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Fonction publique et administration

L'Ena, une coûteuse addiction

Le 9 octobre 2015, l’Ena a fêté ses 70 ans. Cette exception culturelle française remonte (comme le statut de nos agents publics) à la sortie de la Seconde Guerre mondiale. L’objectif était qu’avec cette école de formation des cadres de l’État « la mystique de l’État retrouve toute sa force » et que la République prenne en charge la formation des élites destinées à « apprendre le sens de l’État ». Après soixante-dix ans d’un règne sans partage sur nos administrations publiques et nos gouvernements (le pourcentage d’énarques aux postes clés en cabinet à Bercy, à Matignon et à l’Élysée fluctue entre 39 et 48%, quel que soit le gouvernement au pouvoir), le constat est le suivant : ce « sens de l’État » a été surtout d’alourdir son poids. 

 La première promotion de 1946-1947 comptait 86 énarques. La France en compte environ 5.000 aujourd’hui et, durant ce laps de temps, la dépense publique est passée de 35% à plus de 57% du PIB. En outre, selon les statistiques de la promotion Léopold-Sédar-Senghor, 27,7% des postes des grands corps de l’État sont occupés par des enfants d’énarques. Les générations perpétuent la noble tradition des administrations des années 50 quand nous avons besoin d’une administration 2.0 Quelle est la réponse d’un énarque à une crise agricole, une inondation, un taux de chômage qui augmente, des collectivités au bord de la faillite, etc. ? Ajouter une couche de dépenses publiques et de subventions… avec pour conséquence une augmentation des impôts et de la dette. Quelle réponse classique à tout fait divers accidentel ? Ajouter des normes et des lois. On ne peut s’en étonner puisqu’ils ont été formés et programmés pour faire intervenir l’État, légiférer, encadrer et réglementer. Résultat  : notre stock de lois culmine aujourd’hui à 10.500 textes, notre Parlement vote une centaine de lois par an, le nombre de nos impôts et taxes est de 360. Un bilan qui ne donne pas envie de pavoiser. Étrangement, quand on veut le détail des cours dispensés à l’Ena, on se heurte au silence. Une certitude, en 2015, aucun module spécifique ne concernait la question de la maîtrise des finances publiques et de l’adaptation des missions publiques. Pas non plus de cours transversal sur la revue des politiques publiques, sujet abordé de façon assez éclatée au cours de la scolarité. On comprend donc où prospère cette idée qui n’existe nulle part ailleurs au monde, qui voudrait que « cela ne coûte pas cher (…) puisque c’est l’État qui paie ». L’Ena est bien le symbole de cette idée que l’État et les administrations publiques en général (centrales, locales et sociales) sont toujours légitimes quoi qu’elles dépensent ou taxent. Et que la seule idée d'évaluer vraiment leurs missions ou actions équivaut à remettre en question la nécessité même de leur existence. Comment s’étonner, alors, quand un ministre des Finances regroupe une quinzaine de directeurs d’administration pour leur demander des idées afin d’équilibrer les comptes publics, que le ou la ministre obtienne deux heures de réponses fourmillant d’idées plus ingénieuses les unes que les autres pour augmenter les impôts, mais seulement quatre minutes pour baisser les dépenses ? Après soixante-dix ans d’existence, il est plus que temps de réformer l’Ena. Cela passera par la suppression du classement de sortie, la suppression du statut à vie de nos hauts fonctionnaires, l’introduction de dispositifs incitant à conduire le changement et diversifier les profils à la tête de nos administrations en embauchant des directeurs venus de divers horizons et plus seulement des grands corps. Et l’on se prend à rêver qu’à l’avenir, le rôle de l’Ena ne soit plus d’apprendre à augmenter la dépense publique mais à la réduire, à fusionner, à mutualiser, à diminuer le nombre des agents pour arriver à une baisse de la dépense et de la pression fiscale. Avec des objectifs à atteindre : 50% de dépenses publiques, 40% au maximum de taux de prélèvements obligatoires… C’est cela qu’on devrait enseigner à l’Ena.  

Cette tribune a été publié dans un dossier spécial de l'hebdomadaire Le Point, le jeudi 28 janvier.  La semaine suivante, Nathalie Loiseau, directrice de l'Ena répondait à cette tribune dans le numéro du Point du jeudi 04 février.

Ena : Nathalie Loiseau répond à Agnès Verdier-Molinié

Nathalie Loiseau, directrice de l'Ena, se défend de former des hauts fonctionnaires qui ne sauraient qu'augmenter les dépenses publiques. 

Il m'est difficile de rester sans réagir après avoir lu la tribune de Mme Agnès Verdier-Molinié, "L'Ena, une coûteuse addiction" (Le Point n° 2264), tant elle comporte d'inexactitudes factuelles et d'interprétations erronées. Je voudrais simplement répondre aux plus flagrantes d'entre elles.

Commençons par les raisons qui ont poussé Michel Debré et le général de Gaulle à créer l'Ena. Il est étrange de mettre en exergue l'invocation d'une "mystique de l'État" là où l'on trouve le souci de fournir aux ministres "les fonctionnaires d'une compétence affirmée, confirmée, notamment pour tout ce qui touche les affaires financières, économiques et sociales". L'ordonnance de 1945 vise à démocratiser l'accès à la haute fonction publique, réservé jusque-là à l'entre-soi des familles aisées, des réseaux et des accointances politiques, et à en professionnaliser la formation. Depuis lors, 126 écoles et instituts d'administration publique à travers le monde ont passé des accords de partenariat avec l'Ena. Nous voici loin, très loin, de l'exception culturelle, invoquée sans doute par ignorance, mais aussi sans bienveillance.

Prenons ensuite le reproche adressé à l'Ena de "régner sans partage" sur les administrations publiques. Que Mme Verdier-Molinié n'ait pas véritablement d'expérience de la recherche ne devrait pas la dispenser de consulter ceux parmi les chercheurs qui ont publié sur ce sujet. Ainsi est-il établi que les anciens élèves de l'Ena comptent aujourd'hui pour 36 % des cadres supérieurs et dirigeants de l'administration publique d'État. S'agissant de leur présence au sein des cabinets ministériels, ils représentent un quart des effectifs desdits cabinets. Ce nombre est en diminution, face à une présence plus marquée de collaborateurs issus des collectivités locales et des appareils partisans. Quant au fantasme en vertu duquel les élèves de l'Ena seraient les enfants d'anciens élèves de la même école, il est facile d'en mesurer le peu de réalité : 5 % de nos élèves ont un parent haut fonctionnaire, ce qui ne signifie pas qu'il soit issu de l'Ena.

Servir les choix politiques exprimés par nos concitoyens

Venons-en au contenu des enseignements. Mme Verdier-Molinié croit pouvoir affirmer qu'"on se heurte au silence" lorsqu'on veut les connaître. Je n'ai pas souvenir qu'elle ait cherché à joindre l'école, mais peu importe puisque le contenu des cours se trouve sur son site internet. Entrons dans le détail de ces enseignements : conduite d'équipes, de projets et de réformes ; innovation publique, simplification ; gestion économique et financière ; enjeux européens et globaux ; transformation numérique... On ne peut qu'être surpris lorsque la directrice de l'iFrap prétend que l'école ne dispense aucun cours sur la maîtrise des finances publiques, la revue des politiques publiques ou leur évaluation.

Reste l'épineuse question des choix politiques opérés dans notre pays. Loin de chercher à asséner de "bonnes réponses", comme semble l'y encourager Mme Verdier-Molinié, l'Ena ambitionne plutôt d'amener ses élèves à se poser les bonnes questions dans un monde en transformation radicale. Mais qu'on ne s'y méprenne pas : les orientations économiques et budgétaires sont le fruit de choix opérés par les gouvernements et entérinés par la représentation nationale. Ce sont les élus qui proposent et adoptent les lois. L'administration n'a de raison d'être que pour servir les choix politiques exprimés par nos concitoyens.

La devise de l'Ena est restée la même depuis 1945 : "Servir sans s'asservir." Au moment où jamais l'action publique n'a été aussi complexe, bien recruter et bien former les cadres de l'État constitue une priorité plus forte encore que par le passé. Je rejoins Mme Verdier-Molinié lorsqu'elle assène qu'il est "plus que temps de réformer l'Ena", puisque c'est la tâche que m'a assignée le gouvernement et à laquelle je me suis attelée. Plutôt que de décrire l'Ena comme "une coûteuse addiction", j'ai l'honneur de conduire sa nécessaire transformation.