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Fonction publique et administration

L’intéressement collectif dans la fonction publique : pourquoi ça ne marche pas

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 22 septembre 2016 à 14:54
• Mis à jour le 22 septembre 2016 à 18:16

Une absence de développement de l’intéressement collectif qui s’explique pour des raisons pratiques

Cependant, malgré l’armature des textes législatifs et réglementaires mis en place par les pouvoirs publics, les trois fonctions publiques ne se sont pas encore saisies de ces dispositifs pour les appliquer concrètement à leurs agents. Or, certaines difficultés comme le « principe de parité » entre les 3 fonctions publiques, qui postule qu’aucun régime indemnitaire ne saurait être plus favorable que celui de la FPE (pris en référence), a été désactivé par l’article 40 de la loi n°2010-751 du 5 juillet 2010. Celui-ci en particulier amende l’article 88 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction publique territoriale en précisant « la prime d’intéressement à la performance collective des services n’est pas incluse dans les régimes indemnitaires soumis au principe de parité. »

La mise en place de dispositions indemnitaires spécifiques à chaque service, dans les administrations de l’Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements, conduit donc à la mise en place d’un système indemnitaire à deux niveaux, dont le second est pour le moment virtuel :

• Le régime indemnitaire de droit commun (individualisé) : comportant des dispositions individuelles et catégorielles, assujetties au principe de parité entre les trois fonctions publiques ;
• Un régime indemnitaire complémentaire (que constituerait l’intéressement collectif) qui y échappe, mais qui reste cependant plafonné dans son montant par décret pris en Conseil d’Etat (dispositif pour le moment virtuel hors des entreprises publiques, qui connaissent ce principe depuis 1986-1987, alors qu’il avait été introduit dans le secteur privé depuis 1957[1]).

Les difficultés rencontrées sont de plusieurs ordres qui expliquent que le principe n’ait pas encore été décliné concrètement dans les trois FP :

• La FPE a été l’objet de réformes profondes et répétées qui n’ont pas permis de mettre en place cet ultime dispositif :
  • Restructuration des services (RGPP, puis MAP) ;
  • Regroupement des corps (qui ont intrinsèquement un effet inflationniste à cause des alignements « par le haut ») ;
  • Suppression progressive de la notation, avec la loi mobilité du 3 août 2009, complétée par le décret n°2010-888 du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l’appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires de l’Etat, qui inverse la logique traditionnelle : l’évaluation par entretien devient le régime général et la notion l’exception (pour des régimes spécifiques), dispositif étendu à la fonction publique territoriale par la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014, à compter du 1^er janvier 2015 ;
  • La prise en compte de la performance individuelle de l’agent par l’attribution de diminution ou de majoration d’ancienneté par rapport à l’ancienneté moyenne exigée par le statut du corps afin d’accéder à l’échelon supérieur (article 7 du décret n°2010-888 di 28 juillet 2010).
  • L’introduction des rémunérations au mérite individuel, notamment par l’introduction de la PFR (prime de fonction et de résultat) créée par le décret n°2008-1533 du 22 décembre 2008, complétée par une circulaire du budget en date du 14 avril 2009. Il faudra cependant attendre 2011 pour une généralisation complète à l’ensemble de la FPE. Et son basculement également dans la territoriale par les effets de la loi du 5 juillet 2011, qui stipule que toute modification d’un régime indemnitaire dont le corps de référence au sein de la FPE dispose de la PFR. On voit d’emblée l’effet pervers puisque dans le même temps la FPT n’était astreinte à aucun effort budgétaire ;
  • Récemment la conversion de la PFR en RISFEEP (régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel), dans le cadre de la négociation PPCR (parcours professionnel, carrières et rémunérations) débouchant sur le décret n°2014-513 du 20 mai 2014 portant création d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique d’Etat, et sa circulaire d’application en date du 5 décembre 2014. L’extension est prévue pour la FPT par vagues au 1^er janvier 2016 et au 1^er janvier 2017. Globalement il en résulte :
    • Une désindividualisation des primes, puisque à la PFR se substitue l’IFSE (indemnité de fonction, de sujétions et d’expertise), complétée par le CIA (complément indemnitaire annuel) qui lui est variable et relève discrétionnairement du manager[2] ;
    • Une dilatation des grilles d’avancement et de rémunération en luttant contre les progressions rapides de carrière à la performance.
  • Enfin plus largement, l’arrêt de la baisse du nombre de fonctionnaires ne milite pas pour créer une participation supplémentaire aux « gains » nés de leur rationalisation. La contrainte budgétaire globale ne permet pas de dégager aujourd’hui de marges de manœuvre suffisantes.
• Pour la FPT : dans les collectivités il apparaît que le principe de parité et l’exception légalement prévue n’ont pas été bien compris par les décideurs publics et les fonctions RH[3]. Par ailleurs, avec les baisses de dotations, la rationalisation imparfaite des dépenses ne milite pas favorablement pour la mise en place d’une prime de performance collective qui s’apparenterait à une augmentation de la masse salariale. En clair, les contraintes ont d’abord été reportées sur les investissements (ralentissement) et ne sont pas encore suffisamment en fonctionnement pour redonner des mages de manœuvre permettant de mettre en place le dispositif.
  • En outre la FPT a été impactée indirectement par le principe de l’unicité de la fonction publique et plus récemment par le « déblocage » en cours du point de fonction publique avec +1,2% en 1 an et demi ;
  • Enfin, la FPT va être, à compter du 1^er janvier 2017, intégralement assujettie au RISFEEP et à la grille PPCR, si bien qu’elle aura du mal à digérer une réforme propice à l’intéressement collectif.
• La FPH : c’est l’objectif privilégié du rapport de Michel Diefenbacher[4] pour la mise en place de l’intéressement à la performance. Il y voit trois raisons principales :
  • Les contraintes budgétaires ont bien été internalisées par les établissements hospitaliers (maitrise des dépenses de santé, tarification, T2A, création des pôles hospitaliers) ;
  • Le cadre normatif est favorable pour une expérimentation, décret du 11 juin 2010, etc. (voir supra) ;
  • Le renforcement d’une gouvernance managériale des hôpitaux, et la mise en œuvre des contrats de Pôles, avec des objectifs contractualisés entre les pôles d’activités médicales et la DGOS (direction générale de l’offre de soins).

Il semble en réalité que le choix de la FPH réside également dans le fait que les objectifs en milieu hospitalier sont plus objectivables et que le développement de la comptabilité analytique dans les établissements est beaucoup plus mature qu’au sein de la FPE (avec la CAC, comptabilité d’analyse des coûts) et que la FPT (où le principe de libre administration montre que les résultats sont lents, voir les différents constats fournis par l’AFIGESE[5], (association finances-gestion-évaluation des collectivités territoriales)).

Des difficultés sociologiques à surmonter dans la fonction publique

Aujourd’hui au sein de la communauté scientifique (science administrative/sciences de gestion), il n’existe pas de consensus sur les bénéfices tirés de la mise en place d’un intéressement collectif sur la performance des agents[6]. Cependant, il apparaît néanmoins que s’agissant de la rémunération à la performance collective :

• Cette rémunération à la performance est d’autant moins efficace que le niveau de qualification des agents publics concernés est plus élevé. En clair, les meilleurs résultats des dispositifs à la performance collectifs sont obtenus lorsque les tâches sont répétitives pour des agents d’exécution. Cela pointe du doigt le fait que les gratifications collectives marchent mieux lorsqu’on les destine à des personnels faiblement qualifiés (catégories C et B). En revanche l’intéressement individuel reprend de l’intérêt lorsqu’il est individuel et lorsque les personnels ont une fonction de conception,  voire stratégique (catégories A et A+) ;
• La rémunération à la performance (individuelle et collective) est plus efficace lorsqu’elle est corrélée à la suppression de la progression automatique de carrière par l’ancienneté. Il en résulte une motivation puissante afin de développer productivité individuelle et cohésion de l’équipe. C’est le cas paroxystique en Allemagne, dans lequel le régime des primes est inexistant, mais où « les déroulements de carrières sont très variables en fonction de la manière de servir » ;
• Par ailleurs, l’âge et le genre entrent également en ligne de compte : les hommes sont plus réactifs à une gestion à la performance que les femmes, tandis que les jeunes répondent également plus positivement que les générations plus anciennes.

Par ailleurs, les études soulignent les contradictions que l’intégration d’une rémunération à la performance (collective/ou individuelle) dans la rémunération globale fait courir dans le cadre d’une fonction publique statutaire (de carrière) au contraire d’une fonction publique d’emploi. Il peut y avoir contradiction entre :

• Le principe d’une fonction publique de statut basée sur l’honneur (attachée intrinsèquement à la manière de servir), par rapport à une fonction publique d’emploi, basée sur des objectifs contractuels loyalement définis avec l’employeur ;
• Le principe d’égalité de traitement qui en découle, et qui n’existe pas par définition dans le cadre d’une relation contractuelle classique (si les postes sont suffisamment individualisés, donc différentiés) ;
• Entre la manière de servir (neutralité, etc.) et la notation (portée par le statut), opposées au principe d’entretien individuel et de la mesure de la performance, qui supposent des indicateurs collectifs et individuels (MOB, management by objectives) suffisamment pertinents pour éviter la pratique dite « du tourniquet » (qui procède à une rotation des primes attribuables par le manager entre les différents agents du même service).

L’ensemble de ces éléments militent pour que l’intéressement collectif soit déployé en direction d’agents d’exécution exclusivement, tout particulièrement auprès de contractuels, avec des indicateurs de performance pertinents. En pratique, une telle prime pourrait constituer une composante collective d’un dispositif d’intéressement au présentéisme, afin de développer la solidarité de groupe (elle pourrait alors être le complément d’une disposition individuelle liée au présentéisme comme le CIA(complément individuel annuel) du RISFEEP

Le financement pose également question : il faut pouvoir disposer de sommes à redistribuer et donc de marges de manœuvres budgétaires. De ce simple point de vue, il devrait être possible de réaliser un lien entre la réduction des effectifs et des gains sur les dépenses de fonctionnement, qui correspondraient à la mise en place, comme en Australie par exemple, des APC (automatic productivity cuts[7]), et l’intéressement à la performance via un intéressement individuel et collectif (PRP, performance related pay).

Conclusion

L’intéressement collectif dans la fonction publique est un dispositif théoriquement prévu par les textes en France, mais encore (et pour longtemps ?) dans les limbes en France. Il faudrait à tout le moins une montée en puissance de la comptabilité analytique permettant un suivi « budgétaire » efficace entre indicateurs de performance et gains pour les finances publiques. La mise en place nécessite donc d’intéresser véritablement les personnels à la performance collective de leur service. Pour cela il faudra mettre en place une clé de redistribution entre les gains de productivité mesurables dans les services et leur restitution partielle sous la forme de primes, afin d’en assurer la pérennité du financement[8]. Il va sans dire que le dispositif ne donnerait son plein potentiel que si une réforme ambitieuse des primes permettait d’en réduire le nombre, concomitamment avec le développement du contrat par rapport au statut et à l’alignement des régimes de retraite public/privé (ce qui permettrait de réintégrer un certain nombre de primes aujourd’hui automatiquement perçues dans le traitement de base).

La Fondation iFRAP se prononce pour :

• Une expérimentation dans la FPH qui est sans doute d’un point de vue managérial (autonomie des établissements, etc.) le secteur le plus mature ;
• L’inclusion obligatoire dans les critères d’attribution de la prime de « présentéisme » dans les services. Une vertu importante à l’heure où l’on parle d’un rallongement de la durée de travail dans les SP, étant de s’en servir comme d’un levier pour gratifier les personnels les plus assidus à leur tâche (en complément des autres éléments à prendre en compte pour juger de la performance ou du résultat à terme de référence échu) ;
• L’inactivation du principe de parité, devrait permettre aux établissements pilotes de disposer de plus de souplesse, notamment pour le back office administratif (où les références avec la FPE sont plus pertinents) ;
• Une éventuelle généralisation après expérimentation à toute la FPH devrait pouvoir s’envisager uniquement à condition qu’il existe une véritable maîtrise de la masse hospitalière globale. Cela suppose d’évoquer la réduction des effectifs dans la FPH en particulier chez les non-soignants ;
• Pour la FPE la mise en place doit être conditionnée à une reprise de la baisse des effectifs sur le plan global et dans chaque mission (hors missions prioritaires, notamment régaliennes), permettant de dégager les marges de manœuvres à redistribuer de façon à travailler à masse salariale constante. Plus largement cette introduction devrait s’effectuer exclusivement chez les personnels exerçant dans les fonctions non régaliennes de l’Etat ;
• Pour la FPT, l’extension du dispositif n’est envisageable qu’à partir du moment où une réduction significative des effectifs est engagée, permettant de faire baisser la masse salariale globale tout en abondant suffisamment les fonds mis en réserve pour en servir les montants. Elle serait plus efficace que dans la FPE dans la mesure où les catégories B et C y sont en proportion beaucoup plus nombreuses.

Pour la Fondation iFRAP, la réforme du régime indemnitaire public que nous appelons de nos vœux pourrait avoir les conséquences suivantes avec la mise en place d’un intéressement collectif :

• Une part plus importante des primes devenue de quasi-compléments de salaires, devrait être intégrée dans le traitement brut et assujettie à cotisation retraite (quitte à avoir une augmentation des pensions servies à la sortie), mais en coordination avec un alignement du régime des retraites public/privé (en contrepoint, un basculement du régime actuel (salaire brut des six derniers mois comme montant de référence) vers les 20 meilleures années (comme dans le privé)) ;
• Simplification du paysage indemnitaire, de concert avec la mise en extinction du principe de corps pour déboucher sur un système calqué sur celui de la FPT avec organisation en filières ;
• Une part indemnitaire individuelle à la performance plus importante qu’aujourd’hui sans méconnaître le principe d’égalité entre les fonctionnaires ;
• Une architecture unifiée des régimes indemnitaires (avec fin de la fonction publique à trois versants), mais possibilité de modulation du point par les managers eux-mêmes, ainsi que de la progression des carrières (principe d’inversion de la hiérarchie des normes dans la FP) ;
• Mise en place d’un intéressement collectif ‒ pour autant que des réserves budgétaires dégagées soient disponibles (en période d’ajustement budgétaire), en fonction de la programmation arrêtée ‒ fléchées sur les catégories B et C ;
• Mettre en avant le critère de présence pour en bénéficier dans le cadre d’un rehaussement de la durée de travail des personnels des 3 fonctions publiques ;
• Dans un but d’exemplarité, les élus de la nation devraient également bénéficier d’un double système de rémunération : fixe, mais aussi à la performance avec intéressement individuel et collectif sur le modèle coréen[9], avec une rémunération de base, une prime de performance individuelle (MBO, par objectif) pour les ministres et les sous-ministres.

Enfin, sur la question du fléchage vers un plan d’épargne : PEH (hospitalier) et ses extensions les FPE et PET, nous pensons qu’il vaudrait mieux que le teneur de compte soit unique, par exemple la Caisse des dépôts. La justification en est assez simple : dans le cadre d’une baisse importante des taux d’intérêt, il importerait d’éviter des phénomènes de décollecte liés à une baisse progressive de la rémunération des fonds d’épargne réglementés. Les sommes dégagées par les PEH et sur ce modèle par les PEE et PET ne devraient pas bénéficier de taux bonifiés par rapport aux taux de droit commun de ces véhicules de placement.

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[1] Les montants sont en moyenne de 500 à 700 euros/an/employé dans les entreprises publiques contre 1.546 euros/an/employé dans le secteur privé. Les EPIC connaissent une forte augmentation de l’intéressement, puisque 65% de leurs employés en sont bénéficiaires.

[2] Le plafond du CIA est égal respectivement à 10, 12 et 15% du plafond global du RISFEEP pour les catégories C, B et A.

[3] Visiblement d’ailleurs Michel Diefenbacher non plus qui n’a pas remarqué que le dispositif de l’intéressement collectif n’était pas paralysé par le principe de parité des régimes indemnitaires des collectivités territoriales avec ceux des corps de la FPE.

[4] On consultera les différents rapports du député Michel Diefenbacher, rapport sur l’intéressement collectif dans la fonction publique, 2009, 49 p., et avec Fondact, http://www.fondact.org/sites/default/files/20130115_gt_ifp_rapport.pdf, en janvier 2013 et sa synthèse, http://www.fondact.org/sites/default/files/20130115_gt_ifp_synthese.pdf

[5] Association de promotion des bonnes pratiques comptables et financières, au niveau local.

[6] Voir en particulier, en français, Vincent CROIZET-POURCELET, Les agents publics doivent-ils être évalués sur leur performance ?, CNFPT, 2014, la thèse de Juliette DUVEAU, Les primes dans la fonction publique : entre incitation et complément de traitement. Economies et finances. Université de Rennes 2, 2006. En anglais, Performance pay policies related government employees, OCDE 2005; Z. HASNAIN, N. MANNING, J.H. PIERSKALLA, Performance-related Pay in the Public Sector. A review of Theory and Evidence, Banque Mondiale, avril 2012; A review of the Evidence on the Impact, effectiveness and value for money of Performance-reated Pay in the public sector. Final Report, The Work Foundation, Université de Lancaster, novembre 2014. OECD, Government at a glance, 2011. A. RANDHAWA, Performance pay in the public sector – Why do the majority have reservations and these reservations legitimate? Draft paper, Academia.edu 2015. Voir également http://www.mfa.gov.tr/making-performance-pay-more-successful-in-public-sector.tr.mfa

[7] Voir en particulier notre dernière note sur le sujet, Et si la France essayait les automatic productivity cuts ?, mars 2015.

[8] Bien qu’une dégradation des gains de productivité mesurée par la comptabilité analytique, devrait permettre d’en supprimer le bénéfice, notamment en cas d’ajustement budgétaire insuffisant en temps de crise (ou des effectifs).

[9] Voir rapport OCDE (2005) op.cit, p.136. Seuls les employés des grades les plus bas, ayant droit à une performance collective unique, celle-ci étant complétée par un début de performance individuelle pour les grades intermédiaires.

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