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Fonction publique et administration

ENA : rapport Thiriez, les bons et les mauvais points

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 20 février 2020 à 15:50
• Mis à jour le 21 février 2020 à 06:29

Décloisonner la Haute fonction publique, vraiment ?

Le rapport Thiriez met en avant une refonte « importante » de l’organisation des écoles de formation de la haute fonction publique française. Pour autant on a le sentiment que le modèle proposé n’est pas totalement abouti : la « fusion » envisagée des écoles est en réalité très (trop ?) partielle[1]. On passerait ainsi de 7 écoles à 6.

Avant la réforme :

Après la réforme :

Clairement le « choc » de simplification ne saute pas aux yeux. La mission avait bien proposé un regroupement par filières de métiers (administration/Justice et sécurité), mais elle a écarté cette hypothèse à cause des résistances de la magistrature (ENM) et la « survivance » de l’INET pour des postes autres que d’administrateurs territoriaux. On en restera donc à :

• L’organisation d’un tronc commun (6 mois) pour les élèves des différents concours, ce qui ne constituera qu’une simple harmonisation des stages de terrain. Le décloisonnement ne produira pas ses effets pour les hauts fonctionnaires issus des concours professionnels qui en seront dispensés ;
• La transformation de l’ENA en EAP (école d’administration publique) en y intégrant les ingénieurs des corps techniques de l’Etat ; la marque ENA à l’international survivant comme produit d’appel. Mais cette intégration ne concernerait que « la dernière année d’école d’application ». Les écoles spécifiques subsisteraient donc amputées de leur dernière année…
• La fusion de l’EHESP et de l’EN3S en une EH3S, ce qui représente la seule véritable rationalisation dans les écoles d’application, permettant de former les directeurs hospitaliers et médico-sociaux de concert avec les dirigeants des organismes de sécurité sociale.

Par ailleurs, la professionnalisation de la procédure de sortie devrait aboutir à une suppression du classement de sortie et à une « fonctionnarisation » des grands corps. Une perspective cependant délicate à réaliser à raison du statut de protection constitutionnelle des magistrats du Conseil d’Etat et de la Cour des comptes. Le schéma envisagé est donc le suivant :

• Suppression des grands corps d’inspection en les transformant en « corps fonctionnels » qui seraient par ailleurs fusionnés pour l’IGF, l’IGA et l’IGAS. Cela devrait permettre de « casser l’effet de rente » et de mettre en place pour eux « un statut d’emploi » à l’instar de la réforme récente de l’inspection de la justice. Il s’agit d’une très bonne proposition qui permettrait de constituer un grand corps unique d’inspection, multifonctionnel sur le modèle de celui développé au Japon[2].
• Pour les corps juridictionnels au statut protégé au plan constitutionnel et conventionnel, la mission propose de les transformer en « corps de débouchés » afin d’éviter la bascule automatique en sortie d’école. Mais l’option retenue apparemment par le gouvernement devrait être différente : la non titularisation automatique, ce qui est déjà le cas puisque celle-ci n’intervient qu’à l’issue d’une période probatoire de « stage ». Rien de bien nouveau donc.

Les réformes proposées restent donc « au milieu du gué » :

La facilitation de l’accès au doctorat pour les hauts fonctionnaires qui est une demande récurrente afin de mieux les positionner à l’international dans les grandes institutions, achoppe sur une possible ouverture en direction de l’université : il est proposé pour l’EAP un adossement à PSL (Paris Sciences et Lettres) une association regroupant le Collège de France et l’ENS (Ecole normale supérieure) ou à l’IP Paris (Institut polytechnique). Il s’agirait alors de « transformer » l’ENA en établissement supérieur et de recherche mais toujours en rupture avec l’université. Cette approche disposant de sa propre capacité d’enseignement ou évoluant vers une école « plateforme » allant puiser chez d’autres les contenus spécifiques dont elle a besoin. En tout cas le modèle est en porte à faux avec la volonté de rendre les enseignements plus concrets et moins académiques… et accorder une place renforcée à la préparation de doctorats de recherche (PhD) qui font actuellement défaut. Comment avoir des docteurs sans ouvrir davantage la porte en direction de l’université et de la recherche? Là encore pas de réponse concrète.

Il est proposé de créer un GIP public pour le tronc commun de 6 mois et le financement de l’IHESP en milieu de carrière afin de former les cadres dirigeants. C’est maigre. L’INET n’est pas rapproché de l’ENA alors que cette réforme aurait dû permettre de décloisonner les passages entre la fonction publique territoriale et la fonction publique d’Etat. Tout au plus la mission propose sa transformation en EPA ce qui constitue une première étape… mais ne va pas au-delà. Par ailleurs le rapprochement entre l’ENA et l’EN3S aurait eu un certain intérêt en dépit du statut de contractuels privés des dirigeants de caisse, afin là encore de « décloisonner » la formation et pourquoi pas des passerelles alors même que les postes de direction s’ouvrent précisément aux contractuels. Enfin l’IHESP pour la formation en milieu de carrière devrait prendre la forme minimaliste de « cours à temps partiel » ce qui rapproche la structure davantage de l’IGPDE (institut de la gestion publique et du développement économique) du ministère des finances que du modèle revendiqué de l’Ecole de Guerre (qui supposerait une véritable formation continue à temps complet).

Point positif en revanche la rationalisation opérée dans les voies d’accès au concours : au concours extérieur est proposé une voie d’accès professionnelle unique, lisible et accessible réunissant les actuels 2^ème et 3^ème concours ainsi que le « tour extérieur ». Les voies d’accès à la future EAP semblent donc beaucoup mieux balisées qu’aujourd’hui et prêter moins le flanc au soupçon d’arbitraire.

Diversifier les voies d’accès à la Haute fonction publique… mais pas trop

La diversification des profils passe selon la Mission Thiriez par la suppression des « épreuves socialement discriminantes » dont « la composition dite de culture générale ». La proposition est malheureuse : en effet comment « unifier » et décloisonner les formations sans la définition d’un socle commun d’épreuves à l’ensemble des filières administratives ? Alors même que la mission judicieusement propose la constitution de « banques d’épreuves », pourquoi reléguer au placard l’utilisation d’un bagage qui devrait constituer le plus petit dénominateur commun entre les différentes formations ? La mission est prise là dans ses propres contradictions : si les écoles issues de la réforme ne sont que des écoles d’applications, par définition il n’y a pas de formation pédagogique en leur sein, ce qui impose que celle-ci ait eu lieu en amont et qu’elle puisse se démontrer par concours. Si au contraire le nouveau système qui ouvre également au doctorat possède une véritable formation pédagogique de haut niveau, alors l’épreuve n’est plus indispensable au concours, elle s’acquerra pendant la scolarité (mais tel n’est pas le projet).

Il semble que le gouvernement dans la reprise des points de la mission qui lui semblent pertinent ne fasse pas sienne celle-ci et c’est tant mieux. Par ailleurs il ne reprend pas non plus celle abondamment développée dans le rapport d’une filière d’accès spécifique pour les profils issus de la diversité (ethnique ou géographique). Là encore cet arbitrage va dans le bon sens. Le choix de la généralisation de classes prépas « égalité des chances » (20, une par région) sur tout le territoire proposé par la mission cache mal cependant l’échec des prépas ENA intégrées. Les statistiques montrent qu’en 2019 sur 24 admis en CPI ENA, 1 seul a été admis au concours, soit 7 réussites en 10 ans… le taux de réussite des IPAG est même encore plus mauvais avec 0 à l’ENA en 2017.

Enfin la mission propose la suppression des concours parallèles pour les concours directs des CRC (chambres régionales des comptes) et des TA et CAA (juges administratifs). Elle propose de réduire des 2/3 les postes ouverts aux concours et de les rebasculer sur le volume des promotions de l’EAP. Il est difficile de comprendre sans analyse d’impact budgétaire cette mesure. En effet alors que la mission propose une diversification dans la sélection des profils, et que les concours directs recrutent davantage de profils universitaires spécialisés, il est encore une fois curieux d’accroître la rente des Ecoles au détriment des débouchés universitaires. Il s’agit d’une démarche élitaire cachée qui devrait réduire encore la proportion de docteurs pourtant souhaitée par la mission.

Dynamiser la gestion de la haute fonction publique

La mission Thiriez veut mettre en place des outils de gestion modernes des cadres supérieurs de l’Etat. Elle reproche à la DGAFP et aux directions RH des ministères de consacrer « l’essentiel de [leurs] forces en matière RH à la production de textes normatifs et à leur suivi » et « trop peu à la gestion prévisionnelle de [leurs] effectifs et de ses compétences, au déroulement des carrières publiques… »

Or renforcer la circulation des talents suppose de « réduire l’émiettement des corps et [le] silotage des ministères ». La réduction du nombre de corps doit donc se poursuivre. Le rapport relève que le vivier des futurs cadres dirigeants géré par la MCD (mission cadres-dirigeants) comporte 46 corps différents pour 441 cadres sous gestion. Les propositions de la mission sont cependant relativement modestes en la matière :

• Elle propose dans la FPH de fusionner les corps de directeur d’hôpital et de directeur d’établissement sanitaire, social et médico-social (D3S) ;
• Dans la FPT, de fusionner les cadres d’emploi d’administrateur territorial et de d’ingénieur en chef territorial (donc des emplois administratifs et techniques de direction) ;
• Dans la FPE s’agissant de l’administration pénitentiaire : de fusionner les directeurs des services pénitentiaires et de directeur d’insertion et de probation ; de fusionner les grands corps d’inspection pour former une inspection générale de l’Etat dotée d’un statut d’emploi assorti d’une réduction des effectifs des corps préexistant « compte tenu de la proportion importante de membres en dehors. »

Par ailleurs, à la fusion des corps devrait répondre une amélioration du suivi RH des cadres, la DGAFP devenant une direction RH « groupe » se chargeant de simplifier les cadres juridiques de gestion, de se transformer en centre de ressources et d’expertise et renforcer son rôle d’animateur de réseau. En son sein la MCD (mission cadres-dirigeants) transfèrerait son savoir-faire en matière de co-construction d’évaluation et de sélection des profils de dirigeants avec la FPH (Centre national de gestion) et la FPT (CNFPT). Les DRH ministérielles devraient se concentrer sur une « RH plus stratège, attentive à la GPEC » (Gestion prévisionnelle des emplois et compétences), tandis que la gestion directe serait renvoyée « à un échelon de proximité en décentralisant la fonction RH. » Au-delà des principes que l’on ne peut que saluer, les moyens budgétaires à déployer ne sont pas documentés (par exemple quel coût pour le renforcement du réseau des délégués ministériels à l’encadrement supérieur de 20 ETP).

Des propositions concrètes visent cependant à mieux circonscrire la haute fonction publique, ce qui permettrait d’objectiver les efforts pour lui accorder une gestion RH adaptée :

• Tout d’abord donner une existence légale à la catégorie A+ (même si la définition des critères est renvoyée à la DGAFP) ;
• Garantir la publicité des postes et anticiper les besoins via la publication systématique de l’ensemble des emplois ouverts à la décision du gouvernement (ce qui n’est pas le cas aujourd’hui, 100 en moyenne/an) ;
• Anticiper les besoins en matière d’ingénieurs de l’Etat pour lesquels une véritable concurrence internationale existe ;
• Créer un institut des Hautes études du service public (IHESP) (voir supra) ; qui formerait jusqu’à 50% des cadres et serait ouvert aux contractuels rejoignant le vivier des cadres dirigeants ;
• Augmenter la part de rémunération aux résultats en transférant une part de la rémunération fonctionnelle vers le complément indemnitaire (CIA[3]).

En revanche certains éléments restent faiblement documentés comme l’amélioration de la mobilité inter-versant qui reste particulièrement faible (6,9%/an au niveau de l’Etat) ; or l’harmonisation des structures de rémunération aurait un coût certain pour les finances publiques que là encore la mission se garde bien de chiffrer. D’autres propositions apparaissent contradictoires comme l’amélioration des passages du public vers le privé au moyen d’une cellule d’outplacement, à la manière de ce qui existe déjà au ministère de la défense pour les militaires. Cette dernière aurait cependant un profil biface en facilitant « l’accompagnement des retours (…) [et] l’accès aux emplois publics vacants. » Mais que doit-on comprendre ? Que le retour des pantouflards devrait via cette cellule avoir un accès privilégié (voir institutionnalisé) aux emplois vacants ? Cela rentrerait en contradiction avec la volonté de transparence et de mobilité inter-versants qui devrait au contraire être priorisée… en favorisant l’allocation des ressources RH des insiders par rapport aux outsiders.

Par ailleurs cette dernière disposition entrerait également en contradiction avec la volonté de réussir l’ouverture des emplois de direction aux contractuels. Or c’est de ces profils que l’on peut attendre le plus de renouvellement dans les compétences si l’on veut modérer par ailleurs le coût des formations internes à dispenser. Il n’est pas anormal dans ces conditions que ces derniers :

• Accèdent de façon privilégiée à l’IHESP afin de minimiser le choc culturel que représente le passage du secteur privé au secteur public (et l’Etat opérer un investissement RH réussi en acclimatant au mieux ces nouveaux collaborateurs) ;
•  se voient proposer de meilleures rémunérations que celles des agents titulaires (ce qui est compréhensible car ces emplois sont intrinsèquement précaires). Pourtant la mission semble s’en offusquer « dans certaines filières, l’Etat est contraint de mieux rémunérer ses agents contractuels que les cadres titulaires de la fonction publique, ce qui crée des tensions. »

Conclusion

Si le rapport Thiriez part d’un diagnostic objectif, les réponses apportées semblent paradoxales :

Points positifs:

• Le rapport cherche à rationaliser les écoles d'applications supérieures de l'Etat et propose un schéma certes incomplet mais réaliste. On pourra parler de "ripolinage" de l'ENA, mais la fusion des écoles supérieures des directeurs d'hôpitaux et des caisses de la sécurité sociale va dans le bon sens.
• Par ailleurs le rapport propose une fusion des corps d'inspection IGA/IGAS/IGF, une réforme qui avait été initiée déjà sous l'égide de Marylise Lebranchu dans un rapport non publié. En supprimant ces corps de débouchés pour en faire des corps fonctionnels, le rapport s'attaque directement à la rente à vie de ces services et évite également les pantouflages abusifs et les allers retours avec le secteur privé.
• Enfin, le rapport fait de la place aux contractuels dans l'accès aux postes dirigeants de l'Etat et insiste sur la nécessité de valoriser les postes techniques et d'experts au côté de ceux de pur management. De fait il propose de leur ouvrir l'IHESP ainsi que l'accès au vivier des cadres dirigeants pour les contractuels les plus performants ainsi qu'aux postes libérés à la décision du gouvernement.

Points négatifs:

• Certaines vont à l’encontre de d’autres préconisations pourtant nécessaires : veut-on des écoles supérieures du service public strictement d’application ou diplômantes et ouvertes vers la recherche universitaire ? Veut-on comme en Allemagne ou en Grande-Bretagne des hauts fonctionnaires docteurs ?
• D’autres ne vont pas assez loin : pourquoi fusionner si peu les écoles, réduire si peu le nombre des corps ; ne pas « couper » le cordon du pantouflage, alors que l’ouverture aux contractuels issus du secteur privé est par ailleurs promue (ce qui permettrait aux fonctionnaires passant par le privé d'être ensuite réembauchés en tant que contractuels) ?
• Enfin, il manque un chiffrage global des mesures projetées ? Pour quel coût, quel équilibre financier ? 

Autant d’interrogations et de sous-entendus que le Gouvernement devra lever dans le cadre des ordonnances qu’il devra prendre en appui de la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019. Les arbitrages devraient être rendus d’ici avril pour une publication des ordonnances en juin. Souhaitons que d’ici là le gouvernement lève ces incertitudes, rend cohérent le plan d’ensemble et muscle le dispositif proposé… rien n’est moins sûr.

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[1] https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/174000130.pdf

[2] S’agissant du service d’inspection du Somushô, Jean-Luc Pissaloux , Les inspections générales au sein de l’administration française : structures, fonctions et évolution in Revue française d'administration publique 2015/3 (N° 155), pages 601 à 622 en particulier la note 47. Voir également nos notes antérieures sur le sujet, https://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/baisser-le-nombre-de-corps-de-la-fonction-publique. Par ailleurs le rapport fait l'impasse sur le CGefi proposé par le rapport du sénateur Collombat, http://www.senat.fr/rap/r18-016-2/r18-016-21.pdf

[3] On relèvera cependant que pour que cette bascule puisse fonctionner il faudrait que l’ensemble des ministères déploient efficacement le RIFSEEP (régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel). Or de grands ministères comme le Ministère de l’économie et des finances, ne l’ont pas déployé.

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