La mise en place de CHORUS dévoile les insuffisances de la comptabilité publique
Le système Chorus, progiciel chargé d'incarner la réforme de l'information financière de l'Etat dans son volet comptable est un projet particulièrement stratégique puisqu'il doit assurer la convergence entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité publique de l'Etat. Et ce, pour un coût initial évalué à 1,11 milliard d'€. D'après la MILOLF (Mission d'information de la commission des Finances de l'Assemblée nationale sur la mise en place de la LOLF [1]), le projet Chorus risquait à l'automne 2009 de prendre du retard. Inquiétudes confirmées par la Cour des comptes qui, dans un récent référé confidentiel, envoyé au ministère des finances, pointe du doigt ce qu'elle appelle des insuffisances du système… et en premier lieu sa complexité, puisque les écritures comptables de liaisons sont colossales [2] : près de 25,2 millions d'écritures sans valeur économique intrinsèque pour la consolidation des comptes.
Concrètement, il s'agit d'un des effets collatéraux d'un système comptable public qui fonctionne de manière inchangée quant à ses principes depuis près de 50 ans [3] et qui doit s'harmoniser avec la nouvelle logique comptable budgétaire de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances). Ainsi que l'évoque un observateur attentif de ces questions :
« Avant CHORUS et la LOLF, la comptabilité de l'Etat a toujours contenu un grand nombre d'écritures de liaison, sans aucune valeur économique ou financière. En effet, la comptabilité est utilisée depuis 1962 pour matérialiser, via des comptes de liaison, tous les transferts entre comptables ainsi que les transferts avec les correspondants du Trésor (ex : Caisse des dépôts….). D'où un volume faramineux d'écritures de liaison qui ne font que retracer des transferts physiques d'écritures ou de documents….. et qui datent d'un temps où les comptables avaient besoin de contrôler la concordance des pièces justificatives papier qu'ils recevaient (ex : bordereaux de transfert) avec les écritures qu'ils avaient enregistrées. A l'heure des transferts d'information dématérialisés, ces pratiques courtelinesques n'ont bien sûr plus lieu d'être. »
Et pourtant paradoxalement la production comptable, même informatisée, se retrouve encore complexifiée par la nouvelle logique « réticulaire » c'est-à-dire « en filet » introduite par la LOLF. Elle conduit en pratique à la production obligatoire d'un volume encore plus important d'écritures comptables comme l'évoque le même expert :
« D'un côté, la LOLF organise une « verticalisation » des comptabilités par mission / programme, et oblige les ministères à produire une situation financière et comptable annexée à la Loi de finances de Règlement. De l'autre, la DGFIP a considéré que cette « verticalisation » ne remettait pas en cause le rôle du comptable, désormais consacré « garant de la qualité et de la sincérité des comptes ».
En conséquence, la comptabilité générale est aujourd'hui tenue et organisée selon deux axes [4] : 
un axe « comptable » (logique territoriale des régions et des TPG [que l'on pourrait appeler horizontale]), et un axe « ministériel » (logique managériale « verticalisée »).
Dès qu'une écriture comptable concerne deux ministères ou deux comptables, une « écriture interco [5] » est générée. Quant il s'agit de deux comptables et de deux ministères en même temps, ce sont 4 lignes d'interco qui sont générées, etc… D'où un très grand volume d'intercos …. sans aucune valeur économique, patrimoniale ou financière. En un mot : inutiles.
Cette situation résulte d'une réforme inachevée sur le plan de l'organisation comptable, comme en témoignent tous les autres pays de l'OCDE qui ont connu de telles réformes. En effet, tous, sans exception, ont abouti à réorganiser la fonction comptable par ministère, au plan central comme au plan local.
Ainsi, les problèmes aujourd'hui rencontrés (sur le plan de la mise en place de CHORUS) ne font que mettre en lumière le rôle complètement désuet du comptable public [6] : simple teneur de compte sans être véritablement comptable, producteur de comptes sans être financier, contrôleur de comptes sans être auditeur. »
Une position bien comprise dès la mise en place de la LOLF par Claude d'Harcourt alors haut fonctionnaire en charge des questions financières au Ministère de l'Intérieur qui écrivait dès 2001 [7] : « Derrière tout cela il y a les métiers. Sans doute certains d'entre eux sont-ils déjà couverts par notre édifice statutaire. Mais ils sont peu nombreux et beaucoup de spécialités utiles n'existent pas dans l'administration. Prenons l'exemple des contrôleurs de gestion. Cette expertise ne fait pas partie du statut de la fonction publique. (…) Pointer cette contradiction, c'est ouvrir un nouveau champ à la LOLF (…) c'est parler des rigidités et de l'isolement de la fonction publique par rapport aux autres secteurs professionnels. »
Dix ans plus tard, à l'heure même où les pouvoirs publics en France mettent en place le Guide de construction des coûts directs, au sein des documents budgétaires (février 2010) il est étonnant de constater que les administrations françaises ne disposent toujours pas pour leur gestion publique d'indicateurs de coûts complets permettant d'évaluer leur performance économique. Pourtant, la mise en place de tels indicateurs adossés à une véritable comptabilité analytique publique nécessitant une évolution substantielle du rôle des comptables, s'est faite dans la plupart des pays européens parallèlement au basculement d'une comptabilité de caisse vers une comptabilité d'engagement [8] (dite encore comptabilité en droits constatés). On peut citer pêle-mêle, les Etats-Unis [9] au début des années 90, tout comme la Grande-Bretagne, l'Australie à la fin des années 90, la Nouvelle-Zélande dès 1992, le Canada depuis 2003 [10], la Commission européenne depuis 2005, l'Italie depuis l'an 2000. La France, à la traîne pour la réforme de sa gestion publique compte précisément sur CHORUS en 2011 pour remplir cette mission…
Au final, et bien au-delà des problèmes informatiques ou techniques stricto sensu, ce sont toutes ces rigidités qui expliquent en partie les difficultés d'avancement du projet CHORUS et qui compliquent inutilement le travail de l'AIFE (l'Agence pour l'informatique financière de l'Etat)… lorsque ce n'est pas la RGPP (révision générale des politiques publiques) qui à son tour vient perturber la mise en place du progiciel en en redéfinissant les contours. Nous nous sommes donc entretenus avec Jacques Marzin, Directeur de l'AIFE afin d'avoir son sentiment sur l'évolution du Projet CHORUS.
Trois questions à Jacques Marzin Directeur de l'AIFE (l'Agence pour l'informatique financière de l'Etat)Fondation iFRAP : Avec un budget estimé de près de 1,1 milliard d'€, Chorus est l'un des plus grands chantiers informatiques de l'Etat (avec le programme COPERNIC qui coûtera près de 2 milliards d'€). On évoque des retards entre la version 4 et le basculement opérationnel définitif de la version 6 normalement programmée pour 2011. Estimez-vous que cette appréciation est fondée, et si oui, anticipez-vous des coûts supplémentaires ?
Jacques Marzin : L'Aife confirme qu'il n'y a pas de retard dans la mise en œuvre de la version 4 de Chorus. Concernant la V6, le dernier Comité d'Orientation Stratégique a confirmé la trajectoire du déploiement de l'ensemble des programmes pour début 2011 avec une dernière vague d'environ 12 000 utilisateurs. Concernant les coûts du programme, une actualisation du RSI (Retour Sur Investissement) est en cours de finalisation. Le coût global du projet sera respecté.
Fondation iFRAP : On parle beaucoup aujourd'hui dans le cadre de la seconde conférence sur les déficits, de réduction de coûts dans le budget informatique de l'Etat. La démarche anglaise initiée depuis 2008 avec son « ICT Government Strategy » parle du dépassement d'une logique en silos pour déboucher ver une logique en réseaux mutualisés permettant à terme des économies de l'ordre de 20%. Le système CHORUS s'inscrit-il selon vous dans une logique similaire ?
Jacques Marzin : Le programme Chorus est l'exemple même d'une mutualisation interministérielle puisque de nombreuses applications ministérielles sont abandonnées à son profit. L'exploitation de Chorus s'adaptera aux éventuelles mutualisations à venir.
Fondation iFRAP : La mise en place d'un système aussi complexe nécessite la coopération de multiples acteurs (prestataires de service, maîtrise d'œuvre et d'ouvrage), services comptables et informatiques des différents ministères concernés. Quelles sont les principales difficultés auxquelles vous êtes confrontés et comment tentez-vous de les surmonter ?
Jacques Marzin : La gouvernance mise en place depuis le début du projet a permis de maîtriser la complexité d'un programme d'une grande ampleur, notamment au regard de la multiplicité des acteurs. Le COS, pour le niveau stratégique, et les différents comités pour le niveau opérationnel, réunissent de façon très régulière la communauté interministérielle, les maîtrises d'ouvrage règlementaires, l'Aife et ses maîtrises d'œuvre. La gouvernance permet ainsi de prendre les décisions stratégiques et opérationnelles adaptées aux enjeux du projet.
[1] Voir en particulier les deux derniers rapports d'information sur le sujet, n°1376 et n°1807 des 13 janvier et 8 juillet 2009, accessibles à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/1….
[2] Sur un total de 36 millions d'écritures, seules 10,8 millions ont un réel impact financier tandis que les 25,2 millions restantes (70%), ne traduisent que des flux matériels ou immatériels entre administrations sans incidence sur le solde général. Une telle masse d'informations inutiles sur le plan de la comptabilité financière est pourtant indispensable pour retracer l'activité des comptables publics dans leur gestion quotidienne des opérations malgré la révolution numérique. Elle a pourtant le défaut de noyer le certificateur sous une pluie d'écritures dont il n'a que faire.
[3] Le décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.
[4] Il s'agit de l'approche dite « réticulaire » (ntr : en filet) de la comptabilité publique, telle qu'elle est clairement exposée dans la thèse de Damien Catteau, La LOLF et la modernisation de la gestion publique, Dalloz-Sénat, Paris, 2007, 556 p.
[5] Les écritures « interco » renvoient en français aux « écritures de liaison » entre deux entités entretenant des flux physiques ou immatériels appelés « transferts » dans le cadre d'une présentation consolidée des comptes des deux entités (voir pour une traduction anglaise, plus explicite, le terme de « intercompany accounting entries »).
[6] Voir pour une étude précise sur la redéfinition en cours du rôle du comptable public comme contrôleur de compte et sur l'évolution elle aussi nécessaire de sa responsabilité, la thèse de Farhana Akhoune, Le statut du comptable en droit public financier, LGDJ, Paris, 2008, 486 p. Par ailleurs, la réforme de CHORUS qui possède un volet réduction des dépenses de personnels, devrait aboutir à une professionnalisation accrue des services et une automatisation des tâches. A la clé, une réduction de 3 500 à 5 200 agents, soit entre 13 et 19% des 27 000 comptables publics concernés.
[7] Directeur à la Direction de la Programmation des Affaires Financières et Immobilières du Ministère de l'Intérieur, dans un article de la RFFP de 2001 intitulé « La réforme de l'ordonnance organique vue par un ordonnateur », p.142.
[8] Voir pour un panorama général de la réforme de l'Etat dans les pays de l'OCDE, les actes du colloque international du 9 janvier 2007 « Les réformes comptables des Etats, un enjeu de gouvernance pour l'action publique », mais aussi pour une analyse juridique plus fine, le rapport du sénateur Gérard Braun, « une étude comparative portant sur la réforme de l'Etat à l'étranger », 31 mai 2001, 104 p.
[9] Voir le Government and Performance Act de 1993. Mais aussi préliminairement trois lois en 1990 : le Federal Credit Reform Act, la loi créant le Federal Accounting Standards Advisory Board, et le Chief Financial Officers Act. Enfin, une loi de 1994 : le Government Management Reform Act.
[10] Voir à ce propos concernant la réforme du rôle des comptables publics au sein de l'administration fédérale et des provinces, le livre essentiel de Pierre Cliche, Gestion budgétaire et dépenses publiques : description comparée des processus, évolutions et enjeux budgétaires du Québec, PUQ, Québec, juin 2009, 304 p. Voir également les deux livres de Bachir Mazouz, Le métier de gestionnaire public à l'aube de la gestion par résultats, PUQ, Québec, 2008, 582 p. et La gestion intégrée par résultats, concevoir et gérer autrement la performance dans l'Administration publique, PUQ, Québec, 2008, 460 p.
