
Le respect des objectifs est mesuré au moyen d'indicateurs (voir page 121 rapport juin 2014 du COR). Néanmoins si ses recommandations font l'objet de propositions débattues avec les partenaires sociaux et présentées au Parlement, le CSR présentera par la suite un avis sur l'application de ses recommandations.
Ce comité a un mode de fonctionnement original : une composition très resserrée – 5 experts [2] – et s'appuyant sur un jury citoyen [3] censé donner son sentiment sur les mesures formulées.
Dans son premier rapport la principale conclusion retenue par toute la presse est la suivante :
Le comité estime que, pour les régimes de base et compte tenu des mesures récemment prises, la trajectoire de retour à l'équilibre financier d'ici 2020 reste accessible, sous réserve de la réalisation des prévisions macro-économiques retenues dans le cadre du programme de stabilité. Au regard de l'analyse des indicateurs de suivi de notre système de retraite compte tenu des effets des réformes passées et des mesures en cours d'examen par la représentation nationale, le comité estime que la situation et les perspectives du système de retraites ne s'éloignent pas de façon significative des objectifs définis par la loi. Il ne formule pas de recommandations pour l'année en cours. Pour l'avenir, il estime que les aléas de croissance demeurent le principal défi auquel est confronté le système défi auquel il conviendra d'apporter des réponses.
Les éléments statistiques reposent sur les chiffrages du COR publiés le 12 juin dernier, eux-mêmes n'intégrant pas les effets de la dernière réforme des retraites, ces chiffrages s'appuyant sur les dernières projections réalisées en 2012, le COR devant procéder à de nouveaux chiffrages en fin d'année. La position du CSR reste donc assez théorique.
Néanmoins, on note la précaution la plus importante dans la conclusion formulée : la trajectoire de retour à l'équilibre financier d'ici 2020 reste accessible, sous réserve de la réalisation des prévisions macro-économiques. Tout l'équilibre des projections et donc des résultats sur lequel s'appuie ce premier rapport et son absence de recommandation tient en fait aux prévisions de croissance retenues. Les prévisions de croissance justement font l'objet de discussions contradictoires et l'on voit que dans de nombreux pays on retient des scénarios optimistes/pessimistes pour justement parvenir à un compromis, tout le contraire de ce qui a été mis en œuvre justement en France.
Sur ce point il est important de revenir sur la doctrine que s'est fixée le COR et sur laquelle est revenu Jean-Michel Charpin lors d'un colloque célébrant les 10 ans du COR : « l'exploration des conséquences de scénarios macroéconomiques extrêmes – chômage élevé par exemple – ne me semble pas devoir être systématisée : elle est très coûteuse à établir et peut devenir rapidement conflictuelle, alors qu'elle ne joue qu'un rôle modeste dans le débat sur les réformes. Un certain biais optimiste dans le choix des scénarios peut être justifié : il est primordial de garantir aux partenaires sociaux et à l'opinion que les experts n'ont pas cherché à « noircir le tableau » pour faciliter des décisions politiques. Un léger excès dans le sens inverse n'a que des conséquences limitées, compte tenu de l'ampleur des problèmes à résoudre. »
Au contraire de Monsieur Charpin, nous considérons que retenir des hypothèses « trop roses » qui permettent d'effacer les déficits grâce à des paramètres de croissance et d'emploi trop optimistes contribue à remettre à plus tard les bonnes décisions de réformes.
Si l'on veut vraiment réformer, il faut donc accepter de changer de méthode et afficher des perspectives financières réalistes.
Un des moyens d'y parvenir est justement de revenir sur la situation des régimes spéciaux, et en premier lieu celui des fonctionnaires. Et c'est le 2e point important que soulève cet avis du CSR dans la partie qu'il consacre à la pérennité financière. A propos des « régimes dont l'équilibre financier est assuré en dernier ressort par une contribution de l'employeur ou par une subvention publique », le comité émet cette remarque pudique : « [Leur] situation est intégrée dans les prévisions de dépenses de l'Etat à moyen terme mais crée une réelle contrainte. Cette contrainte devrait se desserrer progressivement à partir de 2030 au fur et à mesure de l'amélioration de la situation démographique de ces régimes [4] ». Le constat que le poids des déficits des régimes spéciaux est une contrainte est une bonne chose, suggérer d'attendre 2030 sans rien faire est déjà beaucoup moins courageux.
On aimerait au contraire que le CSR produise des propositions concrètes : créer une caisse de retraite publique par exemple afin de constater l'ampleur du déficit. Ainsi, il serait possible de toucher du doigt une réalité, à savoir que le régime des fonctionnaires est probablement le seul de tout notre système de retraites à ne plus être contributif [5].
Néanmoins, reconnaissons que le CSR avance timidement de nouvelles pistes de rapprochement public/privé dans la partie consacrée au traitement équitable des assurés. Abordant la question du taux de remplacement dans la fonction publique, notion dont on sait qu'elle fait beaucoup débat, le CSR indique « depuis 2003, de nombreuses mesures ont été prises pour rapprocher les règles des différents régimes et le système de retraites est de ce point de vue dans une période de transition. Un nouveau point de rapprochement concerne les avantages familiaux et les pensions de réversion. » Et de préciser que le gouvernement doit rendre prochainement au Parlement un rapport sur cette question. Il était temps (voir notre étude qui chiffres les économies potentielles grâce à l'alignement des régimes de retraite).
Les taux de cotisation et âge d'annulation de décote devaient converger… en 2020 avant l'intervention de Mme Lebranchu qui n'a rien trouvé de mieux à faire que d'accepter une remise sur le taux de cotisation des fonctionnaires en échange du gel du point d'indice. Les âges moyens de départ en retraite ne sont toujours pas les mêmes et pour cause, l'application des catégories actives fait que l'on part encore en moyenne à 59 ans et 10 mois dans le public contre 61 ans et 11 mois dans le privé. Même si certaines catégories actives ont été supprimées dans le public tandis que le compte pénibilité devrait commencer à être mis en place dans le privé, on compte encore 12% des agents titulaires dans la FPE, 60% des agents titulaires dans la FPH et 5 à 10% des agents de la FPT classés en catégories actives. Le chemin sur la voie de la convergence est encore long. Reste enfin le morceau de choix : le mode de calcul. Les estimations sur ce sujet ne sont pas nombreuses et de surcroît contradictoires ; Le rapport Moreau de 2013 indiquait « Dans le cas d'un allongement de la durée de référence aux 10 dernières années avec une revalorisation des traitements portés au compte analogue à celle du régime général (sur les prix), la perte de pension, sans intégration de primes, est estimée en moyenne à 3,6 %. » Sans autre précision. Reste que même 3,6% sur 49 milliards d'euros de pensions de retraites des fonctionnaires civils et militaires de l'Etat c'est tout de même 1,7 milliard d'économies (l'équivalent de 75 euros de baisse de pension annuelle par retraité [6]).
En conclusion, le CSR pourrait être plus honnête :
- Sur la réforme Ayrault/Touraine des retraites dont les résultats semblent déjà largement hypothéqués…
- Sur la masse que représente dans le budget de l'Etat les dépenses de pensions, ce que le rapport appelle prudemment « contrainte » qui prive de marges de manœuvre le gouvernement dans sa volonté de redresser les finances publiques
- Sur la nécessité de passer à des réformes de structures bien plus importantes que ce qui a été mené jusqu'à présent notamment en s'attaquant vraiment à la convergence vers un système unique et en regardant aussi la question des avantages contributifs
[1] « La Nation réaffirme solennellement le choix de la retraite par répartition au cœur du pacte social qui unit les générations. Le système de retraite par répartition assure aux retraités le versement de pensions en rapport avec les revenus qu'ils ont tirés de leur activité.
Les assurés bénéficient d'un traitement équitable au regard de la durée de la retraite comme du montant de leur pension, quels que soient leur sexe, leurs activités et parcours professionnels passés, leur espérance de vie en bonne santé, les régimes dont ils relèvent et la génération à laquelle ils appartiennent.
La Nation assigne également au système de retraite par répartition un objectif de solidarité entre les générations et au sein de chaque génération, notamment par l'égalité entre les femmes et les hommes, par la prise en compte des périodes éventuelles de privation involontaire d'emploi, totale ou partielle, et par la garantie d'un niveau de vie satisfaisant pour tous les retraités.
La pérennité financière du système de retraite par répartition est assurée par des contributions réparties équitablement entre les générations et, au sein de chaque génération, entre les différents niveaux de revenus et entre les revenus tirés du travail et du capital. Elle suppose de rechercher le plein emploi. »
[2] La présidente est Yannick Moreau, conseillère d'Etat et ex-présidente du Conseil d'orientation des retraites (COR), elle a présidé en 2013 la Commission pour l'avenir des retraites, dont le rapport qui porte son nom a servi de base à la réforme Ayrault-Touraine. Dans ce rapport elle recommandait la création d'un comité de pilotage ! Elle a donc été doublement entendue. Les autres membres sont Florence Parly, ex-secrétaire d'Etat au Budget sous Lionel Jospin et actuel directeur général adjoint chez Air France ; Didier Blanchet, chef du département des études à l'Insee et membre du COR ; Olivier Garnier, chef économiste à la Société générale et Marie Daudé, administratrice civile de la sous-direction des retraites au ministère des Affaires sociales.
[3] Le jury sera composé de neuf hommes et neuf femmes, âgés de plus de 18 ans, tirés au sort et nommés pour trois ans. Ce "jury apportera aux travaux du comité une perception complémentaire de l'approche des experts", indique le ministère.
[4] Remarque très cynique puisque l'amélioration ne viendra certainement pas de l'embauche massive de nouveaux cotisants, cela signifie en gros que l'on attend le décès des plus grosses générations de retraités de la fonction publique, quelle perspective !
[5] Rappelons ce que dit le code de la Sécurité sociale : « le système de retraites par répartition assure aux retraités le versement de pensions en rapport avec les revenus qu'ils ont tiré de leurs activités », ce qui définit un régime contributif. Les cotisations salariales des fonctionnaires d'Etat ne contribuent que pour 11% au financement de leur système de retraite.
[6] Estimation sur chiffres 2012 voir PLF 2014 annexe sur les pensions de retraite de la fonction publique
