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Fonction publique et administration

Palmarès de l'absentéisme dans les grandes villes : les derniers chiffres

Dans l'administration, la lutte contre l'absentéisme revêt une importance particulière au nom du principe de continuité du service public, du bon fonctionnement et de la qualité du service rendu. Dans les collectivités territoriales, la Cour des comptes a rappelé de nombreuses fois que prévenir l’absentéisme faisait partie des mesures à mettre en œuvre pour redonner des marges sur les dépenses de personnel.

La Fondation iFRAP réalise un nouveau classement de l'absentéisme en publiant les données recueillies suite aux demandes de bilans sociaux adressées aux plus grandes villes de FranceVoir la partie Méthodologie. Nous retenons deux indicateurs : le nombre de jours d'absence toutes causes (hors parentalité) et le nombre de jours d'absence pour maladie ordinaire.

Principaux résultats

La moyenne d’absentéisme métropolitaine est de 33,4 jours (hors parentalité) dont 17,8 jours pour la seule maladie ordinaire. Dans une précédente enquête parue en mai 2016, nous avions mis en évidence 24,7 jours d’absence (hors parentalité) dont 13,2 jours au titre de la maladie ordinaire. Néanmoins, la méthodologie employée pour la précédente enquête était un peu différente (voir plus loin). Il apparaît que les données de l'absentéisme pour les communes sont plus élevées que pour les autres collectivités que nous avons pu étudier.

  • Régions (année 2015/2016) : 31,1 jours dont 16,1 jours pour la maladie ordinaire ;
  • Départements (année 2011) : 19 jours dont 9,7 pour maladie ordinaire.

Les villes qui comptent l'absentéisme le plus élevé sont :

  • Saint-Denis en région parisienne : 52,1 jours d'absences tourtes causes (hors parentalité) dont 18,8 jours pour maladie ordinaire ;
  • Toulon : 50,6 jours dont 16,8 jours pour maladie ordinaire ;
  • Mérignac : 45,9 jours dont 28 jours pour la maladie ordinaire.

Les villes qui comptent l'absentéisme le plus faible sont :

  • Orléans : 19,1 jours dont 11,6 jours pour la maladie ordinaire ;
  • Nîmes : 20 jours dont 16,6 jours pour la maladie ordinaire ;
  • Le Tampon (Réunion) : 21,3 jours dont 10,6 jours pour la maladie ordinaire.

Évolution de l'absentéisme

Nous avons également voulu comparer les résultats de cette enquête à notre précédente étude.

Toutefois, il convient de préciser que nous avons modifié la méthodologie par rapport à la dernière enquêteCe changement de méthodologie se justifie pour deux raisons : d'abord parce que nous avions auparavant plus de bilans sociaux en format libre où la distinction agents permanents/agents totaux ne figurait pas systématiquement. Cette fois nous avons très majoritairement des rapports REC où la distinction figure clairement et où la part des agents permanents sur le total est très variable d'une ville à l'autre (de 67 à 96%). Les jours d'absences dans les rapports REC concernent uniquement les agents permanents. Il est donc plus cohérent de changer de méthode. . En effet auparavant nous divisions le nombre de jours d'absences par le nombre total d'agents (c'est-à-dire en prenant en compte les agents permanents et les agents non permanents (saisonniers, remplaçants, …). Désormais nous divisons par le nombre d'agents permanents (titulaires et contractuels présents au 31.12 de l'exercice concerné). Ce nombre étant plus faible, les jours moyens d'absence par agent ont forcément augmenté.

Pour comparer les deux enquêtes voici un récapitulatif :

Il apparaît que les villes qui ont le plus progressé par rapport à notre précédente enquête sont : Rouen : +10 jours ; Saint Denis (région parisienne) : +11 ; Reims : +10 ; Perpignan : +9,2.

La comparaison des deux années montre que ce sont les arrêts pour maladie longue durée qui ont le plus fortement progressé à Rouen (multipliés par 2) à Reims (multiplié par 3) et à Perpignan (multiplié par 4). À Saint-Denis, tous les motifs d'absence ont progressé.

Les villes où l'absentéisme a reflué sont :  Amiens : -10,6 jours ; Le Mans : -6,6 ; Poitiers : -5,8 ; Lille : -4,6.

Comparaison avec le secteur privé

La comparaison avec le secteur privé est délicate car la norme la plus souvent employée dans le secteur privé est le taux d'absentéisme en référence à une durée théoriquement travaillée (nombre de jours travaillés). Cependant, la société Ayming réalise chaque année un baromètre de l'absentéisme Le dernier (2019) porte sur les chiffres 2018. Il est constitué à partir d'une étude quantitative de l’absentéisme en France en 2018 en partenariat avec AG2R LA MONDIALE réalisée auprès de 46.615 entreprises du secteur privé employant 2.121.165 salariés. Les absences prises en compte pour la durée sont "la maladie, les maladies professionnelles, les accidents du travail et de trajet et les absences de longue durée" et les jours d'absence exprimés en jours calendaires donc comme notre étude.. Le chiffre est de 18,6 jours calendaires d'absence en moyenne par salarié. Ayming relève que les absences augmentent avec l'âge des salariés et souligne une forte progression de l'absentéisme de longue durée. Mais paradoxalement, la hausse est plus forte chez les salariés de moins de 40 ans (+23%) que chez les salariés de plus de 40 ans (+9%) Dans cette étude Ayming détaille l'exposition au risque d'absence selon les secteurs d'activité : c'est le secteur de la santé qui arrive en tête devant les services puis le commerce et enfin l'industrie et le BTP.

Dans cette étude, les régions PACA et Hauts-de-France, ainsi que l'Outre-mer sont les régions où l'absentéisme a le plus fortement progressé. Dans notre échantillon, nous constatons que les régions les plus frappées par l'absentéisme sont Occitanie et Nouvelle-Aquitaine (respectivement 38,1 jours et 36,2 jours). A l'inverse Grand Est est celle où l'absentéisme est le moins élevé (29,7 jours)Nous n'avons pas tenu compte des résultats des Dom et de la Bretagne, avec un absentéisme inférieur mais où notre échantillon est vraiment trop limité..

Comparaisons titulaires et non-titulaires

Lorsque l’on rentre dans le détail des chiffres, on observe que les absences sont trois fois plus élevées au total pour les titulaires que pour les non-titulaires, mais l’écart est encore plus fort en Calais, Avignon, Aix en Provence ou Amiens où le rapport est proche de 9. A l'inverse, on constate qu'à Saint-Denis de la Réunion ou au Tampon, où la proportion de non titulaires est très élevée (47% au Tampon et 71% à Saint-Denis, spécificité de ces villes d'Outre-Mer étudiées dans notre échantillon), le nombre de jours d'absence (hors parentalité) est très proche entre titulaires et non titulaires (22,5 jours au Tampon contre 20 jours pour les non titulaires, et même 23,6 à Saint-Denis de la Réunion pour les non titulaires contre 17,6 jours pour les titulaires).

L'absentéisme pour maladie ordinaire : l'impact du jour de carence

L'article 115 de la loi de finances pour 2018 a réintroduit le jour de carence dans la fonction publique. Rappelons qu'un délai de carence est la période pendant laquelle un salarié ne perçoit ni salaire, ni indemnités journalières en cas d'arrêt maladie. Ce délai de carence varie selon que l'on travaille dans le secteur privé ou dans la fonction publique. Pour les agents publics, il s'agit d'1 journée de carence.

Dans le secteur privé, les salariés sont soumis à trois jours de carence mais les deux tiers des salariés sont néanmoins pris en charge pour leurs jours de carence par leurs entreprises. Le jour de carence a eu un parcours mouvementé dans la fonction publique : introduit par la loi de finances pour 2012 (gouvernement Fillon), il a été mis en place à partir du 1er janvier 2012 par « souci d’équité » entre fonction publique et secteur privé. Puis, présenté par Marylise Lebranchu comme n’ayant pas fait la preuve de son efficacité, il avait été supprimé au 1er janvier 2014.

Le rapport fait par Cendra Motin et Valérie Petit en juin 2019 au nom de la Commission des finances de l'Assemblée nationaleannexé au règlement du budget portant approbation des comptes de l'année 2018, indique que le jour de carence a une efficacité surtout sur les arrêts de courte durée mais ne peut pas être considéré comme l'alpha et l'oméga d'une politique de prévention de l'absentéisme. Cependant, pour en évaluer correctement l'effet, encore faut-il que les données sur l'absentéisme soient consolidées et comparables. Ce qui est loin d'être le cas comme le déplorent les rapporteures. L'étude la plus fréquemment citée est celle de la Dares et de la DGAFP à partir de l'enquête Emploi de l'Insee qui donne la proportion de salariés absents au moins 1 jour au cours d'une semaine de référence pour raison de santé. Cette étude a fait grand bruit, reprise sous le titre "jours de carence dans la fonction publique d'Etat : moins d'absences courtes, plus d'absences longues" par l'Insee.

Selon l’Insee, l'explication serait la suivante : le jour de carence représentant un coût fixe, l’agent pourrait hésiter à s’arrêter et son état de santé se dégraderait ce qui conduirait in fine à des arrêts plus longs. Pourtant les rapporteurs ne semblent pas souscrire à cette explication estimant qu'il n'y a pas une augmentation anormale de la durée des arrêts longs, cette augmentation étant le reflet d'une tendance de fond, à savoir l'augmentation due au vieillissement de la population active.

     

   

La crise sanitaire a été l'occasion d'un affrontement entre les syndicats et les employeurs publics d'une part et le ministère de la fonction publique d'autre part sur la question du jour de carence.

Les employeurs territoriaux réclament la suspension de l'application du jour de carence. Un courrier a été adressé à la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques, Amélie de Montchalin, par le porte-parole de la Coordination des employeurs publics territoriaux, Philippe Laurent. La Coordination souhaite “sa suspension durant la période de crise sanitaire” liée au Covid-19, ce qui agirait “dans l’intérêt des agents asymptomatiques et de leurs collègues”. Une justification en phase avec celle développée par les organisations syndicales et les DRH des grandes collectivités, qui ont estimé que son maintien inciterait les agents atteints de la maladie à venir travailler, au risque de contaminer les autres, plutôt que de perdre une partie de leur rémunération. Les syndicats ont évoqu" le fait d'au moins suspendre l'application du jour de carence pour les seuls cas de Covid, comme cela se pratique pour les salariés du privé.

Une proposition qui a peu de chance d'aboutir : en effet si cela peut se faire pour les salariés du privé c'est parce qu'ils envoient leurs arrêts maladie à la Cnam qui peut ainsi consulter le motif d'arrêt. Dans le public, les employeurs (Etat ou territoriale) sont leurs propres assureurs, cela impliquerait une violation du secret médical. Encore une raison qui milite pour que les fonctionnaires d'Etat ou territoriaux soit traités comme les salariés du privé et de mettre fin au régime spécial de  maladie pour les agents publics.

Congés longue maladie : une tendance de fond, des procédures à revoir

Les congés longue maladie recouvrent plusieurs cas qui sont détaillés dans les bilans sociaux. Pour obtenir un congé de longue durée, les fonctionnaires doivent adresser à leur administration une demande, qui la soumet à l'avis du comité médical. Le fonctionnaire ne peut reprendre son travail à l'issue d'un congé de longue durée (ou au cours de son congé), que s'il est reconnu apte, après examen par un spécialiste agréé et avis favorable du comité médical. Dans notre échantillon, nous observons que le poids de ces absences est particulièrement élevé puisqu'il représente environ un tiers des absences. Dans les villes où nous avons observé les absences les plus élevées (Toulon, Avignon, Saint-Denis 93, Toulouse, Tourcoing) les absences pour congés longue maladie sont particulièrement significatives.

Ces absences sont dans la fonction publique territoriale, comme partout ailleurs, le reflet du vieillissement de la population au travail. Mais dans la territoriale se pose précisément un problème de cohorte : les effectifs se sont développés à partir des lois de décentralisation dans les années 84-85 et aujourd'hui plus des 2/3 des agents de la territoriale ont plus de 45 ansCet effet de vieillissement se fait sentir sur les comptes de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (qui couvre aussi les agents hospitaliers) dont le rapport démographique ne cesse de se dégrader..

Cependant, le déroulé de la procédure de reprise de travail ou éventuellement de reclassement qui est subordonné à l'avis du comité médical peut prendre du temps. Le comité médical est une instance consultative, composée de médecins agréés, sous l'autorité du préfet, chargé de donner à l’autorité territoriale un avis sur les questions médicales soulevées en matière d’inaptitude physique à l’exercice des fonctions, l’octroi et le renouvellement des congés de maladie et la réintégration à l’issue de ces congés, lorsqu’il y a contestation. Or, les retours peuvent dans certains cas prendre beaucoup de temps comme nous l'indique la mairie de Tourcoing.

Réponse de la mairie de Tourcoing à ce sujet

Avec 41 jours, nous nous situons, effectivement, au-dessus de la moyenne de votre échantillon. Cependant, j’aimerais apporter les éléments suivants :

  • La Mairie de Tourcoing exerce toutes ses compétences en régie. Ce qui signifie un pourcentage d’agents de catégorie C sur des métiers à forte usure professionnelle plus important qu’une collectivité qui fait le choix d’externaliser. Ainsi, les directions des écoles (majorité d’ATSEM et d’agents d’entretien), de la restauration (agents de cuisine et agents d’entretien), de la propreté (agents de propreté urbaine), des parcs et jardins (jardiniers) et de la petite enfance (auxiliaires de puériculture) qui concentrent les métiers les plus usants exercés en régie, représentent 29.570 jours d’arrêts (MO/GM/CLM/CLD) soit 49% des jours d’arrêts. Ces agents sont également les agents les plus concernés par le reclassement professionnel. Les agents en attente de reclassement professionnel génèrent un volume important de jours d’arrêt car ils restent en arrêt le temps que la collectivité leur trouve un poste adapté. Fin 2017, ils étaient 15 agents en attente de reclassement professionnel. Sur une année, cela représente 5.475 jours d’arrêts soit 9% de l’absentéisme général. Les collectivités qui font le choix d’externaliser ces métiers (entretien des écoles, jardiniers, cuisiniers…) ne font pas face à ces contraintes. Leur taux d’absentéisme ne peut pas être comparé à celui de la Mairie de Tourcoing car on ne peut comparer deux éléments que toutes choses égales par ailleurs ;
  • Les délais du Comité médical départemental auquel nous sommes soumis génèrent également un rallongement des arrêts de longue durée. Le délai moyen pour un passage en comité médical d’un agent souhaitant reprendre le travail se situe entre 3 et 6 mois. Pour chaque agent concerné, c’est donc entre 90 et 180 jours d’arrêts supplémentaires générés par le simple délai d’instruction de son dossier par le comité médical. Il en est de même pour les dossiers de retraite pour invalidité. Ces délais génèrent donc, au global de la collectivité, un gros volume de jours d’arrêts. Si ces délais étaient moins longs, l’agent apte à la reprise du travail pourrait reprendre plus vite et cet absentéisme « de fait » ne rentrerait pas en compte dans le total ;
  • Enfin, il est à noter que la collectivité a surtout des moyens d’action sur l’absentéisme compressible : maladie ordinaire, accidents du travail et maladie professionnelle. Les marges de manœuvre sont très faibles sur les arrêts longs nécessitant un passage en Comité médical. La collectivité n’a pas la main pour réduire ces arrêts. Même si au global, la Mairie de Tourcoing présente un niveau d’absentéisme supérieur à la moyenne de l’échantillon, il faut préciser que l’absentéisme compressible, lui, a baissé. Il est passé de 39,6 jours en moyenne par agent en 2014, à 36,2 jours en 2016 et 35,4 jours en 2017. Le taux d’absentéisme compressible est donc passé sur la période de 10,8% à 9,7%, soit un gain de plus d’un point. A noter qu’en 2018, le gain est encore plus important car le niveau se situe à 31,5 jours soit 8,63%.

Méthodologie

La Fondation iFRAP réalise un nouveau classement de l'absentéisme en publiant les données recueillies suite aux demandes de bilans sociaux adressées aux plus grandes villes de France. Cette demande nous l'avons adressée en janvier 2019, à une première liste de 50 villes que nous avons complété en septembre 2019 avec 15 villes supplémentaires. Nous avons procédé à au moins deux relances écrites jusqu'à une ultime relance téléphonique début 2020.

Les chiffres sont issus des bilans sociaux, plus exactement des documents obligatoires appelés "rapport sur l'état de la collectivité" (REC) qui récapitulent les données chiffrées sur l'emploi, l'organisation du travail, les absences, les relations professionnelles, l'action sociale, la formation, l'hygiène et la sécurité. Les bilans sociaux dans les collectivités sont normés (les indicateurs sont fixés par la loi et la présentation est standardisée : arrêté du 12 août 2019 fixant la liste des indicateurs contenus dans le rapport sur l'état de la collectivité) et édités au minimum tous les deux ans (années impaires), pour les collectivités comptant plus de 300 agents. Cette normalisation minimise les possibilités d’erreurLes données exploitées sont celles qui figurent dans les onglets « restitutions effectifs » et « restitutions absences », néanmoins le détail de ces chiffres contenu sous les indicateurs 1.1.1 et 1.1.2 pour les effectifs et 2.1.1. et 2.1.2 pour les absences ont fait l'objet d'une double vérification.. Néanmoins, certaines communes éditent des bilans sociaux sous format libre.

Les données obtenues sont celles de 2017, celles de 2019 n'ayant pas encore été collationnées et approuvées, notamment à cause de la crise sanitaire. En effet, les exécutifs locaux doivent les valider et ensuite les présenter en comité technique paritaire. Ces éléments sont ensuite consolidés par la Direction générale des collectivités locales (DGCL) qui en dégage les tendances dans tous les domaines. Les données recueillies sont (sauf mention contraire) celles des villes bien que quelques communes établissent le bilan social à l'échelle de la métropole ou bien encore en fusionnant les données relatives aux centres communaux d'action sociale. Il est important de souligner que les données recueillies datent d'avant le rétablissement du jour de carence (à l'occasion du PLF 2017).

Les villes de Brest, Limoges, Paris, Roubaix, Villeurbanne, Dijon, Aubervilliers, Rueil-Malmaison, La Rochelle, Cannes, Saint-Nazaire, Dunkerque et Saint Paul (Réunion) ne nous ont pas répondu. Au total, 66 villes ont été contactées, 53 nous ont répondu dont Besançon dont le bilan social s'est avéré inexploitable. Cette étude s'appuie donc sur un échantillon robuste de 52 villes représentant 142.000 agents permanents. Il s'agit des plus grandes villes de France elles-mêmes représentant plus de 8,9 millions de Français. Comme nous l'avons fait par le passé, nous avons saisi la CADA – Commission d'accès aux documents administratifs - pour obtenir les données des villes n'ayant pas donné suite à nos demandes.

Toutes les données reportées dans le rapport sur l'état de la collectivité sont exprimées en jours calendaires. Même si cet indicateur n'est pas forcément le plus pertinent pour préciser l'absentéisme à l'échelle de la collectivité par rapport à des jours ouvrés ou jours ouvrables, nous avons repris l'unité de mesure retenue dans les bilans sociaux de façon brute sans chercher à faire de retraitement afin d'éviter tout biais. Pour les mêmes raisons, nous n'avons pas exprimé les données d'absence en taux pour éviter tout procès en comparabilité des donnéesLe secteur privé calcule le taux d'absentéisme le plus souvent par référence à une période théoriquement travaillée..

Les représentants des collectivités sont d'ailleurs les premiers à déplorer l'absence de comptabilisation précise sur des champs comparables, même entre les trois fonctions publiques (voir encadré). Notre propos n'est pas de gonfler les chiffres mais bien de montrer que des écarts importants peuvent exister entre collectivités et comment certaines plus que d'autres se sont saisies du problème. D'ailleurs, la Fondation iFRAP note que de nombreuses réflexions sont à l'œuvre dans les collectivités pour corriger l'absentéisme (contrôles, primes, lutte contre les éventuels abus, plans de préventions, ...) et le sujet fait l'objet de nombreux débats chez les élus et les agents en charge des ressources humaines et de la gestion des services.

Extrait du rapport annuel sur la fonction publique

L’analyse des absences pour raison de santé à partir des sources d’information de type administratif se heurte néanmoins à certaines difficultés : les définitions retenues, les champs d’investigation, les producteurs de données, les calendriers de collecte d’informations et ceux de publication peuvent être hétérogènes et non coordonnés. Les comparaisons entre versants de la fonction publique et avec le secteur privé sont dès lors délicates à réaliser.

Tableau issu du rapport annuel sur la fonction publique de 2014 (*)

Sources : Enquête « Absentéisme pour raison de santé en 2012 », DGAFP, département des études et des statistiques ; bilans sociaux 2011, DGCL ; bilans sociaux des établissements publics de santé à fin 2012, ATIH-DGOS. Champ : FPE : agents civils des ministères ; FPT : agents titulaires et non-titulaires sur emplois permanents ; FPH : agents des établissements publics de santé. (1) Hors ministère des affaires étrangères (*) Le dernier rapport sur l'état de la fonction publique joint au PLF 2020 ne présente plus ce tableau mais se limite à reprendre les résultats de l'Enquête Emploi de l'INSEE.

Les données qui figurent dans les bilans sociaux au sujet des absences sont détaillées comme suit :

  • Pour maladie ordinaire ;
  • Pour accidents du travail imputables au service ;
  • Pour accidents du travail imputables au trajet ;
  • Pour longue maladie, disponibilité d'office et grave maladie ;
  • Pour maladie de longue durée ;
  • Pour maladie professionnelle, maladie imputable au
  •   service ou à caractère professionnel ;
  • Pour maternité et adoption ;
  • Pour paternité, accueil de l'enfant et adoption ;
  • Pour autorisation spéciale d'absence (enfant malade, mariage, décès, concours, fonctions électives, participation au Comité d'Oeuvres Sociales, réserviste, pompier volontaire, ...) ou formation particulière (ex : BAFA), hors motif syndical ou de représentation.

Nous avons choisi de ne pas tenir compte de la parentalité : maternité, adoption, paternité. En effet, la parentalité n'est pas considérée comme une donnée d’absentéisme pour laquelle la structure employeuse peut mettre en œuvre des mesures de prévention d’absentéisme.

Nous ne tenons pas compte non plus des autres raisons ou raisons liées à des autorisations spéciales d'absence, ce dernier indicateur montrant des incohérences, certaines villes présentant un nombre de jours égal à 0.

Au final, nous retenons deux indicateurs : le nombre de jours d'absence toutes causes (hors parentalité) et le nombre de jours d'absence pour maladie ordinaire.

La présentation dans les bilans sociaux des collectivités est différente : elle distingue l'absentéisme compressible et l'absentéisme incompressible. L’absentéisme compressible, c’est celui de la maladie ordinaire qui, au-delà des maladies saisonnières, est aussi le reflet d’une gestion managériale active ou à l’inverse d’un vrai problème d’implication au travail. Dans une moindre mesure, c'est aussi le cas de l'absentéisme pour accidents du travail/maladies professionnelles pour lequel la ville peut mettre en œuvre des mesures de prévention. Dans les collectivités locales qui comptent une forte proportion d'emplois techniques, plutôt de catégorie C, c'est un indicateur important à suivre.

L'absentéisme incompressible comporte essentiellement les jours d'arrêt pour maternité, paternité, adoption. Il comprend également l'absentéisme pour longue maladie/ maladie longue durée représentative du vieillissement qui s'opère dans les collectivités comme dans toute la société française et qui induit une augmentation de ces arrêts liés à l'âge moyen des agents.

La Fondation iFRAP a choisi de présenter un indicateur d'absentéisme toutes causes qui représente la somme de la maladie ordinaire, des accidents de travail/maladies professionnelles et des arrêts longue maladie/maladie longue durée. L'analyse détaillée de ces chiffres met en évidence que des écarts importants peuvent exister entre collectivités et doivent conduire à s'interroger sur les pistes d'amélioration.