Faut-il supprimer les huissiers du Trésor public ?
La baisse de productivité moyenne des huissiers du Trésor public [1], chargés du recouvrement forcé des deniers prélevés par l'ex-DGCP a bien été mise en évidence pour la première fois dans le rapport 2007 de la MAEC [2] (mission d'audit, d'évaluation et de contrôle) relatif au coût de la mission « recouvrement forcé ». Et cette baisse n'est pas mince : -36% par rapport à 2004. Alors : faut-il supprimer les huissiers du Trésor public ?
En substance :
Le nombre d'actes en 2004 s'élevait à 1.530.000 pour 612 agents (552 huissiers et 60 agents commissionnés [3]), soit une moyenne de 2.500 actes/agents.
En 2007, ce nombre chutait à 1 million d'actes pour un effectif réduit à 603 ETP (équivalent temps plein), soit une moyenne de 1.600 actes/agents.
Afin d'expliquer un tel effondrement, Bercy invoque en substance l'automatisation d'un certain nombre de procédés : paiements dématérialisés pour les particuliers (50% des paiements, voire 75% s'agissant de l'IR), réforme de la redevance audiovisuelle recouvrée de concert avec la taxe d'habitation [4], développement des radars automatiques etc… Conscients de la menace qui pèse sur la pérennité de leur activité, les huissiers du Trésor parviennent d'ailleurs en 2005 à faire déconnecter [5] la part variable de leur rémunération du nombre d'actes traités par an, en la troquant contre une rémunération en volume (moyenne des indemnités d'actes perçus [6]) laissée seulement en partie à l'appréciation des TPG [7]. La fonction d'huissier étant menacée dans le cadre de la fusion DGI/DGCP puisque la DGI n'en possède pas, il était possible d'imaginer que le travail échoie finalement aux huissiers de justice et suive ainsi les voies d'exécution de droit commun. Un premier signe encourageant semble donné en ce sens le 1er janvier 2008, lorsque l'objectif défini par la nouvelle DGFiP vise à réduire le nombre d'huissiers à la cible de 414 ETP afin de tenter de « regonfler » leur activité aux alentours des 2.500 actes/agent/an. Mais la cible est encore trop généreuse, elle aurait dû plutôt se situer aux alentours des 391 ETP…
1) Huissiers du Trésor public vs huissiers de justice :
Restait à savoir si l'utilisation d'huissiers ad hoc demeurait plus pertinente que l'utilisation des huissiers de justice classiques. La MAEC relève à ce propos [8] que l'on assiste à une baisse du coût budgétaire de 50% des huissiers de justice entre 1997 et 2004. Entre 2006 et 2011 ces frais d'huissiers se contractent même encore de 70% au vu de leur programmation budgétaire en loi de finances.
| Programme n°156 | crédit de paiement 2011 | crédit de paiement 2010 | crédit de paiement 2009 | crédit de paiement 2008 | crédit de paiement 2007 | crédit de paiement 2006 | |
| Action n°3 | fiscalité des particuliers et fiscalité directe locale | 1,6 | 1,5 | 3,5 | 4,5 | 8 | 8,75 |
| Action n°5 | Gestion financière de l'Etat hors fiscalité (amde) | 7,6 | 8,1 | 9 | non connu | 16 | 17,5 |
| Action n°7 | Gestion financière du secteur public local hors fiscalité (produits locaux) | 1,6 | 2,1 | Non connu | 5,5 | 8 | 8,75 |
| total | 10,8 | 11,7 | non connu | non connu | 32 | 35 | |
| Sources : Bleus budgétaires. | |||||||
Or dans le même temps l'activité des huissiers de justice n'a fait que s'étendre et se diversifier au sein du Ministère des finances : ce sont déjà eux par exemple qui interviennent au sein de la DGI afin d'assurer le recouvrement forcé des impôts acquittés par les professionnels, les impôts indirects mais aussi certains impôts directs des particuliers (IS et contributions additionnelles, IFA, droits de timbres, ISF, taxes assises sur les salaires etc.), soit environ 18.000 actes au 1er janvier 2008. Ils bénéficient également de l'ouverture progressive de la DGCP : depuis fin 2004 [9] en effet, les huissiers de justice ont récupéré la procédure comminatoire (amiable) en matière d'encaissement des impôts locaux [10] de façon systématique, elle est en revanche facultative et à la discrétion du comptable public (TPG/TP) en ce qui concerne les autres impositions gérées par la DGCP [11]. Par ailleurs, leur ont été confiées la même année les saisies pour les cotes inférieures à 500 euros [12]. Ils se voient également réservé progressivement le bénéfice du recouvrement des amendes, tandis que les huissiers du Trésor conservent majoritairement la collecte des impôts [13]. Enfin, depuis la création des PRS (pôles de recouvrement spécialisés) en 2009 dans le cadre de la fusion des services déconcentrés DGCP-DGI au sein de la DGFiP, les comptables en charge ont recours préférentiellement aux huissiers de justice pour les « dossiers à forts enjeux financiers » et les plus complexes [14].
Dans ces conditions, et alors que l'on assiste par ailleurs à une réingénierie des procédures de recouvrement forcé [15], c'est-à-dire d'alignement des procédures de recouvrement entre les deux ex-directions DGI et DGCP, avec une « industrialisation » des procès, il aurait sans doute été souhaitable de supprimer définitivement le corps des huissiers du Trésor, afin d'aligner la pratique de la DGCP sur celle de la DGI et d'externaliser l'application des actes auprès des huissiers de justice. Si tel avait été le cas, leur suppression pure et simple aurait pourtant pu faire économiser environ 20 millions d'euros/an, rien qu'en dépenses de personnel… mais le corporatisme de Bercy en a décidé autrement.
2) La suppression du corps, pour mieux pérenniser les huissiers du Trésor public :
Le décret du 27 février 2007 a permis de mettre fin au corps des huissiers du Trésor public. Cependant une « pirouette » administrative les a simplement reversés dans celui des Inspecteurs « chargés des fonctions d'huissiers des finances publiques ». La réduction des corps de l'État est sauve dans le cadre de la RGPP, mais leur nombre reste élevé, 466 au 31 décembre 2010 alors qu'ils étaient 556 deux ans plus tôt. Du coup l'objectif des 414 ETP n'est pas atteint, et les huissiers voient même leurs missions s'étendre au recouvrement forcé de l'ensemble des créances de la DGFiP, impôts des professionnels comme des particuliers. En ce sens, les ex-huissiers du Trésor public cannibalisent le recouvrement de l'ex-DGI. L'activisme des syndicats semble donc avoir été payant.
Tout au plus peut-on vérifier qu'en matière de rémunération, la part variable a été définitivement plafonnée et à la portion congrue, moyennant une augmentation générale des traitements, tout en préservant l'empilement des primes dont ils disposaient déjà : l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires ou IFTS (entre 1.600 et 3.000 euros/an), auquel peut s'ajouter le paiement d'heures supplémentaires (leur indice de départ étant supérieur généralement à 380 (échelon 2)
une prime de rendement spécifique, désormais hors indemnités d'actes
l'IMT (indemnité mensuelle de technicité) + l'IMT fusion (846 euros/an)
la NBI (nouvelle bonification indiciaire) soit 829 euros/an
l'ACF, l'allocation complémentaire de fonction, pouvant plafonner à près de 4 182 euros (part fixe de 1504 euros dégressive en fonction des échelons pour atteindre un plancher de 701,29 euros)
- Rémunération des huissiers du trésor avant et après la réforme du 27 février 2007
La réforme en matière de salaire semi-brut [16] démontre que les augmentations significatives ont eu lieu par rapport à la rémunération de base (hors variable déplafonnée) significativement en bas de la grille des salaires (échelons 1 à 5) avec des augmentations de près de 4,93% en Ile-de-France et 4,83% en Province mais également en haut avec entre 2,57% et 2,64% d'augmentation à l'échelon 12. La paix sociale a d'ailleurs été négociée avec des intéressements encore plus importants s'agissant des rémunérations nettes : + 6% en bas d'échelle et près de 3,4% en haut.
Conclusion
Dans ces conditions et alors que les impayés représentent pour le fisc environ 30 milliards d'euros, il serait sans doute plus productif de passer à la vitesse supérieure et de déléguer au privé le recouvrement forcé des deniers publics. D'ailleurs, alors que le retard ou les difficultés de paiement représentent l'écrasante majorité des procédures engagées, près de 70% des sommes dues sont recouvrées dans les deux ans. Il est donc essentiel de travailler sur les « délais » d'impayés et de se focaliser sur les recouvrements les plus productifs. C'est dans ce cadre et parallèlement à un alignement des procédures entre les Impôts et le Trésor, que le recours exclusif aux huissiers de justice pourrait permettre d'optimiser les procédures de recouvrement, à meilleur coût pour l'administré, le contribuable, comme pour les finances publiques [17].
[1] Décret n°97-658 du 31 mai 1997 fixant le statut particulier des huissiers du Trésor public, JORF du 1er juin 1997, p.8707, anciennement régi par le décret n°69-560 du 6 juin 1969, JORF du 11 juin 1969, p.5814.
[2] La MAEC a été créée par l'arrêté du 12 novembre 2001 et confirmée par l'arrêté du 10 août 2004 portant organisation générale de la comptabilité publique. Voir, Revue du Trésor, 2007 p.1082, Jacques Ortet, « Un exemple d'adaptation des normes internationales d'audit : la mission d'audit d'évaluation et de contrôle de la DGCP ».
[3] Les agents « commissionnés », sont des agents agissant par commission leur permettant de participer aux actes de poursuite et de recouvrement. Supplétif à titre temporaire, ils sont néanmoins dans la pratique souvent en poste pendant 10 ou 15 ans.
[4] En effet en 2005 et hors Île-de-France, l'activité des huissiers reposait encore à 30% sur les recouvrements de redevance audiovisuelle, à 40% taxes locales, le reste étant constitué pour 15% par les impôts nationaux et 15% par les amendes. Par ailleurs, l'automatisation des amendes autoroutières a permis d'en externaliser le recouvrement aux huissiers de justice déjà informatisés par dématérialisation (via l'A.D.E.C (association d'électronique et communication)) tandis que « un poste comptable amende [utilisant] les services d'un huissier du Trésor (…) devra continuer à saisir manuellement, extrait par extrait, les dossiers rendus à la Taxe par ce dernier. » D'où des lourdeurs et un manque de productivité important.
[5] Basée sur la différence entre un plancher et 35% des indemnités d'actes facturées au cours de l'année écoulée à raison des sommes récupérées. Bref, ce statut ouvrait droit au bénéfice de primes permettant à certains huissiers publics d'arrondir leur fin d'année de plusieurs dizaines de milliers d'euros. En réalité, l'attribution de cette prime est relativement récente, en effet, elle ne date que de 2005, auparavant, il s'agissait d'une part variable établie en proportion du nombre d'actes traités par l'huissier.
[6] Plancher conséquent puisqu'il représentait au 1er février 2007 pour des versements en 2008, entre 3.764,7 euros (entre 1er et 7ème échelon en île-de-France) et 4.695,53 euros pour les 11ème et 12ème échelons. En province des barèmes moindres mais voisins étaient également collectés : respectivement 3.628,92 et 4.512,05 euros. Voir, Guide de l'agent du Trésor, CGT.
[7] D'où l'existence d'un plancher, afin d'obtenir une garantie en matière de prime.
[8] Rapport MAEC sur « les performances et coûts comparés des huissiers de justice et des huissiers du Trésor », non publié.
[9] Loi de finances rectificative pour 2004.
[10] Article 63-7 de cette même loi. Dans la foulée était signée une convention nationale de partenariat entre la DGCP et la Chambre nationale des huissiers de justice, le 30 novembre 2005 : « le comptable doit préalablement à la mise en œuvre de l'opposition à tiers détenteur, demander à un huissier de justice d'obtenir du débiteur, dans un délai fixé par décret en Conseil d'État, qu'il s'acquitte entre ses mains du montant de sa dette. » Rappelons que pour les produits locaux en 2005, sur 400 à 500.000 comptes, seuls 100.000 ont fait l'objet de poursuites. Rappelons également qu'une première convention avec la Chambre nationale des huissiers de justice a été signée en 2003, tandis qu'une nouvelle convention était signée le 13 avril 2004.
[11] Article 128-I ibidem. De concert avec la création d'une OTD (opposition à tiers détenteur) permettant d'aligner le régime des produits locaux (redevance d'enlèvement des ordures ménagères, loyers des OPAC etc…) sur celles des impositions d'État qui bénéficiaient déjà via l'ATD (avis à tiers détenteur) du privilège du Trésor (inopposabilité du secret bancaire, inscription privilégiée au sein des créanciers etc…), cependant l'OTD ne bénéficie pas à proprement parler d'un tel privilège mais permet de lever le secret bancaire. Ce sera le cas uniquement à partir de 2010 avec l'introduction de l'ATD pour les collectivités locales. Précisons qu'un arrêté du 13 mai 2005 a fixé le taux des frais d'huissier à 12,55% HT des montants recouvrés (au moyen d'un huissier de justice) avec un plafonnement à 140 euros HT par dossier.
[12] En ce qui concerne les « procédures de saisie extérieure », voir instruction n°04-048-A-M du 31 août 2004.
[13] En ce sens, voir, Sénat, Bernard Angels, rapport d'information n°70, relatif à la gestion du programme COPERNIC, 28 octobre 2009, compte-rendu des auditions en commission, p.35 : « Jean Arthuis, Président. – En profitez-vous pour régler le problème des huissiers de l'administration et des huissiers de justice ? M. Philippe Rambal (Directeur adjoint des finances publiques chargé du pilotage du réseau et des moyens) – On a essayé de cantonner les choses. Le produit des amendes relève plutôt des huissiers de justice et celui des impôts davantage des huissiers du Trésor. »
[14] On remarquera par ailleurs le recours de plus en plus fréquent à des organismes de recouvrement privés via une convention de mandat, par les collectivités locales. Or il existe en la matière un principe d'exclusivité du comptable public (article L.2343-1 du CGCT). Voir pour une jurisprudence contradictoire en la matière entre CE et Cour des comptes, Bulletin Juridique des collectivités locales, « A quelles conditions une commune peut-elle déroger à l'obligation de recouvrement des recettes publiques par le comptable public ? », p.788 et suiv, CE, 6 novembre 2009, Société Prest'action, Conclusions Nicolas Boulouis, rapporteur public.
[15] Se référer à l'article de principe de la Revue du Trésor, « Une démarche emblématique de la mise en place de la DGFiP : la réingénierie des procédures de recouvrement forcé, Laure Becq, Jean-Marc Valès, n°8-9 – août-septembre 2010, p.613 et suiv.
[16] Je l'ai appelé ainsi uniquement parce que l'IMT (l'indemnité mensuelle de technicité était déjà nette de la retenue pour pension civile.
[17] Voir en ce sens, amendement n°15 2 décembre 2010 déposé par les membres du groupe socialiste au Sénat, article additionnel après l'article 22 du projet de loi de modernisation des professions judiciaires, proposant d'inscrire dans le projet de loi les bases de réflexion d'une réforme de l'organisation et de la mise en œuvre du recouvrement public en y associant en particulier la Chambre nationale des Huissiers de Justice et les services du Trésor.
