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Fonction publique et administration

Réforme de l’Assemblée nationale : un premier bilan

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 18 janvier 2018 à 11:39
• Mis à jour le 06 septembre 2023 à 18:29

Un premier bilan par groupe de travail 

• Statut des députés et leurs moyens de travail (10 propositions) : le groupe de travail se propose de mettre en musique la proposition d’Emmanuel Macron consistant à réduire le nombre de parlementaires de 30%, soit un maximum de 403 députés et de 254 sénateurs. Cette réduction pour le groupe de travail entraîne mécaniquement un ajustement à la baisse du nombre de parlementaires nécessaires pour saisir le Conseil constitutionnel à 42/chambre. Cette réduction entraîne par ailleurs la nécessité d’étendre les cas de remplacement des parlementaires par leurs suppléants (notamment en circonscription) ; Symétriquement le GT propose de réduire le nombre de membres du CESE de 30% (soit un maximum de 163) et de redéployer les moyens correspondants.

Sur le champ du droit électoral, le groupe de travail se prononce pour l’introduction dans le régime du scrutin législatif d’une dose de proportionnelle, chaque électeur disposant de 2 voix. L’élection législative s’effectuant pour 90 sièges dans une circonscription nationale unique. Par ailleurs la commission de l’article 25 C (de la Constitution) chargée de formuler un avis sur les découpages électoraux bénéficierait d’un pouvoir d’alerte lui permettant d’émettre des recommandations lorsque les évolutions démographiques nécessitent une évolution du découpage électoral. Par ailleurs, le groupe de travail propose la limitation à 3 mandats consécutifs et identiques pour l’ensemble des mandats électoraux (à l’exception des plus petites communes).

Sur le champ de l’exemplarité et de la lutte contre les conflits d’intérêts, le groupe de travail propose que les rémunérations tirées de l’activité professionnelle (simultanée) des parlementaires ne puisse représenter plus de 50% du montant de leur indemnité parlementaire, tandis que le cumul des fonctions de membre du Gouvernement et d’un mandat local deviendrait impossible. Enfin, sur le modèle britannique de l’IPSA, le groupe de travail propose la constitution d’une agence des frais parlementaires, composée d’anciens parlementaires. Pour ce dernier moyen il ne s’agit pas pour l’heure de la voie retenue par la questure qui lui préfère un contrôle par le déontologue de l’Assemblée.

• Les conditions de travail à l’Assemblée nationale et le statut des collaborateurs (19 propositions) : Le groupe de travail se positionne afin de renforcer l’encadrement du travail des collaborateurs et leurs perspectives d’évolution et de carrière. En particulier il préconise la mise en place de fiches métiers (afin de clarifier les fonctions exercées), le développement de la formation professionnelle et la sécurisation des parcours professionnels, l’institution de références salariales (aujourd’hui inexistantes), l’amélioration des modalités de décomptes et d’aménagement du temps de travail, avec l’introduction de jours de repos compensateurs, la mise en place d’un cadre juridique pour le télétravail, la formation, etc., il s’agit en réalité ni plus ni moins que des pistes afin de rapprocher le droit du travail applicable aux collaborateurs de celui du droit commun. La question de la flexibilité du statut, nécessaire dans le monde politique n’est pas véritablement affrontée. Pas plus que son adéquation avec le montant de rémunération qui est cependant abordé pour le niveau du montant du crédit collaborateur (proposition n°10) très inférieur à ses homologues européens ou du Parlement européen. La question salariale est cependant développée sous l’angle de la taille de l’équipe entourant le député et l’ancienneté des assistants concernés.
• Procédure législative, organisation parlementaire et droits de l’opposition (24 propositions) : Certaines propositions formulées par ce groupe de travail s’articulent partiellement mais rentrent plutôt en conflit avec celles dégagées par le groupe de travail relatif « aux moyens de contrôle et d’évaluation », en particulier s’agissant de pas moins de 10 d’entre elles[1]. Nous les traiterons séparément. Pour les propositions non redondantes retenons : rendre plus ouvertes et transparentes les consultations préalables par le CESE sur les projets de loi (bonne initiative même si l’idée de faire du CESE « l’unique instance de consultation préalable » nous semble totalement contreproductif), par contre la rationalisation de la procédure parlementaire est intéressante à plus d’un titre : substitution d’un débat d’orientation préalable à la discussion générale, mise en place pour les textes les plus consensuels d’une réunion en commission ouverte pour le travail technique et les amendements avec mise aux voix en séance publique sans possibilité d’amendement, mise en place d’une nouvelle procédure accélérée s’affranchissant sous certaines conditions des délais constitutionnels de l’article 42C, systématiser la présence du gouvernement en commission (dont par ailleurs le temps d’examen des textes serait rallongé), suppression des dépôts d’amendements hors délais de la part du gouvernement, fin du couperet de l’article 40 en matière financière s’agissant de la recevabilité des amendements (précisés dans les règlements de chaque assemblée).

Par ailleurs, le groupe de travail insiste sur un renforcement du partenariat Exécutif/Législatif dans la coproduction législative : il s’agit de renforcer la prévisibilité des séances en planifiant la discussion des textes dans le cadre d’un « temps programmé » mieux structuré, avec sélection des amendements défendus en séance par chaque groupe (les autres étants publiés au J.O) ; la suppression du principe des secondes délibérations (à l’initiative du gouvernement), réforme du fonctionnement des CMP, avec l’application d’un principe de publicité systématique des débats et la nécessité d’une double majorité. S’agissant de l’application des lois, le Parlement devrait pouvoir évaluer chaque année la publication des mesures réglementaires prévues par les textes, chaque ministère rendant compte selon l’usage d’indicateurs prédéfinis. D’autres indicateurs seraient par ailleurs intégrés aux textes dès leur discussion afin de vérifier ex post leur bonne application selon des objectifs définis en amont.

Si l’on s’intéresse aux sujets séquents entre le groupe de travail « Procédure législative » et le groupe de travail « Moyens de contrôle », les propositions concurrentes ou complémentaires concernent les sujets suivants :

1. Visibilité du Parlement quant au programme législatif du gouvernement ;
2. Information de la commission compétente du début de la procédure d’élaboration de la loi ;
3. Introduction de missions d’évaluation préalable à la suite de l’exposé des intentions législatives du Gouvernement ;
4. Systématisation des consultations préalables du Conseil d’Etat s’agissant des propositions de loi et de certains amendements des parlementaires, mais aussi des amendements du Gouvernement déposés hors saisine sur le texte initial ;
5. Refonte de la procédure budgétaire ;
6. Contrôle obligatoire de l’application des lois ex post ; et sanction en cas de non application ;
7. Accroissement de la capacité d’initiative parlementaire et possibilité de création de nouvelles commissions permanentes en supprimant le plafond constitutionnel[2].

• Visibilité du programme législatif du Gouvernement : le groupe de travail « Procédure législative » propose un mécanisme afin de planifier les évaluations ex ante des projets de lois en proposant que le Premier ministre présente (hors mesures urgentes) le programme législatif pour une durée de 1 an. Cette proposition permettant de ménager un temps de consultation préalable des citoyens et la qualité de la préparation des amendements sur ces textes. Pour le groupe de travail « moyens de contrôle » au contraire, la programmation retenue serait beaucoup plus courte à 3 ou 6 mois, afin de pouvoir mettre en place les commissions d’information préparatoires. Le vecteur ne pourrait en être qu’une simple loi organique.
• Information de la commission compétente et engagement du travail parlementaire en amont : le groupe de travail « procédure législative » envisage que le Premier ministre puisse présenter un programme législatif « glissant », avec une présentation des orientations législatives par thèmes. Les commissions concernées pourraient ainsi s’en saisir en amont afin de lancer des missions d’évaluation préalable. Chacune serait animée par deux co-rapporteurs (majorité/opposition), voire un membre de la commission des affaires européennes. La mission procéderait à l’évaluation de la législation en vigueur (et son éventuelle simplification), s’appuierait que les travaux de la Cour des comptes et procéderait aux consultations citoyennes.
• Accroissement du nombre des études d’impact et en amélioration de leur qualité : le groupe de travail « Moyens de contrôle » développe le contenu en partie de ces travaux : les projets de loi devraient comporter obligatoirement une étude d’impact intervenant dès le début de leur élaboration (et donc les missions d’information préalable seraient saisies), les propositions de loi quant à elles devraient en comporter une comme condition de leur inscription à l’ordre du jour (filtre). Enfin les amendements signalés devraient également en comporter une. Par ailleurs le groupe de travail propose la réalisation d’études d’impact contradictoires (réalisées en interne, externalisées à un organisme ad hoc ou avec recours ponctuel par un droit de tirage auprès des organismes administratifs concernés, ou par contractualisation avec des organismes privés).
• Systématisation de la consultation préalable du Conseil d’Etat : le groupe de travail « procédure législative » propose un recours systématique aux avis du CE s’agissant des amendements du Gouvernement et dans certains cas de ceux des parlementaires (droit de tirage/groupe). Le groupe de travail « moyen de contrôle » ne retenant quant à lui que la systématicité s’agissant des propositions de loi. Il s’agit d’un moyen de sécurisation juridique du processus législatif qui vise en même temps à renforcer sa cohérence et sa simplification.
•  Refonte de la procédure budgétaire : Sur cette matière les deux groupe de travail développent des visions assez différentes :

Le groupe de travail « procédure législative » se prononce pour une refonte de la procédure budgétaire en deux temps :

1. A droit constant : une discussion commune à l’automne des volets recettes des PLF et PLFSS ainsi que des mesures fiscales non rattachées ; Le volet dépenses bénéficierait de discussions plus synthétiques en concentrant les débats sur les missions budgétaires sur une semaine seulement. En contrepartie, le débat sur la loi de règlement pourrait se muter en « une ou deux semaines d’évaluation » se concluant par le DoFiP (débat d’orientation des finances publiques).
2. Une modification constitutionnelle (article 34C et 47-2C et LO) afin de consacrer les lois de règlement rebaptisées « lois de réalisation et d’approbation des comptes de l’Etat » adoptées impérativement avant le 30 juin de l’année suivante.

Le groupe de travail « moyens de contrôle » se prononce également pour une réévaluation du temps de la loi de règlement :

1. Pour l’examen du PLF et du PLFSS, le temps d’examen ne peut être réduit. Il serait créé un délai incompressible de 4 semaines entre le dépôt et l’examen à l’A.N. Les 3 semaines restantes (7 au total) étant recentrées sur les articles consacrés aux recettes et articles non rattachés. Les articles concernant les dépenses ne seraient examinées qu’au travers du projet de loi de règlement uniquement. A cet égard, des constats précis et des résolutions assorties d’injonctions devraient être formulés.
2.  En augmentant le temps d’examen de la loi de règlement sous la forme de 20 jours (4 semaines minimum) de plein contrôle à l’A.N. et de 15 jours minimum au Sénat, Auxquels s’ajouteraient la semaine de contrôle de chaque assemblée consacrée à l’exécution.​

• Contrôle obligatoire de l’application des lois ex post : Le groupe de travail « Procédure législative » propose une modification constitutionnelle afin de donner une assise constitutionnelle au contrôle obligatoire de l’application des lois 6 mois après leur entrée en vigueur. Ce contrôle serait effectué par une mission composée d’un binôme majorité/opposition. 

Pour le groupe de travail « moyens de contrôle », il s’agirait d’un droit de regard constitutionnel sous-tendu par trois dispositifs : l’association de plusieurs parlementaires en binôme (maj/opp) à la préaparation des décrets les plus importants ; la remise d’un avis motivé préalable à la publication des décrets, la création d’un recours juridictionnel spécial (recours en manquement) porté par 60 députés et/ou 60 sénateurs devant le CE visant à constater la carence du pouvoir réglementaire dans la publication des textes ou en cas de publication lorsque ces derniers ne respectent pas l’intention du législateur.

La sanction envisagée par le groupe de travail « Procédure législative » est différente, puisqu’elle se manifesterait en cas de non-respect du délai constitutionnel de 6 mois, par la caducité des dispositions législatives renvoyant à des mesures réglementaires non publiées, ou à un transfert de compétence temporaire du pouvoir réglementaire au profit du Parlement, avec l’inscription à l’ordre du jour de la disposition frappée de caducité et prise des mesures d’application.

• Accroissement de la capacité d’initiative des parlementaires : le groupe de travail « Procédure législative » veut supprimer la distinction entre semaine de contrôle et semaine des assemblées. Ainsi le législatif reprendrait le contrôle de son ordre du jour 2 semaine/mois. Il prévoit également une revalorisation des initiatives des groupes minoritaires avec le passage de 3 à 4 séances/mois. Le groupe de travail « Moyen de contrôle » est plus laconique : il évoque simplement de préciser dans la Constitution que la semaine de contrôle est exclusivement consacrée à cette activité.
• Les moyens de contrôle et d’évaluation (15 propositions) : En dehors des propositions congruentes avec celles du précédent groupe de travail, les principales mesures retenues concernent : l’extension des pouvoirs de convocation, de communication et de contrôle sur pièce et sur place à l’ensemble des instances chargées des missions d’information. Par ailleurs les compétences des commissions d’enquêtes seraient élargies afin que ne leur soit pas opposable l’exception liée à l’ouverture ou à l’existence de poursuites judiciaires en cours. Le Parlement se verrait également renforcé dans son rôle de contrôle des nominations, avec la mise en place d’un avis conforme aux 3/5^ème des suffrages exprimés. Y seraient également inclus les nominations des chefs de services ou des directeurs des organismes dont le Parlement peut demander l’assistance. Le Parlement se constituant ainsi en rouage décisif de la limitation des conflits d’intérêts dans le cadre des nominations.

S’agissant du renfort des moyens d’évaluation du Parlement, le groupe de travail propose plusieurs dispositifs cumulables :

1.  Supprimer l’équidistance de la Cour des comptes à l’égard du Législatif comme de l’Exécutif dans le cadre de sa mission d’assistance. Celle-ci s’effectuerait désormais exclusivement au bénéfice du pouvoir législatif ;
2. Ouvrir la possibilité de mobiliser les moyens de l’Exécutif. La modification de l’art.20C permettrait une mobilisation ponctuelle sur des sujets précis de certains membres de services. L’accès à des bases aujourd’hui inaccessibles serait désormais possible et un filtre serait établi par les présidents de chaque chambre ou les présidents des commissions permanentes ;
3. La montée en charge des moyens propres du Parlement, afin de lui permettre de jouir de compétentes diversifiées : mobilités externes des compétences internes vers des organismes d’Etat (afin de développer des retours d’expérience), constitution d’entités nouvelles ou existantes rattachées mais autonomes, contractualisation.

Le groupe de travail propose enfin de limiter les questions orales au gouvernement au bénéfice de débats sur les résultats susceptibles de déboucher sur les suites à donner à un rapport (d’information, d’enquête ou d’évaluation). Dans ce droit fil, le groupe de travail propose également de conférer au Parlement un pouvoir d’injonction, ainsi que l’exercice d’un droit de suite, avec à cette fin pour chaque assemblée le principe d’un principe d’audition systématique du ou des ministres concernés au terme d’un délai de 6 mois après le dépôt d’un rapport d’une mission de contrôle ou d’évaluation, contenant des recommandations adressées au Gouvernement.

• Le développement durable dans la gestion et le fonctionnement de l’Assemblée nationale (10 propositions) : il s’agit de développer progressivement sur base incrémentale la mise en place et le suivi de référentiels de certifications environnementaux adaptés au fonctionnement de l’A.N. Il s’agit ainsi pour développer une approche respectueuse des 3 piliers du développement durable de procéder aux étapes suivantes : labellisation ELoGE, mise en conformité ISO 14001, application de la norme ISO 26000 (qui devrait devenir certifiante à compter de 2018). Le déploiement des référentiels utiles s’échelonnant au moins sur la durée du quinquennat. Une structure de gouvernance serait créée, ainsi qu’une charte et un guide des bonnes pratiques sur une base collaborative et concertée.

Concrètement, le groupe de travail propose d’organiser des formations et des actions de sensibilisation, de valoriser les mesures innovantes mises en œuvre (Best Practices), créer un « Trophée des générations futures », développement d’une restauration « responsable », accompagner le processus de dématérialisation du travail parlementaire et renforcer la politique de gestion et de tri des déchets.

• La démocratie numérique et les nouvelles formes de participation citoyennes (7 propositions) : le groupe de travail propose de permettre aux citoyens de participer à deux catégories de décisions (édiction des normes de l’Etat et définition des politiques publiques). A cette fin, celui-ci envisage d’inscrire dans la Constitution les principes de liberté d’accès et de neutralité du net, de lutte contre la fracture numérique, du droit à la formation aux outils numériques et de la contribution des partis et groupements politiques à la mise en œuvre de ces principes. Leur déclinaison en découle : inscription d’un droit à l’information matérialisé par le droit d’accès des citoyens aux informations personnelles, droit général d’accès aux informations détenues par les autorités publiques, droit d’accès à l’information utile aux débats d’intérêt public.

Par ailleurs, il est proposé l’inscription dans la Constitution un droit de pétition renforcé (signature de pétitions physiques ou numériques) et examen par les assemblées et réponse dans les conditions déterminées par leurs règlements.  Cette ouverture à la société civile serait également garantie par la possibilité d’inscrire un « sujet citoyen » à l’ordre du jour avec soutien des parlementaires. Ainsi que la facilitation du déclenchement d’un référendum d’initiative partagée prévu par l’article 11C.

Enfin le groupe de travail propose un volet pédagogique : préciser le rôle du parlementaire comme animateur de la vie publique (incitation à l’inscription sur les listes électorales, mise en place d’ateliers législatifs citoyens ou de plateformes en ligne, rédactions de PPL ou d’amendements déposés par les parlementaires à l’initiative des citoyens).

• L’ouverture de l’Assemblée nationale à la société et son rayonnement scientifique et culturel (10 propositions) : Les propositions de ce groupe de travail sont connexes aux précédentes : création d’un espace public d’accueil et d’exposition à l’A.N., ouverture de l’A.N. à la jeunesse (via des échanges scolaires), renforcement de l’ouverture de l’A.N. aux citoyens (renforcement de l’information des visiteurs, publication de l’agenda parlementaire des députés, ouverture des données permettant la prise de contact avec les députés, accroissement de la transparence des différents organes de l’A.N., publication du règlement budgétaire et financier de l’A.N. en Open Data ; ouverture des informations liées à l’activité internationale de l’A.N. (missions, réceptions) ; refonte du site internet avec une structuration autour de la notion profane/expert ; accès favorisé sur smartphone, développement du moteur de recherche, développer le site avec contenus interactifs, création d’une chaine Youtube et mise en place de moyens supplémentaires pour que les parlementaires puissent enregistrer leurs propres contenus, contribuer à la formation des journalistes et création d’un porte-parole de l’A.N., ainsi qu’une communication Presse adaptée pour chaque loi adoptée.

Les points positifs et négatifs 

La première vague de travaux est donc particulièrement riche. Principal point positif, elle n’écarte aucun sujet sensible et n’hésite pas à proposer la création ou la reprise d’un organe spécifique d’évaluation par exemple ou une rationalisation importante de la procédure législative et le dégagement d’un temps législatif conséquent pour l’évaluation des finances publiques au travers d’un rehaussement de l’examen de la loi de finances de règlement, ou l’encadrement et le suivi de la consommation des AMFM (les nouvelles IRFM réformées par la loi pour la confiance dans l’action publique).

Cependant des points importants ont été laissés en suspens, en particulier :

• L’évaluation du coût budgétaire projeté des mesures proposées. Les coûts directs et indirects n’ont pas été (sauf exception) bien individualisés ;
• Les réformes proposées supposent des modifications constitutionnelles lourdes, sans que les recours à des dispositions à droit constant soient nécessairement bien mis en avant et regroupés (afin de constituer de premières étapes nécessaires avant une réforme constitutionnelle d’envergure) ;
• Par ailleurs la cohérence des propositions est parfois difficile entre les groupes de travail, preuve d’un travail encore largement en silos. Notamment s’agissant de la remise à plat de la procédure budgétaire ou de la communication du programme législatif du Gouvernement sur base annuelle ou infra-annuelle ; enfin s’agissant de l’incitation à l’application de la loi par l’exécutif.

Enfin, nous décelons de vrais manques :

• Sur le volet « transparence », si le groupe de travail concerné met en avant la publication du règlement budgétaire et financier en open data, il n’en est pas de même du Règlement intérieur, qui reste non publié. Il s’agit pourtant du règlement régissant l’organisation des services, les plafonds d’emplois et les effectifs des agents de l’administration de l’Assemblée. La non publication de ce document laisse à croire que la transparence de l’Assemblée ne s’entend que du travail des parlementaires, mais pas du travail des services. Or la connaissance de ceux-ci et de leur contrainte est nécessaire et l’a été pour nous d’ailleurs afin de mesurer le volume de leur investissement dans les travaux d’évaluation par exemple. Par ailleurs, les grilles indiciaires, les rémunérations et les régimes indemnitaires ne sont pas connus. Pas plus que n’est proposée la publication de l’ensemble des actes (autres qu’individuels) émis par le Bureau ou la questure ;
• Sur les questions écrites, il n’est pas prévu de basculer comme au Sénat en cas de non réponse dans le délai imparti de la part des ministères destinataires, sur des questions orales. Il n’y a pas non plus de reprise des questions écrites par le groupe lorsqu’un député n’est pas réélu et que sa question pourtant pertinente mais pendante, tombe…
• La refonte suggérée du site internet de l’A.N., n’évoque pas la question des permaliens permettant de rediriger les anciennes pages vers les nouvelles (moins bien indexées), à l’instar de la pratique britannique qui renvoie d’ailleurs les anciennes pages aux National Archives ; Par ailleurs, la numérisation des archives n'est pas évoquée, alors qu'il s'agirait d'un axe majeur de connaissance du fonctionnement de l'Assemblée et d'accès libre à des documents historiques et techniques pour les citoyens;
• S’agissant des moyens de contrôle et d’évaluation, il n’y a pas de séparation claire entre l’évaluation contradictoire des études d’impact de type juridique, économique, environnemental et budgétaire – et l’évaluation de la charge normative induite pour les acteurs économiques et les administrations. Le groupe de travail concerné pense-t-il qu’il appartient au même organe de procéder à l’évaluation contradictoire des deux parties, ou bien doit-on s’adresser à des organismes distincts ? La question n’est pas tranchée ;
• Enfin, concernant le suivi des frais des parlementaires (AMFM), la questure en désignant le suivi par le déontologue prend le contrepied exact de la proposition du groupe de travail concerné. Celui-ci reprendra-t-il cette proposition à nouveaux frais pour l’avenir ?

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[1] Ces mesures seront retranchées de l’exposition formulée par cet autre groupe de travail afin d’éviter les redites.

[2] Nous ne développerons pas le sujet, puisqu’il s’agit entre les deux groupes de travail d’une simple redite mais pas d’un régime envisagé différent.

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