Les pistes pour économiser sur l'absentéisme dans la fonction publique
Dans la perspective d’un redressement des comptes publics, et face à l’envolée des arrêts maladie, il est nécessaire de revoir les conditions d’indemnisation des arrêts maladie dans la fonction publique. Rappelons que La Cour des comptes a publié un rapport important sur les arrêts maladie dans la fonction publique dont les principales données convergent avec les différentes enquêtes réalisées par la Fondation IFRAP. Ainsi, la Cour indique que le nombre de jours moyen par agent est passé de 10 en 2014 à 12 en 2019, une progression notable dans les fonctions publiques territoriale (FPT) et hospitalière (FPH). Dans le privé, le nombre de jours d'absence pour raisons de santé ressort à 10,3. La Cour a valorisé le total des journées non travaillées pour cause de maladie en se fondant sur deux sources. Les estimations varient entre 11,1 et 11,9 Md€ (soit entre 241 000 et 259 000 ETP). Ainsi, en rapprochant le nombre moyen de jours d'absence santé dans la fonction publique territoriale et hospitalière du privé, c'est près de 2 milliards d'€ d'économies qui seraient possibles.
Quelles réformes possibles ? Les primes de présentéisme
Des primes ont été mises en place dans plusieurs collectivités ainsi que dans certaines entreprises publiques.
Prime de présentéisme à la RATP
La RATP a annoncé en 2022 la mise en place d’une prime de “présence” pour lutter contre l’absentéisme (des conducteurs de bus notamment) et améliorer la qualité de service[1]. Le taux d’absentéisme avait atteint 13%, contre 10% au cours des années précédentes (source Radio France) et la RATP comptait jusqu’à 4000 postes vacants. Cette prime a suscité une vive réaction des organisations syndicales.
Le principe de la prime mise en place de façon progressive est le suivant : le premier mois, son montant est de 100 euros, puis 150 euros le deuxième mois de présence consécutive et 200 euros le troisième mois. Pour atteindre ainsi 450 euros de prime après trois mois consécutifs sans absence (sans compter les congés). À chaque nouveau jour d’absence, le compteur est remis à zéro. D’après France Info, un document interne liste 13 motifs d’absence pouvant annuler le versement de la prime exceptionnelle de la RATP[2]. Le dernier bilan social publié par la RATP étant celui de 2022, il n’est pas encore possible de mesurer l’impact de cette prime.
Les primes de présentéisme dans les collectivités locales
En 2012, la ville de Florensac a mis en place une prime de présentéisme : chaque agent devait toucher, en plus de son salaire, un bonus de 50 euros par mois, soit 600 euros par an, à condition de répondre présent toute l'année[3]. Mais un seul jour d’absence (pour huit motifs, dont maladie, jour enfant malade et arrêt accident du travail) minore la prime de 50 euros. Le maire de cette ville de 5000 habitants, Vincent Gaudy, a indiqué que seul le droit de grève a été exclu du mécanisme mis en place. La prime est versée en une fois, en janvier après Noël, pour avoir plus d’impact selon le maire.
«Lorsque j'ai été élu en 2008, j'ai dû faire face à un absentéisme galopant qui atteignait 18%. J'ai au départ choisi de retirer, pour les absents, la prime qui était versée à tous les agents. Mais cela était trop pénalisant. J'ai donc opté pour une méthode plus incitative», avait déclaré Vincent Gaudy au Figaro.
Cette stratégie a un coût pour la ville - 23.000 euros sur un an - mais elle se montre très efficace : « je suis tombé à moins de 4% d'absentéisme ces deux dernières années, soit un taux divisé par 5. Le bénéfice net pour la ville est de 180.000 euros, soit six employés équivalent temps plein», précise-t-il. Sur 35 agents, 18 ont touché la prime en totalité en 2014.
Autre commune à avoir tenté l’expérimentation d’une prime en 2012, la ville de Bompas (environ 7 100 habitants) dans les Pyrénées-Orientales[4]. Dans cette ville, la prime de 40 euros était versée tous les mois mais « sautait » au premier jour d’absence. « Le taux d’absentéisme a baissé pendant six mois – les petits arrêts ont diminué – puis il est remonté, a déclaré la directrice générale des services, notamment avec la suppression du jour de carence mis en place en 2012. Le taux est encore monté en 2014-2015, à 15 %. Avec la mensualisation, le compteur revenait à 0 tous les mois ».
Selon la directrice générale des services : « Après plus de trois ans, beaucoup voient la prime comme un ‘acquis’. Nous avons regardé autour de nous : les rares communes du secteur à avoir mis en place une prime l’ont annualisée, c’est le cas du Soler et Perpignan Méditerranée. » Le conseil a adopté l’annualisation en durcissant les conditions d’attribution : la prime est totalement perdue en cas « d’éloignement du service » de plus de 5 jours dans l’année (à moitié perdue de 4 à 5 jours et maintenue de 0 à 3 jours).
Autre exemple, aux Ulis[5] où elle s'établit à 150 euros par an. À Bondy, elle varie de 300 à 500 euros annuel. «J'assume pleinement l'instauration de cette prime incitative. Il est devenu une habitude chez certains agents de se mettre en arrêt de travail jusqu'à trois mois parfois», indiquait au Parisien, Sylvine Thomassin, maire de la ville[6]. La communauté de communes du Pays de Douarnenez l'avait instauré dès 2003 pour un montant de 180 euros par an. «Les petits arrêts sont devenus nettement plus rares», confiait à l'époque au Figaro François Doublet, directeur de cette collectivité.
Pour les collectivités, l'absentéisme a un impact direct sur les finances de la collectivité sans compter les coûts indirects : dégradation de la qualité du service rendu à l'usager, sollicitation des équipes présentes, augmentation de la charge de gestion et de suivi des absences…
Décision du conseil d’Etat
Une décision est venue toutefois remettre en cause cette approche[7] : se penchant sur le cas d’Argenteuil, la cour administrative d’appel de Versailles (arrêt du 31 août 2020, n° 18VE04033), rappelant qu’une part du complément indemnitaire annuel (CIA) d’un montant de 500 euros brut serait dédiée à la valorisation de l’assiduité et que les agents absents une journée ne toucheraient que 75 % de cette somme, 50 % pour deux jours, 25 % pour trois et rien au-delà, la ville doit être regardée « comme ayant instauré une prime dont ne bénéficient pas les fonctionnaires de l’Etat ». Et à ce titre illégale.
Des expérimentations dans les collectivités en France
Partant du principe que rien n’oblige à maintenir le régime indemnitaire (RI) en cas d’absence pour congé de maladie, les collectivités peuvent donc sanctionner financièrement les agents en arrêt. Des expérimentations dans les collectivités ont été entreprises :
À Auchel, le régime indemnitaire est supprimé à partir du onzième jour d’arrêt sur année glissante en cas de maladie ordinaire et du seizième jour en cas d’accident du travail ou de maladie professionnelle. « Nous faisons référence à des modalités d’attribution en cas d’absence. Ce n’est pas une bonification. Le contrôle de légalité n’a d’ailleurs pas fait de remarque sur notre dispositif », souligne Sophie Mottet, DRH[8]. Pas plus qu’une retenue de 1/30e du régime indemnitaire au-delà du quatorzième jour d’arrêt ou du vingt et unième si l’absence est continue.
« Le résultat a été immédiat, rapporte Sophie Mottet. Nous avons divisé par deux le nombre moyen de jours d’absence par arrêt. Des agents en congés de maladie professionnelle depuis plusieurs années sont également revenus. » Des collectivités rapportent avoir constaté un impact « positif » sur les courtes absences répétitives, d’autres « un effet au début » et sur « certains services », mais pas nécessairement ceux dans lesquels le nombre de jours d’absence était le plus important. Revers de la médaille : « Des agents veulent reprendre à tout prix alors qu’ils sont malades, d’autres posent des congés pour ne pas être placés en arrêt de maladie », regrette Sophie Mottet.
L’exemple de Romans sur Isère
En 2017, la commune de Romans sur Isère dans la Drôme met non pas une prime de présentéisme mais une "une prime d'intéressement à la performance collective"[9]. La prime tient compte de l’absentéisme mais la prime mise en place par la maire Marie-Halène Thoraval, est aussi indexée sur la satisfaction des usagers des services rendus. "Une enquête sera réalisée chaque année auprès de 800 habitants sur la qualité des services rendus, la sécurité publique, les relations à l'usager et le cadre de vie" explique Marc-Antoine Gastoud, le directeur général des services de la ville de Romans.
Cette enquête, réalisée par un cabinet indépendant extérieur, aura pour but de voir si les usagers sont satisfaits des services rendus par les agents municipaux. Si l'objectif fixé chaque année (par exemple 70 % des usagers satisfaits) est atteint, l’enveloppe sera intégralement distribuée, soit 130 000 euros, répartis entre les 600 agents municipaux, soit 215 euros par fonctionnaire. Si le but n’est atteint que partiellement, cette somme ne sera versée qu’au prorata : entre 80 et 99 % du résultat escompté, 90 % de l’enveloppe seront partagés. Entre 50 et 79 % du résultat escompté, 70 % de l’enveloppe seront partagés. En-deçà de 50 %, l’enveloppe ne sera pas du tout partagée. La prime de 130.000 euros sera répartie entre les 600 agents municipaux de la ville de Romans, mais à cela s’ajoute la prise en compte de l’absentéisme. "Le taux d’absentéisme est de 10% à Romans, ça coûte 1,6 million d'euros par an" explique la maire de Romans.
Résultat, l'agent qui n'a aucune absence ou une seule absence durant l'année touche 100% de la prime. En cas de deux absences, l'agent touche 70% de la prime, en cas de trois absences, l'agent touchera 30% de la prime, en cas de quatre absences, l'agent touchera 10% de la prime. À partir de cinq absences, l'agent municipal ne touchera pas cette prime. "Le montant global de la prime restera de 130.000 euros, dont si certains ne la touchent pas dans son intégralité, les agents qui n'ont pas d'absence obtiendront plus d'argent" explique Marc-Antoine Gastoud.
Dans son rapport d’observations de 2020[10], la Chambre régionale des comptes ARA s’est penchée sur l’effet de la prime :
Après deux années de mise en œuvre, la commune juge cette mesure efficace, à la fois sur l’absentéisme, en baisse depuis 2017, et sur le niveau de satisfaction des usagers, mesuré par un organisme extérieur, en hausse depuis la mise en œuvre des mesures.
Dans sa réponse à la chambre, en janvier 2020, elle présente, par nombre d’absences dans l’année, le nombre d’agents concernés et le montant des primes versées.
Par exemple :
En 2019, 338 agents – 57,9 % des effectifs – ont perçu la prime maximum (215 €) et le bonus (total : 300 €) car ils n’ont pas été absents une seule fois.
En 2019, 53 agents (9,1 % des effectifs) ont perçu la prime à hauteur de 70 % (150,50 €), car ils ont été absents deux fois.
Entre 2018 et 2019, les constats sont les suivants :
- augmentation du nombre d’agents ne comptant aucune absence dans l’année (de 54,8 % à 57,9 %) ;
- diminution du nombre d’agents absents une seule fois dans l’année (de 23,9 % à 21,7 %) ;
- mais a contrario augmentation du nombre d’agents absents deux fois (de 8,5% à 9,1 %).
Par comparaison avec l’année 2017 (dernière année avant la mise en oeuvre de la prime), les résultats paraissent encourageants : 44,2 % des agents sans aucune absence en 2017 ; ils sont 57,9 % en 2019. Toutefois, les données sur l’absentéisme global ne permettent pas de conclure de façon objective sur l’évolution de l’absentéisme compressible (maladie ordinaire, accidents de travail) car elles incluent tous les motifs d’absence, conformément au choix de la commune « d’évaluer la force de travail disponible pour délivrer le service public ».
Quelles réformes possibles : la sanction sur le régime indemnitaire
Les collectivités ont toutefois la possibilité d’agir sur le régime indemnitaire (et non en introduisant une bonification). C’est le sens de la réforme qui a été mise en œuvre en Italie.
La réforme italienne de 2008
Dans son rapport de juin 2021 sur la rémunération des arrêts maladie des agents publics, la Cour des comptes se penche sur la réforme intervenue en 2008 et fait référence à une étude publiée sur le sujet : Absenteeism in the Italian Public Sector[11].
En 2007, un employé du secteur public comptabilisait en moyenne 15,1 jours de congé de maladie, soit un taux 30 % plus élevé que dans le secteur privé. Jusqu'en juin 2008, les salariés du secteur public italien étaient entièrement assurés contre les pertes de revenus dues à la maladie, avec un remplacement intégral de leur revenu salarial pendant les neuf premiers mois de maladie.
En 2008, une réforme initiée par Renato Brunetta, ministre de l’Administration publique de 2008 à 2011, a réduit significativement le taux de compensation salariale : il a été établi que pour chaque jour d'absence, les salariés encourront une réduction de rémunération (pour les dix premiers jours de chaque période d'absence). Plus précisément, les réductions de salaire s'appliqueront aux avantages économiques accessoires et aux primes de productivité, qui représentent environ 10 à 20 % du salaire total d'un salarié : la réforme a donc réduit le taux de remplacement de 100 % à une fourchette de 80 à 90 %.
La réforme a aussi intensifié la surveillance des congés maladie : alors qu'auparavant les absences pour maladie pourrait être justifié par un certificat médical délivré par votre médecin généraliste, le nouveau régime a établi que l’état de santé du salarié doit être certifié par un contrôle médical : la première absence supérieure à 10 jours et chaque absence ultérieure au cours de l’année civile (quelle que soit la durée) doit être certifiée par un médecin agréé par le système de santé national italien.
Grâce à la disponibilité de données détaillées sur le comportement d'absence des employés d'une administration publique italienne entre 2005 et 2009, l’étude a pu évaluer les effets de la réforme sur le nombre moyen de jours d'absence et sur la probabilité d'être absent. Il apparaît que la réforme a entrainé une réduction des absences d'environ 49 %.
Comment une réforme à l’italienne pourrait être mise en œuvre en France ?
Il s’agirait à l’instar de ce qui a été fait en Italie, de baisser le taux de remplacement en cas d’absence pour maladie ordinaire, en se limitant aux arrêts maladie de moins de 3 mois. Dans le cas italien, les primes et avantages supprimés en cas d’absence représentent entre 10 et 20% de la rémunération. En France, le taux de primes est d’environ 24% pour les trois versants de la fonction publique. On pourrait donc envisager différents cas de figure :
- Ne verser que 90% des primes dès le 1er jour d’absence pour les absences inférieures ou égales à 3 mois
- Ne verser que 90% du traitement brut et des primes dès le 1er jour d’absence pour les absences inférieures ou égales à 3 mois
Pour estimer les gains potentiels de telles mesures, plusieurs informations sont nécessaires :
Tout d’abord, le nombre de jours d’absences par versant de la fonction publique. Nous pouvons pour cela nous appuyer sur le comptage effectué par la Cour des comptes :
Ces données ont été mises à jour dans le dernier rapport sur l’état de la fonction publique :
Comme l’indique la note 2 du graphique ci-dessus, les absences prises en compte sont les absences pour maladie et accidents du travail et garde d’enfants jusqu’en 2020. Si nous voulons tenir compte des seuls arrêts pour maladie ordinaire, il est nécessaire de prendre les ¾ des jours d’absence. Nous appliquons ici aux 3 fonctions publiques la répartition issue de la synthèse des RSU publiée par la DGCL en avril dernier[12].
Par ailleurs, le cabinet WTW établit régulièrement un rapport d’observations de l’absentéisme dans les collectivités territoriales. Il ressort que les absences de moins de 3 mois sont majoritaires :
Source : Rapport 2023 WTW données 2022[13]
Grâce à ces données, nous pouvons établir combien d’ETP représentent les absences dans chaque versant de la fonction publique :
nombre moyen jours absence (2021) par agent | effectif ETP | nombre total jours absence (jours ouvrés) | équivalence en agents (ETP) | |
|---|---|---|---|---|
| FPE | 7,02 | 2 392 800 | 16 796 595 | 74 321 |
| FPT | 12,65 | 1 836 500 | 23 239 071 | 102 828 |
| FPH | 13,39 | 1 135 900 | 15 214 245 | 67 320 |
| Total |
| 5 365 200 |
|
|
Pour appliquer les différentes règles, il faut savoir combien représentent les éléments salariaux dans les trois versants de la fonction publique : traitement brut et part des primes. Ces données sont fournies dans le rapport annuel de la DGAFP.
Grâce à ces éléments, la Fondation IFRAP chiffre les différentes solutions :
- Ne verser que 90% des primes dès le 1er jour d’absence pour les absences inférieures ou égales à 3 mois : 200,4 M€
- Ne verser que 90% du traitement brut et des primes dès le 1er jour d’absence pour les absences inférieures ou égales à 3 mois : 840,9 M€
Ce calcul s’entend sur le seul salaire brut, l’économie est plus importante si on calcule la 2e option sur le salaire chargé : 1321,3 M€.
La surveillance médicale, 2e volet de la réforme italienne La réforme italienne en plus d’une sanction sur les primes, a intensifié le contrôle médical : dès le premier jour d’absence, un certificat médical doit être établi par un médecin agréé. L’organisation des soins étant très différente entre la France et l’Italie, la mise en œuvre d’un tel contrôle est très difficile à établir en France. Dans un rapport récent sur l’organisation de la Cnam, la Cour des comptes soulignait le manque de ressources humaines au niveau des médecins conseils. Pour les agents de la fonction publique, les employeurs publics sont leurs propres assureurs. En pratique, les feuilles d’arrêts maladie ne doivent pas être adressées à la CPAM mais seulement à l’employeur qui peut, notamment dans le cadre des arrêts de longue maladie, diligenter des contrôles. Problème, ce dispositif doit garantir strictement le secret médical et ne simplifie pas le contrôle des arrêts maladie. L’expérimentation visant à transférer aux CPAM le contrôle des arrêts maladie des fonctionnaires n’a pas réussi à faire la preuve de son efficacité. Limitée aux seuls fonctionnaires d’État et pour des arrêts longs, l’expérimentation mériterait d'être reconduite en élargissant les employeurs publics concernés et se concentrant sur les arrêts courts. La CPAM serait en mesure de faire remonter plus vite les informations statistiques sur les motifs d’absences, leur récurrence, les médecins prescripteurs, etc. |
[1] https://www.radiofrance.fr/franceinter/pour-lutter-contre-l-absenteisme-des-chauffeurs-de-bus-la-ratp-lance-une-prime-d-assiduite-2778145
[2] https://www.francetvinfo.fr/economie/transports/la-ratp-met-en-place-une-prime-de-presence-jusqu-a-450euros-pour-lutter-contre-l-absenteisme-des-chauffeurs-de-bus_5439004.html
[3] https://www.lefigaro.fr/conjoncture/2015/10/13/20002-20151013ARTFIG00164-ces-communes-qui-payent-leurs-fonctionnaires-pour-venir-travailler.php
[4] https://www.lagazettedescommunes.com/416678/les-primes-dassiduite-sont-elles-vraiment-efficaces/
[5] https://www.lefigaro.fr/conjoncture/2017/06/08/20002-20170608ARTFIG00107-des-agents-municipaux-auront-une-prime-en-fonction-du-service-rendu.php
[6] https://www.leparisien.fr/seine-saint-denis-93/bondy-93140/bondy-des-agents-municipaux-protestent-contre-la-prime-d-assiduite-25-06-2015-4893239.php?ts=1716294208709
[7] https://www.lagazettedescommunes.com/821794/lassiduite-ne-peut-pas-faire-lobjet-dune-prime/
[8] https://www.lagazettedescommunes.com/821794/lassiduite-ne-peut-pas-faire-lobjet-dune-prime/
[9] https://www.francebleu.fr/infos/societe/romans-une-prime-pour-les-agents-municipaux-afin-de-lutter-contre-l-absenteisme-1496760057
[10] https://www.ccomptes.fr/fr/publications/commune-de-romans-sur-isere-drome-3
[11] : The Effects of Changes in Sick Leave Policy, Maria de Paola, Vincenzo Scoppa, Valeria Pupo, Journal of Labor Economics, 2014, vol. 32, no. 2.
[12] https://www.collectivites-locales.gouv.fr/fonction-publique-territoriale/resultats-statistiques-des-bilans-sociaux
[13] https://www.wtwco.com/fr-fr/insights/2023/07/absenteisme-secteur-public-quelles-tendances-observees-en-2022
