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Fonction publique et administration

Île-de-France : Une gestion laxiste pour un absentéisme record des agents

La chambre régionale des comptes de l'Île-de-France, dans un rapport d'observations, revient sur la gestion des ressources humaines de la région et dénonce le manque de coordination et d'encadrement du personnel, notamment des effectifs transférés suite aux deux actes de décentralisation, c'est-à-dire tout le personnel technique, ouvrier et de service (TOS), soit 8.168 emplois depuis 2004. Le transfert de l'État à la région s'étant achevé en 2010, la chambre régionale des comptes estime que « trois ans après, les éléments de bilan […] se dégagent ».

La chambre précise qu' « à cette date, [les] effectifs budgétaires ont été multipliés par huit par rapport à 2004 ». Le transfert des TOS de l'État aux régions représente un effectif de 8.168 ETP (emplois équivalents temps plein) auxquels s'ajoutent 718 nouveaux ETP à l'initiative de la région. Hors décentralisation, la croissance des effectifs a été de 57% dans la région qui comptait 1.260 agents fin 2003. Au total, la région rémunérait 10.642 agents au 31 décembre 2011, tous statuts confondus.

Le transfert de ces 8.168 ETP a également modifié le profil des agents puisque la région est passée d'un effectif principalement administratif en 2003 (catégories A et B : 53,9%) à des emplois d'exécution en 2011 (catégorie C : 89,4%).

À noter que le rythme annuel de croissance des effectifs de la région est supérieur à la moyenne des régions françaises : 41,4% contre 33,8%. Ainsi les effectifs de la région Île-de-France représentent 12,3% du total des effectifs des régions françaises mais la chambre précise que le ratio nombre d'agents/nombre d'habitants de la région demeure inférieur à la moyenne des régions françaises (avec 11,5 millions d'habitants en 2012, l'Île-de-France est la région la plus peuplée du pays).

Le manque de transparence des données

La chambre revient sur le manque de « fiabilité et de lisibilité des documents relatifs aux effectifs et aux dépenses de personnel » notamment parce que la collectivité n'a pas produit le rapport obligatoire [1] en 2005 et que ces dernières années, elle n'a pas repris toutes « les informations devant y figurer » : entre autres, sur l'occupation et le nombre de logements de fonction alors que la région possède 1.177 logements de fonction, principalement dans les lycées, et sur les absences des agents pour « évènements familiaux » non intégrées dans le calcul de l'absentéisme dans la région. Autre insuffisance, le montant des dépenses d'action sociale pour la fonction publique territoriale en 2011 connait trois montants différents en fonction du document cité : 2,18 millions d'euros dans le rapport sur l'état de la collectivité (REC), 3,6 millions d'euros dans le bilan social facultatif et jusqu'à 4,33 millions d'euros dans les comptes administratifs de la région.

Une politique salariale avantageuse envers le personnel transféré…

La chambre précise plusieurs mesures avantageuses envers le personnel transféré (agents des lycées) :

  • La région a également procédé à un « rattrapage en faveur d'agents qui auraient dû bénéficier, de droit, [de la nouvelle bonification indiciaire – NBI] avant la décentralisation, lorsqu'ils occupaient des fonctions d'encadrement ».
  • Le régime indemnitaire a aussi été valorisé entre 2007 et 2013, passant de 79,55 euros à 383,53 euros mensuels. Ce rapprochement du régime indemnitaire des agents des lycées à celui des agents du siège a un coût annuel estimé à 44,6 millions d'euros (charges comprises), soit 12,1% des charges du personnel de la région.
  • Enfin, quasiment tous les agents de la région bénéficient d'avancements d'échelons à la durée minimale. La chambre pose l'exemple d'un agent de catégorie C du premier degré qui, avec cette politique, gagne une « accélération du déroulement de carrière d'environ 4 ans » sur 30 années de travail. Or, le Conseil d'État met en garde et rappelle que l'avancement d'échelons à la durée minimale a un impact non négligeable sur les charges du personnel et n'est donc autorisé « que si la valeur professionnelle de l'agent le justifie ».
  • Le taux de promotion des agents est également très élevé dans la région (22,1% en 2009 dans la région Île-de-France contre une moyenne nationale à 8,6%) puisque la chambre souligne que « pour accélérer les carrières de ses agents la région a, entre 2007 et 2011, pleinement utilisé les possibilités de promotion de grade au sein du nouveau cadre d'emploi des adjoints techniques territoriaux des établissements d'enseignement ».

… pour une gestion RH peu formelle…

Face à cette politique salariale bénéfique envers les agents des lycées, la chambre pointe du doigt la gestion peu formelle du personnel public de la région, notamment en soulignant le manque de fiabilité des prévisions de la masse salariale (réalisées uniquement tous les trois ans, qualifiées de « pas fiables » et ne permettant pas « un pilotage à moyen terme des emplois et de la masse salariale ») et les écarts importants entre les prévisions de l'UPRH et les budgets primitifs votés :

La chambre souligne les faiblesses de ces prévisions, « pas explicitées » et établies «  sur un effectif constant et non sur un effectif-cible, fixé à court terme ». Au final, peu fiable et pas contraignante, la chambre conseille à la région de se doter d'un véritable outil de prévision de l'évolution des charges de personnel à moyen terme.

Enfin, la faiblesse des outils automatisés de suivi du temps de travail des agents, dont la date d'achèvement de mise en place n'est même pas connue, pose également problème. Avant 2011, le temps de travail des agents n'était pas connu. L'adoption d'un règlement provisoire, en 2001, fixe le temps de travail des agents des lycées à 1.568 heures annuelles, soit 39 heures de moins que le régime de droit commun de la fonction publique (1.607 heures). L'impact de cet écart est estimé à 6,6 millions d'euros par an. La formation des agents de la région est également peu satisfaisante : la région ne consacre que 0,8% de la masse salariale à la formation de son personnel contre 1,6% dans le privé. Le nombre de jours de formation suivi par un agent permanent de la région est également inférieur à celui de la moyenne des collectivités franciliennes (2 jours par an contre 2,3) mais ce, pour un coût moyen d'une journée de formation 23% supérieur à la moyenne du coût d'une journée de formation pour les agents des collectivités franciliennes.

[(La région Île-de-France employait seulement 69 apprentis sur 10.642 agents en 2011, soit un taux de 0,6% (contre les 4% d'alternants obligatoires pour les entreprises de plus de 250 salariés). Or, si la région respectait ce taux obligatoire, c'est 350 contrats d'apprentissage qui pourraient immédiatement être créés, surtout que la région dispose de nombreux métiers qui se prêtent à ce genre de formation (notamment dans les lycées, ex : restauration scolaire). Autre frein : la chambre remarque que le taux d'abandon en cours de formation des apprentis de la région est plus fréquent que les « taux constatés pour ces filières auprès des autres employeurs d'apprentis », à savoir les employeurs privés. )]

…et un absentéisme record !

D'après la chambre régionale des comptes, l'absentéisme du personnel de la fonction territoriale en France varie de 6,7 à 9,0% [2] [3] et la région Ile-de-France obtient la toute première place avec 318.280 jours d'absence recensés en 2011. En moyenne, les agents sont absents 30,5 jours par an et ce chiffre monte jusqu'à 33,7 jours pour les agents des lycées. Et jusqu'à 45 jours d'absence dans certains lycées de la région. À noter que ce chiffre est sous-estimé puisqu'une partie des données n'est pas reprise par la région (absence pour évènements familiaux, pour passer un concours ou des examens et les absences liées à une fonction élective).

Avant la décentralisation, la région se caractérisait pourtant par un absentéisme inférieur de 44% aux autres régions françaises. Aujourd'hui, les agents des lycées qui sont deux fois plus absents que les agents du siège, ont un taux d'absentéisme qui a augmenté de 31,5% entre 2003 et 2011. Sur une année, 62% des agents des lycées ont été absents au moins une fois. Dans sa réponse à la chambre, la région explique cela par le risque plus élevé des métiers des agents des lycées (manutention, nettoyage, restaurations collectives) et le vieillissement de sa population (47 ans en 2012) « particulièrement marqué par la longue maladie et la maladie de longue durée ».

La chambre estime le coût de ces absences en 2010-2011 à 40,35 millions d'euros, dont 36,41 millions rien que pour les agents des lycées, soit 10,9% des charges de personnel de la région.

L'accumulation du nombre d'heures travaillées inférieur à la durée légale, l'absentéisme record des agents territoriaux de la région et la faiblesse de la gestion RH, qui n'a pas les moyens d'encadrer un effectif de plus de 10.500 agents, engendrent une dépense annuelle de 47 millions d'euros au minimum et cela alors que le personnel transféré depuis 2004 bénéficie d'une politique salariale très avantageuse (réévaluation des primes et carrières accélérées). Surtout que la région Île-de-France ne se distingue pas seulement par l'explosion de ses dépenses de personnel. Elle est également la région où les dépenses de fonctionnement ont le plus augmenté : en moyenne 0,7% entre 2010 et 2011 dans les régions françaises mais de 2,3% en Île-de-France.

[1] Rapport sur l'état de la collectivité (REC), à rendre tous les deux ans et comprenant les données relatives à la fonction publique territoriale.

[2] Un rapport Sofcap Sofaxis de mai 2013 fait varier le taux d'absentéisme dans la fonction publique de 6,6 à 10 % en fonction de taille de la collectivité.

[3] La Fondation iFRAP calcule un écart du simple au double entre privé et public (5,5% dans le privé contre 7,3% dans la fonction publique d'État, 11% dans la fonction publique hospitalière et 11,3% en moyenne dans la fonction publique territoriale). Voir sur le site de l'iFRAP, ici et la reprise par le journal Le Monde.