Immobilier de l'État : évaluation des organismes de gestion
France Domaine, service à compétence nationale qui gère la politique immobilière de l'État, n'est pas un cas isolé en Europe. Certains de nos voisins ont également choisi de se doter d'organismes spécialement dédiés à la gestion de leur immobilier public. En particulier la Grande-Bretagne, mais aussi les Pays-Bas, l'Italie, l'Allemagne et la Belgique (régie immobilière de Bruxelles) ont décidé de créer des agences ad hoc.
D'un simple point de vue d'Open Data, il peut être intéressant de regarder les données qui sont mises en ligne par ces différents organismes. Certains n'hésitent pas à offrir des rapports financiers détaillés sur leurs activités, d'autres livrent directement les données consolidées des surfaces occupées par les administrations et leur valorisation. Enfin certains offrent aux particuliers des outils simples et pratiques afin de s'informer sur les biens susceptibles d'être vendus ou mis en location pour se porter acquéreur ou preneur…
Un tour d'horizon qui devrait permettre d'évaluer la transparence et la pertinence des outils mis à la disposition des administrés par ces organismes de contrôle pour juger de l'intensité de leur activité et de la pertinence de leur gestion.
1) France Domaine
France Domaine a remplacé l'ancien Service des Domaines en vertu du décret n°2008-310 du 3 avril 2008. Il s'agit d'un service de la DGFiP directement rattaché au directeur général. Il dispose désormais d'un site dédié. On y trouve le programme des cessions, l'organigramme du service et un exposé sommaire de ses missions (valorisation du patrimoine de l'État, conseil aux collectivités locales, gestion de certains patrimoines privés).
Malheureusement, l'organisme ne satisfait pas aux conditions d'Open Government. L'activité du service ne fait pas l'objet d'un rapport annuel disponible en accès libre, ni d'un rapport de gestion budgétaire. Ce n'est qu'indirectement que l'on peut apprendre que le service compte en réalité 1.557 ETP par l'intermédiaire des « bleus » de Bercy. Les organismes consultatifs qui gravitent autour du service ne sont pas renseignés. On en dénombre essentiellement trois : CIE (conseil de l'immobilier de l'État), la Commission pour la transparence et la qualité des cessions du domaine immobilier de l'État (aucun site prévu, avis non publiés), le COMO (comité d'orientation de la politique immobilière de l'État) placé directement sous l'autorité du Premier ministre.
La politique immobilière de l'État français apparaît peu transparente. Le portail France Domaine renvoie aux programmes de cessions envisagées mais sans outil de recherche adéquat pour les éventuels acheteurs. La politique de l'État bailleur n'est pas bien individualisée.
Enfin, il n'existe pas de compte détaillé et accessible des biens immobiliers des administrations. Le TGPE (Tableau général des propriétés de l'État) a migré sous Chorus dans l'application Chorus-RE-FX, sans qu'aucune extraction en direction du public ne soit possible [1]. Les rapports annuels du Conseil de l'immobilier de l'État sont succincts, le rapport quinquennal faisant office de rapport d'activité 2011 [2] n'avance pratiquement aucun chiffre si ce n'est une remise à jour de la valorisation du patrimoine de l'État, soit 67,8 milliards d'euros. Il publie en revanche pour la première fois les avis rendus depuis cinq ans, sans les mettre à disposition dans un format exploitable comme pour les autorités administratives indépendantes. Il n'y a donc pas réellement de mise en place d'une politique d'Open Data.
2) Les autres entités domaniales dans les pays européens
Contrairement à la France, d'autres pays européens n'adoptent pas une politique aussi opaque que la nôtre en matière de valorisation du domaine public. Des exemples de meilleures pratiques sont disponibles en ligne sur le Web. Nous livrons une liste des services, établissements ou agences disposant des meilleures pratiques en la matière :
BImA allemande : une approche de foncière avec une vraie démarche de valorisation et de service client
La BImA en Allemagne (Bundesanstalt fûr Immobilienaufgaben) est l'agence fédérale dédiée à la gestion immobilière du patrimoine de l'État. Elle a été mise en place peu avant France Domaine, le 1er janvier 2005 et constitue un établissement public sous tutelle du ministère des finances. Elle bénéficie du transfert progressif de l'ensemble des biens détenus auparavant par les ministères et leurs opérateurs, transfert qui s'est achevé au 1er janvier 2012 avec transfert unilatéral de l'ensemble des immeubles si des conventions de transfert ne sont pas réalisées avant. Fin 2008, l'agence gérait 31.000 unités économiques et 94.000 contrats de location et gère 400.000 ha de terres et forêts. L'actif de l'agence est aujourd'hui constitué à 80% de valeurs foncières représentait fin 2008 une valorisation de 10,5 milliards d'euros.
Le financement de l'entité est réalisé par l'intermédiaire des produits de gestion. Les recettes réalisées en 2008 représentaient 1,7 milliard d'euros, se répartissant à 50% entre produits de cessions (environ 600 millions d'euros/an) et revenus fonciers. Leur affectation a été réalisée à raison de 680 millions d'euros au budget général, 650 millions d'euros à la conservation et l'entretien du patrimoine immobilier lui-même, 330 millions d'euros pour les dépenses de personnel (6.000 ETP environ), 64 millions d'euros à raison de prestations réalisées pour compte de tiers (autres ministères).
La BImA est conçue comme un prestataire de services immobiliers global auprès des institutions comme des particuliers (elle occupe la plénitude des fonctions d'une foncière) :
C'est elle qui s'occupe des opérations inférieures à 20 millions d'euros (sinon une autorisation de la tutelle est nécessaire)
Elle gère elle-même ses activités de location, en direction des personnes privées et des entités publiques (en calculant et versant le loyer budgétaire correspondant aux surfaces occupées et en leur versant des primes en cas de libération d'espace, majoration de 1,5 fois le loyer budgétaire annuel versé)
Elle n'a pas le droit de s'endetter
Particularité : elle offre un véritable service client avec un moteur de recherche pour les ventes et les locations permettant au demandeur de localiser les biens offerts à proximité. Un rapport d'activité annuel est publié.
Italie : une politique de recensement qui inclut une perpective Open Data
En Italie, l'immobilier est géré par l'intermédiaire d'une structure duale dépendant du ministère de l'économie. Depuis 2001 deux agences se partagent la gestion de l'immobilier public : L'Agence du territoire : qui gère le cadastre et qui est chargée de l'évaluation des biens des établissements publics et des collectivités territoriales L'Agence du domaine (Agenzia del Demanio) qui est désormais propriétaire des biens immobiliers de l'État à l'exception de ceux dévolus à la Défense et qui se charge de la définition de la politique immobilière. 37% du parc a été mis en location privée, elle a procédé par ailleurs à 1,5 milliard d'euros de ventes directes depuis 2002 et 5,5 milliards d'euros de ventes à des fonds d'investissement (avec titrisation [3]).
Les loyers représentent actuellement des recettes d'environ 600 millions d'euros/an. En ce qui concerne les loyers budgétaires, ils ont été fixés à 50% de la valeur de marché afin de monter en puissance jusqu'en 2012. En 2008, l'ensemble du patrimoine immobilier représentait une valorisation comptable historique de 30 milliards d'euros, mais une valorisation aux prix du marché de 60 milliards. Un rapport établi le 31 mars 2011 par le Département du Trésor [4], a permis d'actualiser le recensement et la valeur de l'ensemble du patrimoine immobilier public, conformément aux engagements pris par la loi n°191/2009 (art.2 §222). Celui-ci a permis d'auditer 53% du patrimoine des administrations, concernant 530.000 bâtiments, pour une superficie de 222 millions de m², et 760.000 parcelles de terrains (soit 1,3 million d'ha). Dans un souci de transparence, l'étude réalisée s'est traduite par la mise en ligne sous format Excel de l'ensemble des biens concernés avec leur référence cadastrale, le nom de l'organisme doté, la destination du bien et sa surface, ainsi que la position de ces biens (en pleine possession, ou mis en location « passive [5] »). L'Italie joue donc une politique de transparence et d'Open Data concernant le registre du patrimoine immobilier de l'État.
Pays-Bas : une communication transparente sur la politique de gestion immobilière publique
Les Pays-Bas disposent également d'une agence de gestion de l'immobilier public fédéral dédiée depuis octobre 2001, la Rijksgebouwendienst (RGD) sous la tutelle du ministère du logement, de l'environnement et de l'aménagement du territoire. Elle est chargée de la gestion des propriétés des ministères hors Défense et Affaires étrangères, mais aussi hors biens du domaine public (ouvrages d'arts, monuments historiques (Heritage estates) etc.). Les biens jugés « aliénables » représentaient en 2010 environ 2.000 biens, pour une surface totale de 7,143 millions de m² [6].
Les données offertes par le rapport annuel sont particulièrement précises : on y trouve non seulement le détail, la démographie et la rémunération des 953 agents travaillant pour la RGD, mais également l'ensemble de la composition du patrimoine sous gestion, ses surfaces, en fonction des types d'affectations : 3,248 millions de m² de bureaux, 38.988 m² de maisons, 209.695 m² pour les bâtiments scolaires, 1,27 million de m² de prisons etc.
Enfin le bilan financier détaillé est complet, permettant de suivre ligne par ligne l'activité de l'agence, la valorisation immobilière de son patrimoine à l'actif de son bilan (6,23 milliards d'euros), mais aussi la contribution résultant de son activité au budget général de l'État (98,9 millions d'euros à son ministère de tutelle, mais 1,38 milliard d'euros au ministère des finances).
Royaume-Uni : une politique immobilière qui joue le jeu de l'Open Data
Au Royaume-Uni, la politique immobilière a été profondément recentrée avec l'arrivée au pouvoir de David Cameron. Dans le cadre de la refonte des agences ministérielles, l'OGC (Office of Government Commerce) a été dissout et ses services intégrés directement au sein du Cabinet du Premier ministre pour former le Government Property Unit, qui a été mis en place courant 2011. Dès mai 2010 et l'arrivée de la coalition au pouvoir, le secrétaire général du gouvernement (Minister for Cabinet Office) a soumis à autorisation préalable de l'Exécutif toute nouvelle acquisition ou renouvellement de baux par les ministères.
L'objectif assigné aux ministères a été un espace disponible de 10m²/agent, qui devrait conduire à une réduction de 2 millions de m² permettant des économies sur les dépenses courantes évaluées à 830 millions de livres par an en 2020. La priorité est mise sur la réduction des surfaces immobilières prises à bail par les ministères (650 millions de livres par an potentiels) qui sont d'ores et déjà bien individualisés, et 180 millions de livres par an à trouver principalement dans des votes de locaux dont l'État est propriétaire et le développement d'une stratégie d'État bailleur.
Point négatif, le Governement Property Unit (GPU) ne produit pas encore de rapports détaillés et ne dispose pas d'un site dédié. Point positif, l'ensemble du patrimoine de l'État actualisé dans l'application e-PIMS (electronic property Information Mapping System) est désormais disponible sur data.gov.uk, soit l'intégralité du Governement's Property and Land Assets Database avec une approche historique et une actualisation (2011 et 2012). Cette approche permet d'enrichir et de recouper le rapport annuel du ministère des finances et maintenant du Cabinet Office sur la gestion immobilière de l'État, The state of the Estate [7]. A l'heure actuelle, le montant de l'immobilier sous gestion du GPU représente 10,2 millions de m² en 2011, soit une baisse de près de 2 millions de m² depuis 2008, et un nombre de bâtiments sous contrôle de 6.700, représentant une réduction de 1.250 unités en quatre ans.
Le dernier rapport du NAO sur la question est encore plus précis [8], le patrimoine actualisé au 1er janvier 2012 est évalué au total à 16,49 millions de m² (y compris bâtiments militaires et à l'étranger), mais le patrimoine concerné par le GPU n'est plus que de 9,6 millions de m² (soit une réduction de 600.000 m²) [9]. Il développe en outre une méthodologie permettant de réduire encore les coûts et les surfaces utiles et d'arbitrer entre État propriétaire, État bailleur et État locataire, avec la question du coût interne des affectations interministérielles (le bâtiment « possédé » par un ministère mais mis à la disposition d'un autre, est-il plus coûteux que sa mise en location sur le marché/et/ou, sa vente pure et simple). Il met également en évidence les économies réalisées sur les coûts immobiliers récurrents de 212 millions d'euros depuis l'arrivée au pouvoir des conservateurs, notamment par le redéploiement des effectifs et la suppression d'un certain nombre de prises à bail.
Conclusion
En matière immobilière, nos voisins européens sont généralement beaucoup plus transparents que nous et jouent véritablement a minima une politique d'Open Governement (Allemagne, Hollande) et, a maxima une politique véritable d'Open Data (Italie, Royaume-Uni). Cette approche pédagogique et citoyenne est indispensable pour bien communiquer sur les vrais enjeux des réformes en cours. Dans la plupart des pays examinés d'ailleurs, les agences ou services en charge sont transparents sur leurs performances, mais également sur les modalités de leur gestion (à l'exception encore de la Government Property Unit, britannique, mais sa création est encore trop récente pour pouvoir véritablement se prononcer).
Ces nouveaux standards de communication sur la gestion des politiques publiques devraient normalement conduire la France à évoluer sur le sujet. On regrette en effet l'opacité tenace de France Domaine sur sa gestion et la pauvreté de sa « relation-client » contrairement à l'Allemagne (mais la BImA est une véritable foncière), tout comme les lacunes en termes de publication de rapports d'audit du CIE (le conseil de l'immobilier de l'État). La Fondation iFRAP se prononce par ailleurs pour une mise en ligne du TGPE (tableau général des propriétés de l'État) en format réutilisable et non propriétaire sur le portail data.gouv.fr. Il y va d'une nécessaire exigence de transparence.
[1] Cependant une publication partielle a été réalisée via data.gouv.fr et DataPublica, à partir de 13 fichiers.Malheureusement ces inventaires ne contiennent que la recension des biens et non leur volume (m² de surfaces utiles, de bureaux de terrains) et leur valorisation (en euros) contrairement à l'approche anglaise e-PIMs (qui comporte les surfaces) voir infra. Les publications des premiers inventaires par "inter-régions" hors Défense pour l'année 2009 sur data.gouv.fr.
[2] Le CIE : cinq années de progrès dans la politique immobilière de l'État, rapport d'activité 2006-2011
[3] Le processus de titrisation italien a permis en particulier d'améliorer les effets de cessions sans avoir recours à l'emprunt pour la rénovation des infrastructures immobilières. Voir, Jeantet et Associés, AARPI, Meilleures pratiques à l'étranger, 2009.
[4] Dipartimento del Tesoro, Report on public assets at market prices at 31 march 2011, A firt analysis of collected data.
[5] En droit italien la location « active » est à distinguer de la location « passive ». Elle correspond à la division entre bailleur (qui possède la plénitude de la propriété) et le locataire (qui ne peut qu'en jouir). Le recueil des biens en location passive, représente donc ceux de l'État locataire (et non ceux de l'État bailleur).
[6] Se reporter au rapport annuel 2010, Riksgebouwendienst, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Jaarverslag 2010
[7] consulter le site, voir en particulier p.17 et suivantes.
[8] NAO, Improving the efficiency of central governement office property, 2 mars 2012.
[9] Présentant des coûts récurrents de 3,58 milliards de livres. L'audit réalisé par le NAO ne concerne que le périmètre des ministères (5,4 millions de m²) et même plus restreint (4,1 millions de m²).
