Les huissiers des finances publiques sont-ils toujours nécessaires ?
Les huissiers des finances publiques changent de stratégie de communication. Alors que l'on aurait pu penser leur suppression annoncée dans le cadre du passage à la DGFiP, ils sont aujourd'hui toujours 450 agents à se charger du recouvrement forcé des créances de l'État et des finances publiques, de concert avec les huissiers de justice. La répartition de leurs responsabilités respectives n'est d'ailleurs pas très claire, bien que sortant théoriquement « renforcée » de l'épisode de la fusion DGI/DGCP [1].
Désormais, la circulaire DGFiP du 2 mai 2011 précise la doctrine d'emploi des huissiers des finances publiques et leur pilotage. La répartition de leurs compétences avec les huissiers de justice, résulte d'une convention de partenariat (d'une durée de 3 ans) avec la chambre nationale des huissiers de justice signée le 15 décembre 2010 (non publiée), dont « le recours doit être limité par un meilleur pilotage de l'action des huissiers des finances publiques. »
En effet, les deux catégories d'huissiers interviennent sur le recouvrement et les procédures conservatoires, simplement, les huissiers des finances publiques se voient désormais réserver les créances au caractère régalien renforcé ou à forts enjeux, en particulier : le recouvrement de certaines créances professionnelles et procédures d'urgence (opposition sur les prix de vente et mesures conservatoires). L'huissier des finances publiques intervenant prioritairement sur l'ensemble des créances fiscales existantes. Un non sens si l'on tient compte des « performances » résultant des évaluations effectuées par la DGCP en 2004. Ce n'est que par défaut et face à la surcharge des huissiers publics que le Directeur départemental des finances publiques fixe des seuils en-deçà desquels les huissiers de justices peuvent intervenir et pour lesquels il procède à la passation de marchés publics aménagés [2]. Par ailleurs, les huissiers des finances publiques disposent du monopole d'un logiciel ad hoc de gestion des actes de poursuite, le logiciel THEMIS [3] dont l'exploitation est couverte par le secret fiscal.
Face à un monopole exercé de fait en dépit de la performance médiocre des huissiers publics, il a été choisi de faire le choix du public au détriment du privé. Cependant, celui-ci monte en puissance et se révèle extrêmement rémunérateur. Justifiant que certaines structures se mettent en place pour industrialiser le recouvrement des petites sommes (amendes etc.), avec la multiplication des moyens techniques et le développement de stratégies élaborées. Le segment est tellement rémunérateur que le Conseil d'État a dû statuer sur la faculté pour un GIE (en l'espèce le Groupement des poursuites extérieures) de pouvoir se porter candidat pour le lancement de marchés à procédure adaptée (inférieurs à certains seuils) face à des cabinets d'huissiers de justice. L'arrêt du 3 décembre 2012 candidature d'un groupement, 7ème et 2ème sous-sections réunies, a validé la candidature de tels GIE « dès lors que seuls [leurs membres] exécutent les prestations objet du contrat. [4] »
On ne comprend pas pourquoi dans ces conditions, alors même que les huissiers de justice se regroupent et développent leur productivité afin de répondre aux appels d'offres des DDFiP, on assiste à la préservation contre vents et marrées de la fonction d'huissier des finances publiques. Une réponse partielle peut être donnée par la justification « du rôle social » de ces agents [5]. Le problème, c'est que pour permettre une meilleure rentrée des créances fiscales, ceux-ci en adoptant une approche « compréhensive » des dossiers, peuvent aboutir de l'aveu même de ces agents à ce que le « service de l'assiette reconsidère le dossier (…) [entraînant] le versement d'autres aides, comme l'APL ou les prestations de la Caisse d'allocations familiales. »
Loin de nous l'idée qu'il ne faille pas apporter dans des situations souvent difficiles en fonction du tissu fiscal en cause, une approche humaine, pour ne pas dire humaniste des problèmes de recouvrement de créances fiscales, notamment en modulant les délais et les montants [6]. On ne voit pas en revanche pourquoi, les adjudicataires des marchés de recouvrement privés, ne pourraient pas (indicateurs à l'appui) remplir cette mission indépendamment de leur mode de rémunération (au pourcentage et non à la commission) d'autant qu'in fine c'est aux services d'assiettes qu'il appartient de proposer les aménagements de créance. Par ailleurs la justification tirée de l'action « quasi- sociale » des huissiers des finances publiques (contre l'attitude latente contraire des huissiers de justice [7]) montre que l'on déplace le problème, l'extinction d'une créance fiscale faisant naître une charge supplémentaire en matière de dépenses de protection sociale, en proposant aux assujettis leur entrée dans les dispositifs d'aide sociale [8]. Cela revient à puiser dans un réservoir de dépenses potentielles évalué à 12 milliards d'euros environ. La fonction d'encaissement se trouverait dévoyée en conduisant à un effet indirect de décaissement.
[1] Voir BOI-REC-FORCE-60-20120912 du 12/09/12.
[2] Voir CGC-DGFiP, compte-rendu du GT « huissier » du 7 janvier 2011.
[3] Arrêté du 18 avril 2012 relatif au traitement informatisé de l'activité des agents de la direction générale des finances publiques chargés des fonctions d'huissier (THEMIS). J.O., 10 mai 2012. Modifiant l'arrêté du 28 septembre 2005.
[4] La Chambre nationale des huissiers se prévalant d'un avis du ministère de la Justice conférant aux seuls huissiers la faculté de soumissionner aux marchés publics lancés par la DGFiP au motif que les GIE ne sont pas eux-mêmes huissiers. Étant précisé que le pouvoir adjudicateur (DDFiP) ne doit pas manquer à « son obligation d'indiquer avec une précision suffisante l'importance respective des critères d'attribution de ce marché » afin de ne pas léser les autres candidats potentiels, CE, 26 septembre 2012, n°359389, 7ème et 2ème sous-sections réunies.
[5] Se reporter au n°162 de la revue Échanges, le magazine interne du Minéfi, qui p.5-6 fait témoigner des huissiers des finances publiques sur leur métier.
[6] Il en va d'ailleurs de la gestion avisée des « admissions en non valeur » pour les créances irrécouvrables. Mieux vaut une créance rééchelonnée, recouverte à moitié ou de façon différée que pas recouverte du tout.
[7] Personne n'est dupe en effet de la manœuvre consistant à déplacer le problème de leur performance (qui d'ailleurs est biaisée du fait de l'attribution systématique à leur bénéfice du recouvrement des créances à fort enjeu), en déplaçant l'argumentaire sur le terrain social, avec le sous-entendu : comme nous ne sommes pas payé au pourcentage des sommes recouvrées, contrairement au privé, nous pouvons rendre un vrai service public qui nous permet de proposer également des alternatives « sociales ».
[8] Voir l'ouvrage de l'association ODENORE, L'envers de la fraude sociale, éditions La Découverte, novembre 2012, et le rapport de Dominique Tian, du 29 juin 2011 relatif à la lutte contre la fraude sociale quant au volume du non-recours aux droits et aux aides sociales.
