Actualité
Fonction publique et administration

Pour une haute fonction publique ouverte au privé

Encadrement supérieur et dirigeant de l'État

Un rapport conjoint réalisé par trois grands corps d'inspection [1], intitulé « L'encadrement supérieur et dirigeant de l'État », a été remis au Premier ministre en juillet 2014 dans la plus grande discrétion. Ce n'est que ces jours derniers que son contenu a pu être rendu public. La mission a eu pour objectif de mener une réflexion « sur les besoins tant qualitatifs que quantitatifs de l'Etat en matière de haute fonction publique [2] », et pour cela, d'esquisser les contours de ce que pourrait être la mise en place d'une véritable gestion de l'encadrement supérieur de l'Etat. Gestion qui semble aujourd'hui soit largement absente, soit lorsqu'elle existe, excessivement compartimentée. Elle formule à ce propos pas moins de 25 recommandations, qui visent malheureusement plutôt à renforcer le repli de la haute fonction publique sur elle-même, afin de réorganiser les carrières et de développer la transversalité, pour renforcer sa cohérence et son homogénéité, plutôt que de s'ouvrir davantage au privé. Dans cette approche on retrouve en réalité de façon filée, le prolongement des conclusions du rapport Pêcheur, mais appliquées à la haute fonction publique. Une approche qui fait la part congrue aux contractuels et ne pose pas à notre avis de façon suffisamment stabilisée les questions relatives au « pantouflage » et au monopole de la haute fonction publique sur les emplois « à la décision » du gouvernement.

Une véritable politique d'emploi conservatrice à l'endroit des cadres supérieurs dirigeants

Il existe un véritable paradoxe, relève la mission, entre « la conception de véritables parcours de carrière », qui supposent une prévisibilité de l'évolution des corps, la prise en compte et l'encadrement des parcours professionnels publics/privés, et la passation à un niveau de « top management » où la nomination relève, malgré la présence de listes d'aptitudes, et l'existence d'un encadrement normatif exigeant, d'un arbitrage de l'autorité politique.

Dans ces conditions, la maîtrise des carrières des hauts fonctionnaires, s'articule autour de trois niveaux :

  • La première carrière (active dans l'administration de son choix), où se posent déjà les questions de « fuites » vers le privé ou vers les cabinets ministériels, des éléments à fort potentiel, malgré l'existence de délais minimaux de présence qui ont été particulièrement raccourcis ces dernières années afin d'améliorer la fluidité ;
  • La seconde carrière, qui voit la nomination de l'impétrant à un poste d'encadrement supérieur, chef de service, sous-direction et direction d'administration centrale ;
  • La troisième carrière, où les directions RH (ressources humaines) doivent « recaser » les anciens « top managers », avec des difficultés certaines et une sous-utilisation en termes de conseil, dans les services « actifs » (la mission évoque « le sentiment d'un grand gâchis, humain et financier à la fois du côté des services en situation de surchauffe et du côté des seniors sous-employés et vivant mal une situation qu'ils considèrent comme humiliante ».

L'ensemble apparaît donc baroque, l'État ayant de plus en plus de mal à retenir ses hauts fonctionnaires par rapport aux opportunités offertes par le « privé » ; un contournement de facto important de l'ENA, par l'intermédiaire de concours complémentaires ou de « tours extérieurs » et autres accès par voies latérales (magistrats judiciaires), permettant de rejoindre les grands corps ; une valorisation de carrière qui intègre le passage en cabinet ministériel, etc. soit une sélection moins généraliste et qui augmente la compétence « technique » des futurs agents publics (juridique, technologique (IT), budgétaire et financière) sans, et la mission le regrette (sic !) « l'existence d'une culture commune en termes de pluridisciplinarité et d'interministérialité » dont la perpétuation ne serait pas pleinement assurée.

Afin de contrebalancer ces évolutions, différentes mesures ont été mises en place par le gouvernement précédent et par l'actuel :

Cependant, les solutions trouvées par la mission visent plutôt à préserver le système actuel afin de le pérenniser, plutôt que de le faire évoluer dans une optique d'ouverture et de fécondation réciproque entre le public et le privé. Elles sont donc naturellement plutôt conservatrices :

  • Ne plus permettre le maintien dans un emploi à décision du gouvernement au-delà de la limite d'âge, augmentation du volume des promotions de l'ENA, option de renforcement des conseillers en tribunaux administratifs sortant de l'ENA ;
  • Accompagner les départs en cours et fin de carrière pour garantir un niveau suffisant de recrutement de jeunes hauts fonctionnaires ;
  • Permettre le départ en mobilité uniquement après quatre années d'exercice des fonctions, ne pas prendre en compte le passage en cabinet ministériel au titre de la mobilité, revenir à une durée de service de 8 années pour l'accès aux emplois de sous-directeur et de 10 ans minimum pour l'accès à l'emploi de chef de service.

Même si des initiatives plus volontaristes sont perceptibles :

  • Restaurer une vraie mobilité fonctionnelle ; inciter à la mobilité géographique nationale et internationale ; mettre en place un système d'information unique de gestion du corps des administrateurs civils ; généraliser les rendez-vous de carrière périodiques ; étudier en lien avec le CNFPT les conditions de rapprochement entre l'ENA et l'INET (territorial), créer un vivier de seniors disponibles pour des missions de conseil et mettre en place un annuaire des compétences ; affecter administrativement les seniors au sein d'une direction des ressources humaines du ministère et les affecter fonctionnellement à d'autres directions, etc.

Ce que le rapport devrait dire et ne dit pas : améliorer les échanges privés/publics :

Pour la Fondation iFRAP les lacunes du rapport proviennent essentiellement de l'angle retenu qui tente de faire barre à une « déperdition » de la culture administrative « maison », tandis que les problèmes techniques qui justifient les recrutements des différents ministères supposent au contraire le recrutement de profils polyvalents mais également spécialisés que le secteur public a du mal à « sécréter ». Dans ces conditions les conclusions du rapport sont paradoxales : il faut "transversaliser les expériences de carrière", améliorer le suivi de celles-ci en bâtissant des plans de carrière et un suivi pour les administrateurs civils qui ne parviennent pas à dégager un corps homogène doté d'un chef de corps, et dégager rapidement en milieu de carrière les administrateurs afin de faire place aux jeunes et de pérenniser le vivier, sans accepter la nécessaire complexité des parcours et flexibilisation de la ligne de démarcation public/privé dont la porosité doit être à double sens.

  1. Dans ces conditions, la seule proposition véritablement novatrice pourrait reposer sur une évolution du rôle de l'ENA vers une fonction de formation continue, permettant de développer une formation « commune » des hauts fonctionnaires quelle que soit leur voie d'entrée dans la fonction publique.
  2. Il faudrait par ailleurs « stabiliser » l'intégration de contractuels appelés à exercer au plus haut niveau de l'Etat des fonctions d'encadrement et de management. A cette fin plusieurs pistes sont envisageables :
  • D'une part, impulser une sortie de la fonction publique de carrière pour intégrer les emplois à la décision du gouvernement : il serait possible sans violer l'esprit du statut général de la fonction publique, notamment des dispositions de ses articles 3 et 4 [5], de modifier les articles 3 et 25 de la loi 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, et qui renvoient spécifiquement aux emplois supérieurs pour lesquels la nomination est laissée à la décision du gouvernement. Il serait alors possible de prévoir que l'accès à ces emplois « révocables », suppose pour chaque fonctionnaire de se faire radier de son corps. Et donc de « sortir du statut ».
  • Il faudrait alors dans un second temps, puisque l'article 25 al.2 de cette même loi prévoit que l'accès des non-fonctionnaires à ces emplois n'emporte pas leur titularisation, de réformer ensuite le décret 2012-32 du 9 janvier 2012 (ex 19 septembre 1955), qui après avoir réduit la proportion minimum d'administrateurs civils à ces emplois de 75% à 50%, pourrait prévoir un seuil minimal de recrutements issus du privé évalués par une commission d'aptitude ad hoc, par exemple 10% avec un plafond de 25%.
  • Enfin, il devrait être possible de mieux encadrer les flux croisés public-> privé et privé->public en définissant deux mesures :
    • Une limitation du « pantouflage » par l'intermédiaire d'un maximum d'années passées en disponibilité en dehors de la fonction publique qui pourrait être comme aujourd'hui de façon cumulée de 10 ans, voire de 15 ans (ce qui n'est pas l'état actuel du droit) pour l'ensemble de la carrière (décret n°2002-684 du 30 avril 2002) mais en y ajoutant un délai de viduité interne de 4 ans, entre chaque sortie vers le privé.
    • La possibilité pour un contractuel du secteur privé d'être placé « en détachement » au sein de la fonction publique, en reprenant un dispositif hybride analogue à celui développé pour les enseignants associés ou pour les conseillers d'État en service extraordinaire : nomination pour une durée de 4 ans, non renouvelable avant une durée de 2 ans. L'administration pourrait donc disposer d'un volant de main-d'œuvre d'appoint particulièrement qualifiée, en tant que de besoin, sans avoir à l'intégrer de façon pérenne aux services.

[1] Respectivement, l'IGA (inspection générale de l'administration), le CGEDD (conseil général de l'environnement et du développement durable), ainsi que le CGEF (contrôle général économique et financier).

[2] Annexe n°1 du rapport, lettre de mission du Premier ministre en date du 9 janvier 2014.

[3] Circulaire du Premier ministre du 10 février 2010 relative aux cadres dirigeants de l'État, NOR : PRMX1004258C

[4] art.4 du décret 2012-32 du 9 janvier 2012, remplaçant les dispositions du décret initial n°55-1226 du 19 septembre 1955, voir notre note du 7 mai 2014.

[5] Voir pour l'ensemble des lois relatives au statut de la fonction publique http://www.fonction-publique.gouv.f…