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Fonction publique et administration

Quelle stratégie pour l'immobilier public ?

Le 27 septembre dernier, la Cour des comptes rendait public un référé particulièrement cinglant relatif à la cession de biens domaniaux de l'État à la Société Nationale Immobilière (SNI) société filiale de la Caisse des dépôts et consignations spécialisée, entre autres, dans le logement social à destination des personnels du ministère de la Défense. En substance, les magistrats de la Cour mettaient en exergue les faiblesses de l'État dans sa gestion des cessions immobilières de gré à gré. Cet exemple illustre à nouveaux frais la question lancinante de la professionnalisation de la gestion du parc immobilier de l'État par France Domaine. Et de l'application uniforme de sa doctrine d'action.

Le 15 mai 2013, le Conseil Immobilier de l'État (CIE) rendait un important rapport Moderniser la politique immobilière de l'État, cinquante propositions, afin de dynamiser la gestion immobilière publique. A l'occasion de la présentation, Bernard Cazeneuve, ministère du Budget mais également du Domaine, reprenait à son compte un certain nombre de propositions qu'il souhaitait voir au plus vite mises en application et en particulier s'agissant de la montée en puissance de France Domaine : « Un changement culturel est nécessaire, tant du point de vue de l'État-propriétaire que de celui des occupants : je souhaite que France Domaine conçoive sa mission (…) comme un propriétaire stratège fournissant aux administrations des conseils et des services de haute valeur ajoutée dans tous les métiers de l'immobilier […] France Domaine ne dispose aujourd'hui d'aucune compétence en matière de maîtrise d'ouvrage public, [compétence] qui constitue pourtant l'attribut naturel d'un propriétaire. »

1. Les ministères comme Bercy ne veulent pas d'un France Domaine « autonome » :

Allait-on comme le recommandait le rapport du CIE autoriser France Domaine à devenir l'organisme autonome chargé de la gestion de l'immobilier de l'État à l'image de France Trésor s'agissant du financement par endettement ou de l'APE (Agence des participations de l'État) pour le volet relatif à l'État actionnaire (proposition n°4 [1]) ? Cela aurait consisté à transformer ce simple service de Bercy en service à compétence nationale (SCN), voir en établissement public se comportant comme une foncière.

Malheureusement, il semble que les ambitions initiales aient été vite « douchées » par les pouvoirs publics. Dans son intervention du 4 novembre 2013, auditionné par la commission élargie (finances et lois) de l'assemblée nationale dans le cadre de la discussion du PLF 2014, Pierre Moscovici adopte une attitude beaucoup plus en retrait : « Le gouvernement n'approuve pas toutes les propositions du CIE. Il considère notamment que les limites actuelles de la politique immobilière de l'État incitent à maintenir France Domaine sous l'autorité claire et directe du ministère des finances plutôt qu'à lancer le service dans une autonomisation qui risquerait d'être coûteuse et exigerait la création d'un réseau distinct de celui de la DGFiP. »

La menace à peine « voilée » est limpide : le gouvernement désire pouvoir toujours arbitrer au plus haut niveau sur les questions de politique immobilière et refuse la création d'une véritable foncière publique indépendante. En somme la « dépolitisation » de la politique immobilière permettant de déboucher sur une gestion proactive des différents parcs immobiliers publics n'est pas à l'ordre du jour, ni l'intégration de différents organismes consultatifs qui gravitent autour de France Domaine :

  • le COMO (le comité d'orientation de la politique immobilière de l'État) qui réunit entre autres France Domaine, les directions ministérielles, ainsi que le Contrôle général économique et financier (pour les opérateurs dont il assure le contrôle ainsi que les organismes de sécurité sociale) et la direction du Budget,
  • la commission pour la transparence et la qualité des opérations immobilières de l'État [2] (CTQ), qui assure le suivi des opérations de gré à gré d'un montant supérieur à 2 millions d'euros.
  • La CIM, la commission interministérielle sur les opérations immobilières de l'État à l'étranger, saisie pour toute opération d'un montant supérieur à 5 millions d'euros (et dans laquelle Frande Domaine siège mais sans droit de véto).
Le patrimoine immobilier public, un montant actualisé de 418 milliards d'euros

L'immobilier de l'État représente 123 milliards d'euros pour 100 millions de m² d'immeubles (y.c. opérateurs, soit 63,7 milliards d'euros en 2012 pour l'État stricto sensu, 5,3 milliards de biens détenus à l'étranger (MAE) et 54 milliards d'euros pour les opérateurs) tandis que l'immobilier des collectivités territoriales est évalué (derniers chiffres 2008) à 252 milliards d'euros. Les biens fonciers et immobiliers du secteur social et hospitalier représentent quant à eux environ 43 milliards d'euros supplémentaires.

2. La valorisation doit être mise au service du désendettement… :

Afin de s'intégrer dans la stratégie mise en place dans le cadre de la modernisation de l'action publique, il importe que les suppressions de postes, la réingénierie des missions et des corps, la mise en place de la RéATE (réforme de l'administration territoriale de l'État), se traduise concrètement par une diminution des emprises immobilières, de façon à converger vers l'objectif de 12 m²/agent pour les bureaux. Malheureusement, le rapport relatif à la politique immobilière de l'État dans le cadre de la loi de finances 2014 montre que les progrès à accomplir sont encore longs :

  • Le programme de cession projeté pour 2014 n'est pas particulièrement ambitieux. Avec 470 millions d'euros de cessions, il s'agit d'un des programmes les plus faibles depuis la mise en place du CAS (compte d'affectation spéciale) immobilier de l'État. Le tableau suivant illustre la politique de cessions depuis 2005 :

Source : Sénat, rapport n°156 annexe 15, PLF 2014.

  • Le taux de contribution au désendettement monte en puissance, passant en 2014 à 30% des produits de cession (soit 141 millions d'euros). Il est pourtant largement fictif dans la mesure où différentes exonérations accordées aux ministères ou aux budgets annexes le minorent très largement [3]. On estime que le taux effectif de retour ne sera en 2014 que de 17% soit 80 millions d'euros. Une pratique récurrente puisque les taux effectifs de contribution ont été de 12,4% en 2012 contre les 20% programmés et de 15% en 2013 contre les 25% programmés. Si le retour à 100% des produits de cession aux ministères concernés a été acté comme justifié étant donné les efforts demandés à la Défense ou au regard des spécificités et de l'émiettement du parc immobilier (étranger), l'effort consacré au désendettement devrait toutefois être considéré comme prioritaire et en conséquence respecter quoi qu'il arrive le taux légal. En réalité, la déformation s'explique par une sollicitation plus importante en termes de volume de cessions de ministères jouissant de dérogations. Il faut donc s'interroger sur la continuation de ces mécanismes dérogatoires en matière de contribution au désendettement. Par ailleurs, il importe de sanctuariser ces versements, en prévoyant une bascule du CAS au budget général au 31 décembre, quels que soient les produits de cessions effectivement encaissés.
  • Il existe une contradiction dans les termes entre une politique raisonnée de désendettement et les priorités gouvernementales en matière de construction de logements sociaux : en effet l'article 3 de la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement dispose que « pour la part (…) destinée aux logements sociaux […], la décote ainsi consentie peut atteindre 100% de la valeur vénale du terrain. » Une pratique de décote pouvant déboucher jusqu'à la gratuité de la cession aux collectivités locales (d'ailleurs déjà habituées à ne pas respecter les évaluations de France Domaine) qui nuit à une valorisation des opérations de cessions propices au désendettement.
  • Enfin, l'objectif de l'État de parvenir à 12 m²/agent dans les immeubles de bureau n'est pas encore satisfait. Sur ce point, le gouvernement a retenu une cible de 15,37 m² pour 2014. En réalité ce chiffre recouvre une réalité contrastée : dans les services déconcentrés la cible SUN (surface utile nette/poste exprimé en ETPT) est de 21,5 m²/agent, une performance qui semble se dégrader car la baisse des effectifs 3%/an est plus rapide que la diminution des surfaces 2%/an [4]. Une vision globale peut être donnée au travers du tableau suivant :

Source : DPT 2014 politique immobilière de l'État, p.335.

On relève que la souplesse des mises à disposition et des locations permet une meilleure performance quant à l'occupation que les biens détenus en pleine propriété par l'État. Quoi qu'il en soit la performance observée est toujours très inférieure à l'objectif visé, la moyenne nationale étant estimée à 15,98 m²/poste en 2012. Cela veut dire, compte tenu des efforts à réaliser en matière de contraction d'effectifs, que les surfaces « libérables » sont encore très confortables… entre 2007 et 2011, les surfaces de bureaux occupées ont été réduites de 525.264 m², chiffre en augmentation en 2012 de 62.736 m² pour atteindre 588.000 m² libérés. Cette performance doit cependant être relativisée par rapport au stock de surfaces de bureaux évalué à 19,014 millions de m², réévalué d'ailleurs par rapport à 2011 de 117.665 m². Le degré de libération par rapport au stock ne représente que 3%.

3. … et de la gestion active du parc immobilier public :

Comme l'évoque Bernard Cazeneuve dans son discours du 15 mai 2013, « la politique immobilière doit devenir un véritable vecteur des politiques publiques ». C'est-à-dire un axe à part entière de la rationalisation de l'administration qui devrait normalement devenir plus ambitieuse que la simple optimisation d'une fonction support. Pour cela il importe :

  • Que France Domaine puisse avoir la haute main sur la politique immobilière des ministères qui aujourd'hui reste « sanctuarisée » : la Justice, l'Education nationale, MAE, Défense, se sont aujourd'hui largement exclues des efforts de rationalisation surtout au niveau déconcentré.
  • Que l'on mette en place une politique de « mutualisation » des ressources des ministères afin d'assurer l'entretien courant des bâtiments sur lesquels France Domaine aurait un pouvoir d'animation et de contrôle en lien avec ses correspondants dans les services (RPIE, responsables de la politique immobilière de l'État). A l'heure actuelle certains ministères (Défense, MAE) échappent aux efforts de mutualisation mis en place pour faire de la politique d'entretien des bâtiments, une politique interministérielle. Pire, les financements sont éclatés en trois :
    • Programme 723 du CAS, dépenses d'investissement et de fonctionnement à la suite d'opérations réalisées par les opérateurs ou l'État sur les biens qu'il contrôle [5].
    • Programme 309 entretien des bâtiments de l'État relatif aux travaux de propriétaire (entretien et travaux lourds mais qui n'en représente en réalité que 17% car il ne couvre que des travaux attachés à l'immobilier de bureaux).
    • Programmes supports des différents ministères pour les travaux relatifs aux ministères bénéficiaires.

Il importe que l'on regroupe les dépenses d'entretien au sein d'un programme unique au besoin adossé au CAS.

  • D'interdire au MAE, la possibilité de financer de façon totalement autonome et non mutualisée ses dépenses immobilières. Actuellement le MAE prélève 20 millions d'euros de sa contribution au CAS/an pour l'entretien de ses bâtiments, alors que les besoins seraient de 50 millions d'euros dont 30 pour l'entretien. Cela veut donc dire que les dépenses nécessaires sont plus importantes que les ressources disponibles. En conséquence France Domaine devrait formuler plusieurs propositions afin de :

==> Réduire les emprises immobilières du réseau diplomatique national en baissant le nombre des ambassades [6] et leur importance (passer comme le Royaume-Uni dans une logique de co-localisation et de réduction prioritaire du réseau diplomatique en Europe avec la mise en place d'ambassadeurs « portables » [7]).

==> Rationaliser l'immobilier conservé par le ministère par l'établissement de SPSI (schéma pluriannuels de stratégie immobilière) dédiés (aujourd'hui inexistants) et mettre fin à la responsabilité unique de l'ambassadeur en matière de politique immobilière en lui assignant une fonction de correspondant de France Domaine avec le statut de RPIE et accorder un droit de véto à France Domaine à la CIM (commission pour l'immobilier de l'État à l'étranger) avant son intégration à France Domaine.

==> Avoir éventuellement un droit de tirage sur les fonds mutualisés afin de réaliser les opérations prioritaires sur le réseau existant.

Le scandale des opérations de gré à gré entre l'État et la SNI

La Cour des comptes dans le référé du 27 septembre 2013 a bien mis en exergue les faiblesses de la gestion immobilière encore trop émiettée de l'État. En l'espèce, il s'agissait pour la SNI titulaire de baux emphytéotiques contracté auprès du ministère de la Défense, de se porter acquéreur de ces biens à un prix négocié de gré à gré. A cette fin, la société de procéder de la sorte sans passer par un appel à la concurrence a résulté de l'interprétation très contestable de l'exception prévue à l'article R.129-5 du Code du Domaine de l'État, selon laquelle une cession pouvait être réalisée à l'amiable "lorsque les conditions particulières d'utilisation de l'immeuble le justifie", considérée comme remplie par la souscription des baux emphytéotiques et spécifiquement (circulaire du 15 juillet 2009) lorsque le site prévoyait soit 100% de logements sociaux, soit des particularités comme l'enclavement, la présence de droits réels etc... France Domaine et le Ministère de la Défense ont donc procédé à l'aliénation de 32 sites sur les 64 proposés, pour un montant (à imputer sur les loyers restant à courir) ne pouvant pas théoriquement être inférieur à la valeur du terrain nu. Or la Cour a pu montrer que ce principe avait été violé dans 18 transactions avec des prix de cession de gré à gré largement inférieurs à la valeur du marché. Dans ces affaires la CTQ (commission pour la transparence et la qualité des opérations immobilières de l'État voir supra) n'a été saisie que six mois après l'accord donné par le ministère de la Défense.

Les relations consanguines entre l'État et les entreprises satellites de la Caisse des dépôts et consignations, pose la question d'une clarification du rôle des uns et des autres. Et la nécessité d'un rôle d'opérateur indépendant pour France Domaine afin de développer une politique patrimoniale cohérente. Même s'agissant de logements partiellement sociaux, l'État doit préserver ses droits patrimoniaux, comme dans cet autre exemple d'aménagement réalisé par la SNI et audité par la Cour : achat par la SNI d'un terrain à l'État dans le 15ème arrondissement pour 19 millions d'euros. Réalisation d'une surface commerciale revendue pour 44,4 millions d'euros, vente d'un gymnase à la ville de Paris pour 5,9 millions d'euros, tout en construisant 35 logements en accession libre (34,4 millions d'euros) et 142 logements sociaux destinés au parc réservataire public (ministère, ville de Paris et quelques 1% logement privés). Selon la SNI l'absence au bénéfice de l'État de clause de retour à meilleur fortune ou de clause de partage des résultats s'expliquerait par la "dominante sociale de l'opération"... ce qui est manifestement grossièrement faux.

  • Au niveau des services déconcentrés de l'État, il importe que les réseaux évoluent et maigrissent. A cet égard il est préoccupant que le ministère de l'Economie et des Finances Pierre Moscovici puisse affirmer [8] s'agissant des feuilles de route 2014-2018 : « la DGFiP restera une grande administration territoriale, avec un réseau dense. Les directions départementales constitueront, comme aujourd'hui, l'ossature de son organisation ; les implantations locales connaîtront des évolutions modérées, il y aura quelques créations et les procédures de concertation locales mises en place de longue date seront maintenues. »Il importe donc de mettre en cohérence non seulement les SPSI départementaux et les nouveaux SDIR (schémas directeurs immobiliers régionaux), mais également de définir une stratégie coordonnée de rationalisation des réseaux et des emprises locales des services. Pour optimiser une telle démarche il faudrait que France Domaine soit placé en position de tutelle immobilière des opérateurs de l'État et dispose d'un rôle d'animation dans la rationalisation de l'immobilier des collectivités territoriales de façon à mettre en place des structures partagées. Ainsi, opérateurs, Réate (services déconcentrés de l'État en cours de rationalisation), services des douanes et de la DGFiP, opérateurs à implantation locale, pourraient converger vers les mêmes sites, réduire leurs périmètres et développer la co-localisation.
  • Il faudra également que France Domaine développe une expertise s'agissant de l'immobilier « spécifique » (hors bureaux), ce qui pourrait se matérialiser par une fusion avec les services actuellement dédiés à cet effet dans les ministères APIJ (Justice), OPPIC (culture), DAFI (Ecologie et développement durable) et entame en la matière une démarche complémentaire de rationalisation et de développement d'un référentiel commun.
  • Mieux encadrer les opérations de gré à gré en plaçant France Domaine en arbitre de l'économie des opérations complexes. Ainsi récemment, la cession de biens domaniaux de l'État à la SNI (société nationale immobilière) filiale de la Caisse des dépôts a montré le problème posé par l'absence de pouvoir d'arbitrage au profit des intérêts patrimoniaux de l'État, et surtout l'absence de protection juridique appropriée : conditions suspensives, clauses de complément de prix et le recours inconsidéré à la pratique des baux emphytéotiques [9] .
  • Enfin, s'agissant de l'approche patrimoniale, il importe que l'État mette en place une politique active de mise à bail et de prise à bail. L'État locataire comme l'État bailleur doit être exemplaire et sa stratégie immobilière doit viser à optimiser ses opérations mais également à développer ses revenus fonciers sur le plan interne comme à l'international (renégociation périodique des baux, référentiel en matière de loyer, mise en concurrence des offres, dépaysement des services, etc.).

[1] Proposition n°4 Opérer un choix de gouvernance, p.9-10 du rapport de mai 2013.

[2] Voir, les modifications autorisant sa saisine pour les opérations de gré à gré à partir d'un montant de 2 millions d'euros, décret n°2012-203 du 10 février 2012 NOR : BCRE1128719D.

[3] Produits de cession de la Défense ou du MAE (affaires étrangères) faisant retour à 100% à leur ministère, universités ayant opté pour la dévolution de patrimoine, DGAC (qui les flèche vers l'amortissement de son propre endettement, dont la naissance provient d'un déséquilibre dans les rémunérations des personnels ! Il s'agit de charges courantes), opération nationale d'aménagement du plateau de Saclay, etc.

[4] Voir DPT, politique immobilière de l'État, annexe au PLF 2014 p.24 et suiv, en particulier le programme 333 moyens mutualisés des administrations déconcentrées.

[5] Voir Cour des comptes, rapport relatif à la certification des comptes de l'État 2012, mai 2013, p.66 : « l'État n'inscrit cependant à l'actif de son bilan que les biens qu'il contrôle, au sens des normes comptables […]. Le contrôle d'un bien immobilier se caractérise non pas par sa propriété juridique mais par la maîtrise, d'une part, de ses conditions d'utilisation et, d'autre part, de son potentiel de service ou des avantages économiques liés à son utilisation. »

[6] De façon trop banale, le MAE ne semble pas dans le cadre de la MAP avoir retenu cette approche : « Nous n'entendons fermer aucune ambassade mais nous voulons en alléger certaines… » propos de M. Saint Geours, Directeur général de l'administration et de la modernisation au MAE, lors de l'audition sénatoriale du vendredi 31 mai 2013.

[7] Traduction des laptop ambassadors. Se reporter au référé de la Cour des comptes, sur l'évolution du réseau diplomatique depuis 2007, p.5 ; la Cour relève notamment l'augmentation continue du nombre des ambassades en vertu du principe d'universalité (inscrit au livre blanc 2008) : de 147 en 1994 le réseau a crû à 163 ambassades et 16 représentation multilatérales en 2012, soit +22% en 18 ans.

[8] Audition du 4 novembre 2013 dans le cadre de la discussion du PLF 2014 à l'Assemblée nationale.

[9] Voir référé de la Cour des comptes, 27 septembre 2013, Cessions de biens domaniaux par l'État à la SNI.