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Fonction publique et administration

La fonction publique de carrière à vie, un modèle minoritaire en Europe

​La publication de notre étude Fonction publique : tout changer (statut, primes, évaluation, temps de travail) a déclenché des réactions dont celle d'une parlementaire qui déclare que le "modèle de fonction publique de carrière est majoritaire en Europe" (sous entendu, il n'a pas à être réformé). Sauf que cette affirmation fondée sur les conclusions du rapport Pêcheur, qui date de 2013, se révèle éronée. Avec seulement 17% de contractuels, la France se compose d'une fonction publique "de carrière", c'est-à-dire  de fonctionnaires statutaires embauchés à vie. Proches de nous en Europe, de très nombreux pays ont réformé ou supprimé le statut de fonctionnaire ou l’ont réservé aux seuls agents des services régaliens de l’État. C’est le cas de la Suède, du Royaume-Uni, de l’Allemagne mais également de l'Espagne et du Portugal. Un point détaillé sur le sujet s'impose. 

De nombreux rapports sur la fonction publique et sa possible modernisation, ont été commandés et publiés par les gouvernements successifs. Dernièrement, on en compte deux, le rapport Pêcheur sur l'avenir de la fonction publique en 2013, et le rapport Laurent sur l'application des 35 heures en 2016. Tous les deux se caractérisent par une volonté de ne pas faire de vagues et d'être les plus consensuels possible. C'est d'ailleurs en s'appuyant sur le rapport Pêcheur que les défenseurs du statut développent leur argumentation. Or, de nombreuses points sont à soulever. 

Premièrement, ce rapport Pêcheur visait en grande partie à dire aux agents que "les caisses sont vides mais nous maintiendrons vos acquis". Pourquoi ? Il a été publié en 2013 au moment où nombre de nos voisins européens (dont les plus touchés par la crise) réformaient leur fonction publique (réduction des effectifs, gel des embauches et des salaires, passage à une fonction publique de contractuels). Or, à l'exact inverse, Bernard Pêcheur proposait de renforcer la « fonctionnarisation » des agents de l'État en rétrécissant drastiquement les voies de recours aux contractuels. Impact sur les comptes publics ? Non estimé dans le rapport. Comparaison européenne ? Elle est faite mais... sans comparaison chiffrée, c'est dommage cela aurait permis de beaucoup nuancer les propos :

  • Le rapport explique que l'Allemagne possède une fonction publique "de carrière" : pourtant, le pays compte 60% d'agents publics non titulaires puisque seuls les agents chargés d'une mission régalienne bénéficient du statut de fonctionnaire, cela inclut les personnels des ministères, de la police et les enseignants (pour ces derniers, après le concours et une embauche sur entretien, il faut attendre un délai de 2 ans avant d’obtenir le statut « à vie ») ; 
  • Même interprétation pour la Belgique qui aurait une fonction publique "de carrière"... sauf qu'elle compte tout de même 43% de non titulaires. Encore une fois, le statut est surtout réservé aux missions régaliennes et dans les collectivités et les administrations locales, les agents sont embauchés sur des contrats proches du droit privé ;
  • Enfin, l'Espagne, elle aussi classée dans les fonctions publiques "de carrière" alors qu'elle compte 37% de non titulaires.

Le plus étonnonant reste cependant l'exemple du Portugal qui a profondément réorganisé en 2013, avant la publication du rapport. Pourtant, aucune mention de ces réformes structurelles dans le rapport Pêcheur qui vient même classer ce pays dans les modèles les plus proches de la France. Déjà en 2005, le Portugal a organisé une refonte complète de son administration publique avec comme mot d'ordre le rapprochement avec le privé. Au 1er janvier 2006, tous les employés du public sont passés dans le régime général de protection sociale et les régimes spéciaux ont été supprimés. Une réforme pouruivie en 2009 où 3 régimes de carrières ont été instaurés : le statut de fonctionnaire à vie ou pour une durée déterminée (15% des contrats), les contractuels de la fonction publique (65% des contrats) et des mandats exécutifs limités pour les managers, évalués à la performance (15% des contrats). Les agents sous contrat sont depuis majoritaires. Conséquence de la fin de l'emploi à vie au Portugal, les carrières ne sont donc plus basées sur l'ancienneté mais sur la performance (les augmentations de salaire ne sont maintenant accordées qu'en fonction des possibilités budgétaires) et chaque agent est évalué annuellement, obtient une note (excellent, pertinent, suffisant) et peut percevoir des bonus de performance.

Au regard de la situation de nos partenaires européens les plus proches et les plus comparables, on constate que le modèle français est largement isolé... et que c'est aussi celui qui coûte le plus cher : la rémunération de nos agents a coûté 13% du PIB en 2014. Au niveau mondial, la France n’est doublée que par la Finlande (14,2%) et le Danemark (16,6%). Bref, nous ne devons pas faire beaucoup d'envieux. 

Pays

Rémunération des agents en % du PIB (2014)[1]

Effectifs titulaires

Effectifs non-titulaires

% de non-titulaires (ordre de grandeur – donnée allant de 2008 à 2013 selon les pays)

Pays-Bas

9,2%

1 million

-

0%

France

13%[2]

4,4 millions

910.000

17%[3]

Belgique

12,7%

473.000

355.000

43%[4]

(25% au niveau fédéral)

Allemagne

7,7%

1,8 million

2,8 millions

60%[5]

Italie

10,2%

480.000[6]

2,7 millions[7]

85%[8]

Royaume-Uni

9,4%

440.000

4,9 millions

92%[9]

Suède

12,6%

10.000

990.000

99%[10]

Portugal[11]

11%

159.000

260.000

65%[12]

Espagne[13]

11,8%

1,6 million

925.000

37%

 

Pays

Explications

Pays-Bas

Fonction publique « de carrière »… alignée sur le droit privé

Le statut de contractuel dans l’emploi public a été supprimé en 1993 et depuis, le statut de fonctionnaire s’est aligné sur le statut de salarié du privé. Il n’existe ni formation initiale pour la fonction publique, ni concours : le recrutement se fait après appel à candidature et entretien (hors Affaires étrangères).

France

Fonction publique de carrière

3 types de fonctions publiques, accessibles sur concours : d’État, territoriale et hospitalière.

L’embauche de contractuel reste l’exception + limitation à 1 contrat de 3 ans renouvelable une fois (donc jusqu’à 6 ans) : après il faut passer le concours.

Belgique

Fonction publique mixte

Une liste d’emplois est définie comme statutaires. La procédure de sélection pour les fonctions contractuelles et statutaires au sein de l'administration fédérale est identique et se déroule selon le modèle de screening de Selor. Il n'y a pas d'évolution naturelle pour passer du statut de contractuel à celui de statutaire. Si un agent contractuel veut devenir statutaire, il doit participer à une procédure de sélection pour un emploi statutaire.[14]

Allemagne

Fonction publique mixte

Une fonction publique de carrière pour les secteurs régaliens : ministères, police, éducation (pour ces derniers, après le concours et l’embauche sur entretien, un délai de 2 ans existe avant d’obtenir le statut « à vie »).

Une fonction publique sous contrat, sur entretien directement auprès des administrations et des collectivités : à noter que ces employés ont les mêmes conditions de travail que les fonctionnaires de carrière.

Italie

Fonction publique contractuelle

Le recrutement sous contrat de droit privé est la norme, seuls les magistrats, les préfets, les diplomates, les professeurs d'Université, l'armée, la police et la gendarmerie ont gardé un statut de droit public et l'accès à la Fonction publique se fait maintenant par concours national unique.

Royaume-Uni

Fonction publique contractuelle

Seuls les agents des ministères et des agences de l’État recrutés sur concours ont le statut de fonctionnaires de carrière.

Le reste des agents publics -  (20% au niveau central, 80% au niveau local) sont recrutés directement par les administrations. 

Suède

Fonction publique contractuelle

La quasi-totalité des employés publics sont recrutés directement par l’employeur public, sur contrat de droit privé. D’où un turnover très important.

Seuls les diplomates et quelques hauts postes de l’administration centrale recrutent encore sur concours avec entrée dans la fonction publique de carrière.[15]

Portugal[16]

Fonction publique contractuelle

Tout au long des années 2010, la fonction publique portugaise a été en transition : passant d’un régime de carrière trop développé à un régime de contrat. En 2011, est décidé « le premier gel des rémunérations, en 2002, convergence du système de protection sociale du public vers le régime général, en 2005, limitation du statut de fonctionnaire aux 15 % des personnels exerçant des fonctions souveraines, puis évolution de carrière non plus basée sur l’ancienneté mais sur la performance en 2009. […] Le pays a dû faire de nouvelles propositions, qui se sont concrétisées par un vaste plan de départs volontaires à l’automne 2013 (100.000 agents concernés) et des baisses de rémunération successives (allant de 2,5 à 12 % selon le niveau de revenu) » [17].

Espagne[18]

Fonction publique mixte

Parmi les non titulaires, on trouve deux types d’agents, les personnels contractuels (« personal laboral », 613.000) et les divers vacataires (312.000). Les réductions d’effectifs entreprissent depuis 2012 se sont majoritairement portées sur les non titulaires mais des réformes pour réduire les rémunérations et augmenter le temps de travail ont aussi été mises en place.

Ce que la Fondation iFRAP propose 

Embaucher sous contrat de droit privé les nouveaux entrants dans la fonction publique. Cette proposition qui pourrait être soumise à référendum, vaudra pour tous les nouveaux entrants dans les trois fonctions publiques. Pour les emplois régaliens, conserver la possibilité d’embaucher sous statut ou sous contrat pour ceux qui le sont déjà (notamment dans la Défense). Il faudra aussi permettre à ceux qui veulent passer du statut au contrat de le faire.

Créer une bourse locale de l’emploi public. Les agents de la fonction publique non régaliens seront désormais recrutés sous des contrats de droit privé. Il existe déjà aujourd’hui des bourses pour l’emploi interministériel, à destination des fonctionnaires de la fonction publique d’État et pour l’emploi territorial dans les collectivités, qui permettent une mobilité simplifiée aux agents. Nous proposons de créer une bourse de l’emploi public unifiée, qui s’adressera autant aux agents publics en poste, qu’à ceux qui souhaitent rejoindre la fonction publique.

Supprimer l’obligation de reclassement. En cas de restructuration de son service, l’agent, encore sous statut, se voit proposer un maximum de trois propositions de postes correspondant à ses compétences. En cas de refus de ces trois propositions, il est révoqué. Par ailleurs, il convient de faire adhérer l’État au régime de l’Unedic et mettre fin au principe de l’auto-assurance. Ce dispositif devra permettre une montée en puissance des cotisations employeur et employé au-delà du 1% actuel dit de « solidarité ».

Favoriser les départs volontaires. Les agents titulaires qui souhaitent quitter la fonction publique pour rejoindre le privé, créer une entreprise, ou autre, se verront proposer une indemnité de départ volontaire calculée sur leur ancienneté. Une mesure similaire avait été mise en place par la précédente majorité en 2008, mais elle ne s’adressait qu’aux seuls fonctionnaires de l’État et s’était vite retrouvée bloquée : en 2009, seuls deux ministères avaient publié les circulaires d’application (le Budget et la Justice). Nous proposons que cette indemnité de départ volontaire soit commune à l’ensemble des fonctionnaires, notamment pour accélérer la réduction des effectifs. Même si une telle mesure représente au premier abord un coût conséquent pour l’administration, il faut considérer l’économie qu’elle entraînera sur le coût des pensions de retraite.

Perte automatique du statut de fonctionnaire en cas de mobilité vers un poste non régalien pour une période supérieure à trois ans. Cette mesure est à considérer en deux temps : elle vise dans un premier temps à accélérer la diminution du « stock » de fonctionnaires et dans un second temps, après les cinq ans de gel des embauches, lorsque seuls les agents régaliens seront sous statut, à limiter les abus de mobilité. Un agent recruté sur concours dans une filière d’emploi régalien a vocation à y rester. S’il souhaite se réorienter dans une filière non régalienne, il doit perdre son statut. Il en va de même en cas de mobilité vers le secteur privé.

Supprimer le détachement. Dans une logique d’emploi et non plus de carrière, il n’a plus de sens. Les agents doivent progresser par la fonction qu’ils vont occuper à l’extérieur de leur administration. Ceci permettrait aussi de mettre fin aux abus. Puis ils reviendront si et seulement s’ils sont capables d’occuper une autre fonction dans leur administration d’origine. Cela ne doit donc plus dépendre d’une progression factice dans une échelle purement administrative. Ceci permettrait aussi de mettre fin aux abus : les fonctionnaires d’État en détachement, outre les élus, sont essentiellement en poste dans des collectivités locales et chez des opérateurs, dont l’objectif est de vivre au maximum sur le dos de l’État. La fluidité des positions et des parcours doit fonctionner comme une entreprise : soit on est dedans et on peut progresser si on en a le mérite, et si cela correspond à des fonctions nouvelles ; soit on est dehors. Il faut donc mettre fin au détachement et au droit au retour qu’il permettait.

[1] Source OCDE : https://data.oecd.org/fr/gga/couts-de-production-des-administrations.htm

[2] La France n’est doublée que par la Finlande (14,2%) et le Danemark (16,6%).

[3] P91 : Rapport annuel sur l’état de la fonction publique – édition 2014 / DGAFP

[4] Bureau fédéral du plan – octobre 2010 : Structure et évolution de l’emploi public belge

[5]https://www.destatis.de/EN/FactsFigures/SocietyState/PublicFinanceTaxes/PublicService/PublicServicePersonnel/Tables/TypeOfEmploymentContract.html

[6] http://www.contoannuale.tesoro.it/portal/cgi-bin/cognos.cgi

[7] http://www.rgs.mef.gov.it/ENGLISH-VE/Institutio/Public-adm/Statistica/

[8] Donnée de la présidence de l’Espagne de l’UE - 2010

[9] ONS : http://www.ons.gov.uk/ons/rel/pse/civil-service-statistics/2014/stb---civil-service-statistics.html#tab-At-a-glance

[10] 2012, Commission européenne : Civil Services in the EU of 27 Reform Outcomes and the Future  of the Civil Service

[11] Voir la note de la Fondation iFRAP sur le sujet : http://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/comprendre-les-reformes-de-la-fonction-publique-au-portugal#nb5

[12]  Pour le reste, on compte 15% de fonctionnaires (missions régaliennes) et 15% des contrats sont des mandats spéciaux exécutifs limités pour les managers, évalués à la performance.

[13] IGPDE : http://www.economie.gouv.fr/files/reactives_ndeg_60_-_decembre_2013_janvier_2014_-_espagne.pdf

[14] https://www.selor.be/fr/nouvelles/2012/12/la-diff%C3%A9rence-entre-statutaire-et-contractuel/

[15] Rapport du Sénat : http://www.senat.fr/rap/r00-348/r00-3489.html

[16] Voir la note de la Fondation iFRAP sur le sujet : http://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/comprendre-les-reformes-de-la-fonction-publique-au-portugal#nb5

[17] IGPDE : http://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/igpde-editions-publications/revuesGestionPublique/IGPDE_Reactive_Portugal_novembre_2015.pdf

[18] IGPDE : http://www.economie.gouv.fr/files/reactives_ndeg_60_-_decembre_2013_janvier_2014_-_espagne.pdf