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Fonction publique et administration

Le Shutdown en France, un modèle non importable

Alors que l'administration fédérale américaine termine son 10ème jour de shutdown, beaucoup ont été tentés d'imaginer un tel processus en France. Seulement, les modèles sont bien trop éloignés pour que la comparaison tienne le coup, le shutdown à l'américaine étant permis par une stricte application du principe de séparation des pouvoirs et une très forte opposition idéologique entre les camps républicain et démocrate.

Pas une mise à l'arrêt mais un ralentissement des activités fédérales

La cause du shutdown, c'est l'incapacité du Président, du Sénat (actuellement majoritairement démocrate) et du Congrès (actuellement majoritairement républicain) à parvenir à un accord sur les mesures de financement et le budget fédéral. Au terme des négociations et dans l'attente de la nouvelle année fiscale (du 1er octobre au 30 septembre), 3 options se présentent au Congrès et au Président [1]. Ils peuvent :

  1. arriver à un accord sur le détail de la fiscalité et des autorisations budgétaires (appropriations act) avant le 1er octobre, date de la nouvelle année fiscale.
  2. voter une ou plusieurs résolutions provisoires (interim continuing resolutions – CRs), ce qui permet d'allonger le budget temporaire au-delà de la date du 1er octobre et ce, jusqu'à ce que les négociations aboutissent ou non à un accord. C'est le cas de figure le plus fréquent.
  3. reconnaitre le désaccord sur le budget provisoire et/ou final. En découle une interruption des financements qui entraîne, en vertu de l'article 1, section 9 de la Constitution « No Money shall be drawn from the Treasury, but in Consequence of Appropriations made by Law », un shutdown des activités fédérales. Actuellement, les États-Unis sont pour la 17ème fois depuis 1976 dans cette configuration.

Dans le cas de l'option 3, les employés et les contractuels de l'État fédéral, jugés non essentiels (environ 800.000 personnes) sont mis à l'arrêt puisqu'ils ne peuvent pas être légalement payés même si les juristes américains s'affrontent sur cette question : pour certains, il semblerait qu'il soit possible, d'après la Constitution, que le gouvernement s'organise pour payer ses engagements, alors que les autres répondent que la loi anti-déficit ([Antideficiency Act [2] bloque tout recours. D'après cette disposition, l'État fédéral ne peut dépenser les fonds publics sans l'autorisation expresse du corps législatif (ici, le Congrès). Elle interdit également le travail volontaire des agents, sauf en cas d'exception accordée par la loi. Le nom respect de la loi anti-déficit peut entraîner des sanctions pénales, des amendes et des révocations.

Jusqu'en 1981, les agences fédérales ont cependant continué à travailler pendant les interruptions de financement jusqu'à ce que Benjamin R. Civiletti, alors à la tête du Département de la Justice (U.S Attorney General), redéfinisse le caractère exceptionnel du travail des agences lors d'un shutdown. Depuis 1981, les agences autorisées à travailler lors des shutdowns sont :

  • Celles dont l'arrêt de l'activité engendrerait la mise en danger de la vie humaine et de la protection de la propriété. En 1995, le bureau du conseil légal (OCL – Office of Legal Counsel) précise que la mise en danger doit être d'un degré conséquent pour entraîner l'exception.
  • Celles dont le budget est pluriannuel et qui ne dépendent pas de l'année fiscale, ou dont le statut place l'obligation de rendre un service au-dessus de la perception des financements : par exemple, les services de Poste (environ 500.000 employés) et le bureau de protection financière des consommateurs.

Exemples de domaines exemptés : la poursuite des activités de relations internationales est jugée nécessaire à la sécurité de la nation. Les activités médicales « urgentes », les activités assurant la santé publique, le sécurité aux frontières et protection du territoire fédéral et des citoyens (prisons, contrôle aérien, activité de police et militaire…).

Pour la liste complète des services fédéraux fermés, voir Les Échos ou le Washington Post.

Malgré les redéfinitions et l'élaboration de nombreux guides d'exécution du shutdown [3], la liste du personnel jugé essentiel n'est toujours pas clairement délimitée. Durant le dernier shutdown de 1995, 50.000 employés de l'administration de la sécurité sociale avaient remis en cause la validité de leur mise à l'arrêt.

==> L'exécutif est la branche du gouvernement la plus large en budget et en personnel et une grande partie des employés de l'exécutif, n'est pas touchée par la mise en arrêt, notamment le président et les « agents nommés » comme les directeurs d'administration centrale et le personnel exempté (dont le travail est nécessaire à la poursuite des négociations).

==> Le pouvoir législatif et son personnel ne sont pas mis en arrêt dû à la nature de leur mission et à leur responsabilité constitutionnelle.

==> Le pouvoir judiciaire peut continuer à travailler en utilisant des fonds parallèles, issus des frais de services, etc., cela doit lui permettre de poursuivre ses activités pendant 10 jours. Seuls les juges de la Cour Suprême continuent à être payés.

Beaucoup, dont une majorité du camp républicain, préfèrent parler d'un slimdown des activités fédérales, c'est-à-dire d'un amincissement du nombre d'agents et d'un ralentissement des activités. Aux États-Unis un État fédéral, la majeure partie des politiques publiques sont légiférées et assurées par les États fédérés, qui emploient plus de 10 millions d'agents publics non affectés par le shutdown, il est donc incorrect de traduire les effets du shutdown comme une véritable fermeture du service public aux États-Unis.

Un modèle non-importable en France

Si l'idée d'une mise au régime forcé de l'appareil administratif de l'État peut paraître séduisante, un processus de shutdown à l'américaine est bien trop éloigné pour être transposable.

[*==> La nature des régimes :*] La France est un État unitaire, où les pouvoirs politiques se trouvent concentrés au niveau central avec un degré de décentralisation plus ou moins souple en fonction des politiques publiques. Une procédure de shutdown en France serait donc bien plus efficace dans son application qu'elle ne l'est actuellement aux États-Unis [4], où les 50 États fédérés gèrent la majorité des services publics. Une mise à l'arrêt buterait nécessairement sur un problème de définition des services publics en cherchant à définir ceux réputés essentiels et les autres, sachant par ailleurs que d'autres classifications existent : services publics constitutionnels, services publics régaliens, etc. [5]

[*==> Le rôle du pouvoir législatif :*] En France, le Parlement est une chambre d'enregistrement des décisions du gouvernement, que ce soit lors des périodes de cohabitation ou non, il y a toujours une continuité entre l'exécutif et le législatif. Une interruption des financements est également prévenue en France par l'article 45 de la LOLF : le Parlement a 70 jours pour voter le budget, cette période dépassée, le gouvernement peut néanmoins par décret, en vertu du principe de continuité de l'État, continuer « à financer les services publics qu'il juge indispensables » à la seule condition de ne pas dépasser les crédits ouverts par la LOLF précédente [6].

Une situation impossible aux États-Unis où toutes les dépenses doivent être validées par le Congrès et ce, en vertu d'une stricte séparation des pouvoirs : l'exécutif (la Maison Blanche et le Cabinet) n'est pas responsable devant le pouvoir législatif. Exécutif, législatif, judiciaire : chaque branche a sa propre autonomie et sert, selon les principes de checks and balances, de contre-pouvoir aux deux autres. Ainsi, un président démocrate peut très bien être mis en difficulté par un Sénat ou un Congrès démocrate : Jimmy Carter, entre 1977 et 1979, subit 5 shutdowns répétitifs notamment à cause d'oppositions au sein du camp démocrate sur la question du remboursement des frais d'avortement.

C'est à la fois une force et une faiblesse du système américain. En un sens cela assure un véritable contrôle de l'action du gouvernement et c'est un outil puissant pour contrôler la dérive budgétaire mais, comme le démontre la situation actuelle, cela peut entraîner des situations de blocage sur des revendications et des oppositions purement politiques.

[*==> La nature politique des revendications :*] L'actuel shutdown et le refus des Républicains de voter le budget 2014, trouve principalement sa source dans une opposition politique et non dans des revendications budgétaires : le camp républicain voulant empêcher la mise en application du nouveau système de santé, Obamacare,qui divise toujours autant les Américains. Comme l'a rappelé Barak Obama dans sa conférence de presse du 8 octobre dernier, ce shutdown était l'objectif du camp républicain qui a rejeté 19 fois les projets de budget avant la date du 30 septembre.

Le débat est donc plus politique que budgétaire et Obama dénonce partout l'attitude des Républicains qui « ont fermé le gouvernement sur une croisade idéologique pour priver des millions d'Américains d'une assurance santé abordable ». Le site de la Maison Blanche demande même aux citoyens victimes du shutdown de venir partager leur histoire en ligne avec un onglet How has the government shutdown affected you ? La bataille médiatique et pour l'opinion, fait donc rage et elle devrait logiquement se faire en faveur du président américain : mardi, après une semaine de blocage, un sondage relève que 72% des Américains s'opposent au shutdown, et 62% portent le blâme sur le camp républicain.

Derrière le shutdown : l'atteinte du debt ceiling

Avec 17 shutdowns depuis 1976, les États-Unis sont relativement habitués à cette procédure qui perdure en moyenne 8 jours avant qu'un accord final ou temporaire soit trouvé. Mais la particularité de ce shutdown, c'est le rapprochement du risque d'insolvabilité des États-Unis de par la règle du debt ceiling. Déjà en 2011, les tensions entre Obama et le camp républicain sur le relèvement du plafond de la dette, au risque de cessation des paiements, avaient entraîné un fort ralentissement de l'économie américaine avec notamment une chute de la confiance des marchés et la dégradation de la note américaine par l'agence de notation Standard&Poor's [7].

Le plafond de la dette de 16,7 trillions de dollars sera officiellement atteint jeudi 17 octobre, les États-Unis seraient alors dans l'impossibilité d'emprunter davantage ou de payer les dépenses déjà autorisées par le Congrès, notamment le versement des dépenses militaires, des pensions des vétérans et des agents de la fonction publique fédérale et les dépenses de protection sociale. Comme le rappelait Barak Obama dans sa conférence de presse, si un accord pour le relèvement du plafond de la dette n'est pas trouvé avant cette date, les États-Unis ne seraient pas capables d'assurer leurs obligations de paiement pour la 1ère fois depuis 225 ans.

Le Secrétaire au Trésor, Jack Lew, a mis en garde les deux parties, Républicains et Démocrates, des dommages irrévocables qu'entraînerait l'insolvabilité du pays vis-à-vis de ses créditeurs. Cette mise en garde intervient alors que la Chine, le créditeur principal des États-Unis, et le Japon, commencent à faire publiquement part de leur inquiétude [8]. Ce jeudi 10 octobre, républicains et démocrates négocient encore un possible relèvement de la dette de quelques semaines supplémentaires, avec des concessions faites sur l'Obamacare en échange d'une prolongation du debt ceiling jusqu'au 2 février.

La pression s'accentue sur les deux camps puisqu'une fois la date atteinte (17 octobre ou 2 février), si aucun accord budgétaire n'est trouvé et que le shutdown perdure, les experts estiment que les réserves fédérales américaines (environ 30 milliards de dollars) permettent au pays de tenir deux courtes semaines (voir la modélisation réalisée par le think tank Bipartisan Center sur l'évolution des réserves fédérales américaines). En revanche, une fois les réserves fédérales épuisées et si le Congrès n'a toujours pas voté une hausse du plafond de la dette, le gouvernement devra reconnaître des défauts de paiement de certaines de ses factures ce qui entraînerait probablement le pays dans une nouvelle crise économique et budgétaire. Le think tank centriste, Third Way, estime que l'effet domino de l'atteinte du plafond de la dette, engendrerait une augmentation du déficit et de la dette publique, la destruction de 642.000 emplois dans le pays et une nouvelle crise du crédit. Le think tank va jusqu'à évoquer le risque d'un déclassement du dollar sur la scène monétaire internationale.

Cliquez pour lire le rapport intégral

[1] Voir notamment le rapport complet, Shut Down of the Federal governement, causes, processes, Effects, Congressional Research Service, 25 septembre 2013.

[2] Voir le rapport du GAO, Principles of federal appropriations law, p.48 (6-34).

[3] Voir le Legislative operations during a lapse in appropriations, guidance issued by The Commitee on House Administration, septembre 2013

[4] Voir les articles de l'Opinion et du Huffington Post.

[5] Voir, Ramu de Bellescize, Les services publics constitutionnels, LGDJ, Paris, 2005, notamment. La casuistique législative serait alors particulièrement serrée : peut-il être porté atteinte pour des raisons budgétaires par le législateur à la continuité d'un service public réputé constitutionnel ? Cela supposerait au minimum une loi organique, voire une révision de la constitution (règle d'or constitutionnelle).

[6] Hors dépenses exceptionnelles du précédent PLF. En effet, les "dépenses courantes", s'entendent nécessairement dans un but limitatif. Il en résulte que les dépenses de relance par exemple ou des programmes provisoires devraient nécessairement être coupés, mais les contours des "dépenses courantes", est laissée totalement à l'appréciation du pouvoir exécutif, ce qui témoigne bien encore dans la constitution de la Vème République de l'expression du "parlementarisme rationalisé".

[7] Voir la rapport d'octobre 2013 du US Department of Treasury, The potential macroeconomic effect of debt ceiling brinkmanship.

[8] Voir le Financial Times pour un tour d'horizon des réactions internationales vis-à-vis du risque d'insolvabilité des États-Unis