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Fonction publique et administration

Renforcer la rémunération à la performance dans la fonction publique, c'est possible

Réinterroger les composantes de la rémunération des agents publics : c’est tout l’enjeu du RIFSEEP (régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel) qui est devenu depuis mai 2014, le régime de référence de la fonction publique d’Etat (FPE) et depuis avril 2017 de la fonction publique territoriale (FPT). Au dernier pointage dans la FPT 45% des EPCI et des collectivités avaient pris une délibération pour l’appliquer. Ce dispositif est très contesté à deux niveaux :

  • Tout d’abord quant à son déploiement. Il apparaît en particulier que celui-ci est à la fois lent (depuis 2015) et surtout pourvu de nombreuses exceptions. Ainsi, l’arrêté du 27 décembre 2016, comporte dans son annexe 3, la liste des emplois et corps qui sont exclus d’ores et déjà du champ d’application du dispositif[1]. A l’heure actuelle et bien qu’une clause de réexamen soit insérée dans le dispositif avant le 31 décembre 2019, ce sont près de 112 corps et 37 emplois qui restent en dehors du dispositif (soit 37,45% des 299 corps existants dans la FPE)[2]. On notera que les corps relevant de l’éducation nationale (dont les enseignants) sont exclus du dispositif. Par ailleurs le déploiement du RIFSEEP est étagé en plusieurs vagues[3] renvoyant par exemple l’extension aux agents de la DGFiP au 1er janvier 2019 :
    • Phase de déploiement initial n°1 au plus tard au 1er janvier 2016, (33 corps) ;
    • Phase de déploiement n°2 au 1er janvier 2017 (67 corps et 79 emplois) ;
    • Phase de déploiement (87 corps, 26 emplois) n°3 au 1er juillet 2017 (37 corps et 19 emplois), au 1er septembre 2017 (24 corps), au 1er janvier 2018 (17 corps, 2 emplois) et au 1er janvier 2019 (9 corps, 4 emplois).
  • Le second point tient au régime même du RIFSEEP : pour les corps et emplois qui l’ont adopté : le RIFSEEP est devenu une simple composante de la rémunération des agents publics sans effet incitatif marqué. Celui-ci a vocation à reprendre l’ensemble des primes existantes dans l’IFSE (indemnité de fonction, de sujétion et d’expertise) : compléments indemnitaires, primes « ministérielles » et « interministérielles » (et leurs équivalents dans la FPT) à l’exclusion de différentes indemnités (indemnités compensant le travail de nuit, le travail le dimanche, les jours fériés, l’indemnité d’astreinte, d’intervention, de permanence, ou l’indemnité horaire pour travaux supplémentaires[4]).

Dans les faits, la part correspondante à l’IFSE reprenant les « primes existantes » (voir supra) représente entre 85% et 90% du total. Le montant de l’IFSE doit correspondre aux fonctions exercées, prenant en compte le niveau d’encadrement, la technicité, et de sujétion que le poste requiert (« pesage » du poste), mais aussi tenir compte de l’expérience du titulaire.

La part du CIA qui a vocation à constituer le véhicule de la prime à la performance oscille suivant la catégorie des agents entre :

  • 15% du plafond global du RIFSEEP pour les catégories A ;
  • 12% pour les fonctionnaires de catégories B ;
  • 10% pour les fonctionnaires de catégorie C ;

Il s’en dégage, associés à un groupe de fonction, un plafond annuel de l’IFE et un montant maximal annuel attribuable de CIA.

En réalité, il existe aujourd’hui extrêmement peu de cas de prise en compte du mérite individuel. Les services préfèrent prendre en compte (comme dans les collectivités) le mérite semi-collectif. Autres problèmes, les variables mises en place pour le déterminer peuvent aujourd’hui ne concerner que les cadres A et A+ (qui seuls disposent de l’amplitude rémunératoire et des facultés de conception, via l’octroi de primes au projet et d’indemnités de mission ponctuelle leur permettant de tels arbitrages). Cela explique d’ailleurs pourquoi l’extension du dispositif aux enseignants n’a pas été réalisée, à cause de la difficulté à assigner des objectifs collectifs et surtout individuels adaptés (mais aussi à la faiblesse du montant des primes par rapport à leur rémunération globale). Inversement dans certaines administrations comme le ministère des Finances, la base juridique de certaines primes et leur importance explique la difficulté à pouvoir importer le RIFSEEP[5].

Pour une extension du dispositif aux catégories B et C il faudrait comparer la productivité de tous les postes (et donc disposer d’une comptabilité analytique harmonisée). Or en la matière, le bât blesse, notamment au niveau de la FPT (où la comptabilité analytique nécessaire pour une gestion transparente par objectifs fait encore largement défaut, alors même qu’il faudrait pouvoir disposer d’indicateurs harmonisés pour les deux versants assujettis au RIFSEEP). Par ailleurs, une rémunération plus individualisée pourrait potentiellement risquer de pénaliser les entités ayant le moins de moyens budgétaires (petits opérateurs, petites communes, etc.).

Réformer la rémunération principale pour abonder une véritable prime d’objectif

Actuellement, la rémunération des fonctionnaires est composée principalement de 2 parties : la rémunération principale et la rémunération accessoire (remplacée en partie par le RIFSEEP).

La rémunération principale, est composée aujourd’hui de 4 parties : le traitement, mais aussi l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement, la nouvelle bonification indiciaire (NBI).

Nous proposons d’effectuer un basculement d’une partie de la rémunération principale (indemnité de résidence, supplément familial de traitement) en direction de la rémunération accessoire constituée principalement par le RIFSEEP et en particulier en direction du CIA dont le mode de calcul serait repensé[6].

En effet, les deux primes mises en exergue présentent des caractéristiques qui rendent leur réforme urgente, bien mise en évidence par de récents rapports.

  1. L’indemnité de résidence

L’indemnité de résidence vise initialement à compenser les différences géographiques en matière de coût de la vie et s’élève à 630 millions d’euros pour la FPE, 320 millions d’euros pour la FPT et 140 millions d’euros pour la FPH[7]. Le calcul de son montant est « proportionnel au traitement indiciaire » et son taux dépend d’un zonage en 3 zones (3% en zone 1 : coûts élevés ; 1% en zone 2 : coûts modérés ; 0% en zone 3, coûts faibles).

Le protocole PPCR (parcours professionnels, carrières et rémunérations) a prévu de réexaminer le dispositif, afin de mieux prendre en compte les problématiques de coût de la vie, tout en garantissant les droits des agents déjà en fonction. Les propositions récentes de la Cour permettaient d’entrevoir une économie pour la seule FPE de 150 millions d’euros : en recentrer l’indemnité de résidence (IR) sur la zone 1, en geler leur montant en zone 2 pour les bénéficiaires en poste et la supprimer pour les futurs arrivants (mise en extinction). Pour la Fondation iFRAP il faut aller plus loin, car la prime est aujourd’hui décorrélée du lieu de résidence effectif pour ne concerner que le lieu de travail, ce qui rend le zonage inopérant.

Si le montant total de la prime (630 millions d’euros) représente aujourd’hui la moitié de l’indemnité de résidence totale déclarée au sein de la FPE dans le cadre du rapport annuel de la DGAFP sur l’état de la fonction publique (1,221 milliard en 2016). Ce volume ne doit pas étonner dans la mesure où il n’inclut pas les dispositifs similaires majorés ultra-marins.

Nous proposons de réaffecter pour 200 millions d’euros (à comparer aux 8,075 milliards d’euros d’indemnités indexées et aux 6,27 milliards d’euros d’indemnités non indexées dans la FPE) de l’indemnité de résidence en direction du CIA. Il s’agit d’une mesure importante si on la compare aux mesures catégorielles actuellement décaissées. Pour mémoire en 2014 leur montant atteignait 288,5 millions d’euros (dont 136,1 millions de mesures indemnitaires)[8].

  1. Le supplément familial de traitement 

Le supplément familial de traitement (SFT) est coûteux pour l’Etat, 1,55 milliard d’euros dont 910 millions pour l’Etat, 270 millions pour la FPT et 370 millions d’euros pour la FPH. Il s’agit pour la Fondation iFRAP d’un dispositif indemnitaire qui ne trouve plus sa justification étant donné l’existence de prestations familiales de droit commun. Par ailleurs, celui-ci augmente avec le traitement indiciaire de l’agent (pour sa part variable[9]) (mais plafonné) donc dispose d’un caractère anti-redistributif[10] évident.

Plusieurs scenarii d’évolution ont été proposés :

  • Remplacement par une prime forfaitaire (au nombre d’enfants) indépendamment du niveau du traitement indiciaire de l’agent et désindexée de la valeur du point ;
  • Prise en compte des situations de garde alternée et de monoparentalité ;
  • Suppression en parallèle de la prestation pour le premier enfant qui n’existe pas dans le droit commun (montant 2015, 65 millions d’euros dans la FPE).

Datant de 1917, le système repose sur une parité avec le secteur privé remontant à avant la mise en place de la Sécurité sociale, à l’époque où existaient des sursalaires familiaux dans le secteur privé (branches). Dispositifs qui ont ensuite disparu. Le SFT est inégalitaire sur les plans interne et externe : interne car il évolue à la hausse en fonction du traitement, externe car les fonctionnaires bénéficient également des allocations familiales. Nous plaidons pour sa suppression pure et simple. La Fondation iFRAP propose le transfert de son montant dans le compartiment CIA.

Etant donné les volumes en jeu, il s’agirait d’un élément important pour revaloriser la part CIA du RIFSEEP et ce, pour deux fonctions publiques sur trois. Rien que pour la FPE, près de 910 millions d’euros pourraient lui être consacrés.

L’ensemble de ces deux transferts sur la partie du CIA, soit 200 M€ (IR) et 910 M€ (SFT) pour la FPE, représenterait une montée en puissance sans doute sensible par rapport à son montant actuel (nous n’avons pas d’information budgétaire sur le déploiement du RIFSEEP). Avec 1,110 milliard d’euros pour la FPE d’abondement supplémentaire du CIA, le dispositif devrait pouvoir vraiment monter en puissance. Rappelons que le montant des primes représente, hors Education nationale, un montant moyen de 47%[11]. Sur ce montant (en assimilant les enseignants aux fonctionnaires non exclus du dispositif), 12% en moyenne des primes seraient assimilées au CIA, soit un montant total d’environ 800 millions à 1 milliard d’euros disponibles. Un ajout de 1,11 milliard d’euros représenterait alors un quasi-doublement de l’espace disponible afin de rémunérer la performance des agents en fonction de critères objectifs et définis.

Déploiement

La réforme proposée est limitée mais systémique. Elle ne concernerait dans un premier temps que la Fonction publique d’Etat et pourrait ensuite être étendue à la fonction publique territoriale afin d’assurer une meilleure prise en compte de la performance individuelle des agents publics. Elle ne pourrait pas cependant laisser la FPH à l’écart, sauf à modifier également le principe de parité qui lui est applicable. En effet, toute modification du socle de composition de la rémunération principale inscrit à l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, aura nécessairement une incidence sur la FPT en raison de l’article 87 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, ainsi que sur la FPH en raison de l’article 77 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Il existe donc plusieurs options qui sont déclinables afin de ne pas buter sur l’application du principe de « parité[12] :

  • Dans un premier temps, procéder à une réforme importante de l’IR (indemnité de résidence), mais avec des transferts financiers relativement faibles (200 millions d’euros), en direction du compartiment CIA du RIFSEEP dans la FPE (à titre dérogatoire). L’IR ne disparaîtrait donc pas et en outre son montant sera « provisoirement » totalement garanti outre-mer (étant donné les promesses gouvernementales). Il pourrait ensuite être substantiellement revu ultérieurement, dans le cadre plus large d’une remise à plat des « sur-rémunérations ultramarines ». Cette approche permet de ne pas toucher à la composition de la rémunération principale telle que définie à l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983. Le recentrage du dispositif devrait permettre de dégager des économies, et d’en redéployer les gains en direction du CIA d’abord dans la FPE, puis dans la FPT, sans avoir à toucher au régime de la FPH[13]. L’exécutif pourra choisir par voie réglementaire de réformer l’IR par tranches successives au sein même de la FPE, puis de proche en proche en direction de la FPT puis de la FPH. Pour cela il faudra apporter des dérogations provisoires à l’article 9 du décret n°85-1148 du 24 octobre 1985 relatif à la rémunération des personnes civiles et militaires de l’Etat, des personnels des collectivités territoriales et des personnels des établissements publics d’hospitalisation, puis procéder à sa modification.
  • Dans un second temps une suppression du SFT (supplément familial de traitement) et son reversement en direction du compartiment CIA. Il s’agirait d’une bascule massive de la part « rémunération principale » vers la part « rémunération accessoire ». Cette « massivité » imposerait sans doute, pour cause d’application du principe de parité, une bascule conjointe FPE/FPT, mais aussi de trouver des mesures compensatoires pour la FPH et modifier inévitablement par voie législative l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983. Sans doute pour n’en restreindre le bénéfice qu’aux agents publics de la FPH et encore, de façon transitoire.

L’ensemble de ces propositions pourrait aboutir à un doublement de l’espace budgétaire aujourd’hui consacré théoriquement au CIA, ce qui impliquerait que les barèmes fixés par groupes de fonctions par rapport au plafond global du RIFSEEP, soient ajustés. De quoi permettre une « montée en puissance » de la rémunération en fonction de la performance individuelle des agents. Reste que la FPH resterait largement à l’extérieur du dispositif puisque non touchée par la mise en place du RIFSEEP. Une situation sans doute non viable à terme pour elle, dans la mesure où le versant hospitalier pourrait se voir appliquer, soit le RIFSEEP, soit un dispositif d’intéressement alternatif adapté. Le choix est cependant donné à l’exécutif de l’abonder de façon collective ou individuelle.

Cela devrait supposer la mise en place d’une réflexion autonome et peut-être prévoir pour elle un abondement des réformes proposées en direction des primes d’intéressement à la performance collective des services (PIPCS). En effet, les articles 40 (pour la FPT) et 41 (pour la FPH), de la loi n°2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique[14], autorisent la mise en place d’une prime de ce type pour chaque FP en dehors de la FPE, primes d’intéressement collectif qui constituent des exceptions au principe de parité[15]. Or, alors que la PIPCS a été déployée de façon autonome dans la FPE et dans la FPT[16], par les décrets n°2011-1038 du 29 août 2011 et n°2012-624 du 3 mai 2012 respectivement[17], et bénéficie aux agents titulaires comme contractuels, aucun texte d’application n’est encore intervenu à notre connaissance en direction de la FPH. Il y a là sans doute une possibilité de « bascule » en cas de suppression du SFT et de recyclage des gains engrangés par la modification proposée de l’indemnité de résidence, afin de financer la mise en place d’une PIPCS hospitalière et l’équivalent d’une prime individuelle à la performance et au mérite. Encore faudra-t-il pour chacune d’elles, en définir avec précisions les critères objectifs d’attribution[18].

Pourquoi ne pas intégrer la NBI au sein du RIFSEEP ?

La NBI (nouvelle bonification indiciaire) a été instituée suite au protocole d’accord conclu le 9 février 1990 sur la rénovation de la grille des classifications et des rémunérations des trois fonctions publiques par la loi n°91-73 du 18 janvier 1991. Elle constitue la quatrième composante de la rémunération principale définie à l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983. Il s’agit en pratique d’une prime impliquant l’exercice d’une responsabilité ou la mise en œuvre d’une technicité particulière. Elle est attachée à la fonction et non à la « performance » de l’agent ou à sa « manière de servir ». En conséquence, il apparaît que la proposition formulée par l’APVF et France Urbaine[19], quant à l’intégration de la NBI dans le RIFSEEP pour la FPT (point 1 e) p.2) est une solution insatisfaisante. Son recyclage pur et simple au sein du RIFSEPP nécessiterait une modification de l’article 20 afin de constituer une dérogation ou supprimer la référence portant vers cet article à l’article 87 de la loi du 26 janvier 1984. Par ailleurs la NBI ne pourrait s’intégrer qu’au sein de la composante IFSE reprenant les primes existantes (à raison des sujétions, des fonctions et de l’expertise), et non en direction de la part arbitrable du CIA. Enfin, les montants sont faibles : on parle pour la FPE de 192 millions d’euros pour la FPE en 2016[20]. Cela représente le montant de la première vague que l’on se propose de basculer, sans avoir par ailleurs aucun effet sur le renforcement de la rémunération individuelle au mérite.

[1] Consulter l’arrêté du 27 décembre 2016, pris en application de l’article 7 du décret n°2014-513 du 20 mai 2014 portant création du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique d’Etat. https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000033724391&categorieLien=id

[2] Consulter, RAP 2018, Fonction publique, programme n°148, indicateur 1.2, p.176, https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2018/pap/pdf/PAP2018_BG_Gestion_finances_publiques_ressources_humaines.pdf; voir également Terra Nova, Maya BACACHE-BEAUVALLET, Où va le management public ?, 20 janvier 2016, p.32 http://tnova.fr/system/contents/files/000/001/121/original/20012016_-_Ou_va_le_management_public.pdf?1453309144

[3] Pour la liste des corps ayant d’ores et déjà intégré le régime, https://www.fonction-publique.gouv.fr/regime-indemnitaire-des-fonctionnaires-de-letat-rifseep et pour un suivi diachronique comparatif à date pivot 21 juillet 2017, https://unsa-developpement-durable.fr/images/Pieces_jointes_articles/2017/aout/Liste-corps-emplois-RIFSEEP.pdf et ceux dont l’adhésion est attendue https://unsa-developpement-durable.fr/images/Pieces_jointes_articles/2017/aout/Prochaines-adhesions-2017-2018-2019.pdf

[4] Enfin, dans la FPT, les primes de fin d’année sont exclues (si les dispositifs sont institués avant le 27 janvier 1984) du RIFSEEP, sinon, elles sont incluses.

[5] Notamment à raison du faible montant de la part de CIA, ainsi qu’à l’illégalité de certains fondements juridiques ou de certaines pratiques, voir le référé de la Cour des comptes, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-remunerations-de-lencadrement-superieur-des-ministeres-economiques-et-financiers, voir également notre note sur le sujet, http://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/primes-illegales-bercy-le-ministere-donne-le-mauvais-exemple

[6] Dans le même mouvement, la GIPA (garantie individuelle de pouvoir d’achat) pourrait voir son mode de calcul repensé afin d’y inclure l’évolution du traitement de base mais également les primes et indemnités récurrentes de façon à disposer du véritable pouvoir d’achat du bénéficiaire (donc  a priori l’IFSE).

[7] Voir rapport RSPFP 2017, p.144, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2017-06/20170629-RSPFP.pdf

[8] Consulter, DGAFP, Eléments statistiques de référence sur l’évolution globale des rémunérations dans la fonction publique, mars 2016, p.32, https://fichiers.acteurspublics.com/redac/docs/donnees_salaries.pdf

[9] Par opposition à la part fixe dépendant du nombre d’enfants.

[10] Voir rapport Cour des comptes RSPFP 2017, p.144, ainsi que Cour des comptes, rapport sur l’évolution de la masse salariale de l’Etat, septembre 2015, p.80, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/20150909-rapport-masse-salariale-Etat.pdf, et enfin le rapport IGAS, CGEFI, Bilan qualitatif et perspectives d’évolution du supplément familial de traitement, (non publié) de 2010, http://www.caissedesdepotsdesterritoires.fr/cs/BlobServer?blobkey=id&blobnocache=true&blobwhere=1250170021825&blobheader=application%2Fpdf&blobcol=urldata&blobtable=MungoBlobs pour la partie 1, et pour la partie 2 (avec scenarii), http://www.caissedesdepotsdesterritoires.fr/cs/BlobServer?blobkey=id&blobnocache=true&blobwhere=1250170021832&blobheader=application%2Fpdf&blobcol=urldata&blobtable=MungoBlobs

[11] Du traitement indiciaire brut (hors NBI) : TIB. Voir DRESS, Les dossiers de la DREES, n°16, mai 2017, p.60 http://drees.solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/dd16.pdf

[12] https://www.collectivites-locales.gouv.fr/remuneration-accessoire

[13] Les « groupes de fonctions » de référence de la FPE pour la FPT seraient « gelés », afin que la transposition aux cadres d’emplois de la FPT du déploiement du RIFSEEP par corps (FPE) soient toujours pertinents (bien que décorélés), tandis que la FPE verrait la répartition IFSE/CIA se modifier en faveur du renforcement de la composante CIA. Dans un second temps, décalage entre les grilles FPE de référence pour la FPT et les grilles réellement appliquée à la FPE serait supprimé. Le principe de parité suspendu serait à nouveau appliqué entre FPT et FPE à partir des grilles des corps d’équivalence FPE modifiées. Voir à titre indicatif :  https://www.cdg38.fr/sites/default/files/documents/annexe_1_tableau_grades_fonctions.pdf, http://www.cdg44.fr/sites/default/files/atoms/files/Tableau%20montants%20IFSE%202_1.pdf

[14] https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000022436528&dateTexte=20100706

[15] au même titre que les avantages collectivement acquis ayant le caractère de compléments de rémunération et décidés avant l’entrée en vigueur des lois régissant leurs versants respectifs

[16] https://www.weka.fr/actualite/remuneration/article_juridique/la-mise-en-oeuvre-dun-interessement-collectif-comme-remuneration-dans-la-fonction-publique-est-elle-vraiment-possible-64100/

[17] https://www.emploi-collectivites.fr/PRIME-INTERESSEMENT-TERRITORIAL-blog-territorial

[18] http://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/linteressement-collectif-dans-la-fonction-publique-pourquoi-ca

[19] Consulter le Manifeste de France Urbaine et de l’APVF concernant l’avenir de la Fonction publique territoriale, www.apvf.asso.fr/files/publications/Manifeste-commun-VDEF.pdf

[20] Voir rapport sur l’Etat de la fonction publique 2017 p.384, https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/statistiques/rapports_annuels/2017/Rapport_annuel-FP_2017.pdf