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Fonction publique et administration

Emprunts toxiques des collectivités locales : le coup de semonce

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 29 janvier 2015 à 12:24
• Mis à jour le 06 février 2015 à 11:35

Les collectivités exposées à la parité d'une devise avec le franc suisse sont donc aujourd'hui en difficulté. Elles le sont d'autant plus que l'usage de ces contrats est particulièrement coûteux à dénouer. Dans un rapport important de l'IGF paru le 13 décembre 2012, « Contre-garantie de l'État sur un portefeuille de prêts de Dexia Municipal Agency [5] », les membres de la mission mettaient en exergue la nécessité pour les collectivités impliquées, de gérer leurs risques de manière active en sortant rapidement de ces contrats de prêts toxiques. La difficulté précisément pour les collectivités, revenant à faire l'avance d'une indemnité atteignant en moyenne 1,2 fois le montant du nominal restant dû. Un montant pouvant même atteindre pour les emprunts euros/francs suisses un rapport de près de 1,7 fois le remboursement du capital restant à courir [6].

Dans ces conditions, les coûts des emprunts dérapent : un coup d'œil sur le site dédié http://emprunttoxique.info/ permet de bien mesurer les risques encourus : sur les contrats indexés sur le cours de change euro/francs suisse, des taux d'intérêt à payer de 22% à 26% sur les contrats de prêt Dexia, de 17,8% à 27% sur les contrats repris par la SFIL (la société de financement locale, détenue à 75% par l'État, mais aussi par la Banque Postale et la Caisse des dépôts), et même des taux de 41,1% pour Chartres sur contrat passé avec les Caisses d'épargne, et même 61,81% pour le syndicat intercommunal de destruction des résidus urbains (SIDRU) de Saint Germain-en-Laye, sur le contrat passé avec la Banque Natixis [7].

Exemple de calcul simple par rapport à un prix pivot à 1,44 Fr. pour 1 euros avec un taux fixe de 4,5% puis variable en-deçà (sans effet de levier) :

Le taux d'intérêt sur le capital restant dû s'établit par exemple comme suit si le franc suisse arrive à la parité avec l'euro :

[(1,44- 1)/2] + 4,5% = 0,22 +0,045 = 26,5%

Avec l'évolution du change euro/franc suisse, passant d'une parité de 1,44 ou au-dessus au pair strict, la charge d'intérêt s'est accrue de près de 500%.

Juguler le contentieux de masse, l'État exonère sa responsabilité…

Face au risque constitué par les emprunts structurés, d'abord avec la faillite de Dexia puis aujourd'hui avec le décrochage du franc suisse de sa parité plancher avec l'euro, la tentation a été forte pour les collectivités de « judiciariser » la renégociation de leurs prêts. Une « judiciarisation » d'autant plus tentante qu'elle pouvait mobiliser indirectement la garantie implicite de l'État, et sa mobilisation explicite en tant qu'actionnaire : pour ce qui concerne Dexia, celle-ci a été démembrée entre la SFIL et DMA (Dexia municipal Agency), devenue la Caisse française de financement locale (CFFL) détenue à 100% par la SFIL et servant de Bad Bank afin de servir de structure de résolution des prêts en cours. L'État apparaissait ainsi en tout état de cause comme prêteur garant en dernier ressort [8]. Il en est résulté une véritable explosion du contentieux (près de 300 collectivités et établissements sur 1.500 exposés aux prêts toxiques) notamment sur la base ouverte par les jugements du TGI de Nanterre du 8 février 2013 et du 7 mars 2014, ainsi que du TGI de Paris du 25 juin 2013 [9], pour absence formelle des données intermédiaires de calcul du TEG lors de la transmission par fax du contrat de prêt [10], conduisant à l'application du taux légal sur la durée du prêt par défaut (0,04% en 2014).

L'exonération de la responsabilité du gouvernement est intervenue en deux temps, sachant que la garantie de l'État aurait pu être engagée à hauteur de 17 milliards d'euros (10,6 milliards sur la SFIL (7,5) et Dexia (3,1)) et 7 milliards liés au risque financier indirect [11]) :

• Tout d'abord au travers d'une disposition en loi de finances 2014, disposition qui a été retoquée par le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 29 décembre 2013 [12], induisant un aléa sur la certification des comptes de la SFIL imposant une loi de validation législative en 2014 ;
• Ensuite, une loi de validation législative, la loi n°2014-844 du 29 juillet 2014 relative à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public, qui a répondu aux exigences constitutionnelles de proportionnalité à l'objectif poursuivi et de justification au regard du motif impérieux d'intérêt général à préserver (à savoir l'équilibre des finances publiques). La loi a ainsi validé les contrats de prêt (art.1) ne comportant pas de TEG, de taux de période et de durée de période, (art.2) s'agissant des contrats de prêts structurés (art.3) souscrits par des personnes de droit public.

Les collectivités locales ont cependant décidé de déposer plainte auprès de la Commission européenne contre les dispositions de la loi du 29 juillet 2014, et une pétition auprès du Parlement européen. L'affaire est donc aujourd'hui pendante devant les instances européennes.

… Mais institue un mécanisme de compensation en faveur des collectivités territoriales

À la suite de l'affaire « Dexia », et devant l'importance potentielle du contentieux relatif aux souscriptions d'emprunts structurés, les pouvoirs publics ont mis en place un fonds de soutien créé par la loi de finances rectificative pour 2012 et doté de 50 millions d'euros/an. Celui-ci, géré par l'Agence de service et de paiement, devait être financé pour moitié par un doublement de la taxe sur les transactions financières et pour moitié par un prélèvement en 2012 sur le produit des amendes reversé aux collectivités. Les collectivités les plus en difficultés avaient jusqu'au 30 septembre 2013 pour faire effectuer une demande en préfecture. Ce dispositif en définitive ne sera utilisé que par la Commune d'Asnières (2 millions d'euros) et le département de Seine-Saint-Denis (4,485 millions d'euros).

Où en est le département de la Seine-Saint-Denis ? [13]

La Seine-Saint-Denis a annoncé être parvenue à renégocier début décembre un total de 331 millions d'euros de créances risquées souscrites entre 1995 et 1999 sans en annoncer le coût total de sortie (qui pourrait être beaucoup plus important et osciller entre 400 et 600 millions d'euros). Le conseil général avalisant avec la SFIL un accord portant sur huit prêts à un taux fixé entre 3,80 et 3,90%.

Il reste toutefois entre 10% à 12% de titres à risque dans les livres de comptes du département, soit 150 millions d'euros. Le restant de sa dette (1,2 milliard d'euros) est composé d'emprunts classiques, à taux fixe.

Le fonds de soutien pluriannuel a ensuite vu sa capacité doublée à 100 millions d'euros/an, pendant une durée maximale de 15 ans (soit un abondement total de 1,5 milliard d'euros), sous la forme d'une aide conditionnée au remboursement anticipé des emprunts, l'aide du fonds étant subordonnée à la conclusion préalable d'une transaction avec les organismes prêteurs concernés au sens de l'article 2044 du Code civil. Cette dernière disposition inscrite à l'article 92 §I de la LFI 2014 n'a pas été censurée par le Conseil constitutionnel dans le cadre de la loi de finances pour 2014 contrairement aux dispositions de validation législatives contenues au §II et §III. Le doublement de l'abondement du fonds est donc conservé, au bénéfice des collectivités territoriales en difficulté tout comme le principe de subordination de son déclanchement à la conclusion d'une transaction financière.

Il en résulte que les collectivités peuvent saisir le fonds afin d'obtenir un soutien au remboursement des indemnités de remboursement anticipé (IRA) dans la limite de 45% de celles-ci.

Les conséquences sur le fonds du choc des contrats de prêts assis sur le change suisse

L'association des acteurs publics contre les emprunts toxiques (Apcet), milite aujourd'hui pour une modification de l'architecture du fonds de soutien aux emprunts toxiques. Elle milite en particulier pour l'alimentation à hauteur de 200 à 300 millions d'euros par an par l'État via la taxe sur le risque systémique prélevée auprès des banques, dont le rapport est aujourd'hui estimé à 866 millions d'euros et qui au lieu d'aller abonder le fonds européen de résolution des crises bancaires, a été au contraire encaissée au profit du budget de l'État [14]. Rappelons par ailleurs qu'opportunément le gouvernement a décidé la non-déductibilité de cette taxe de l'IS dans le cadre de la LFR (2) 2014, pour un rapport additionnel estimé à 280 millions d'euro pour 2015, tout en concédant que la future contribution des banques au fonds de résolution européen des crises bancaires (2 milliards/an pendant 8 ans pour un total de 15 milliards d'euros), remplace progressivement la taxe systémique, sans être, elle non plus, déductible [15]. Le gouvernement s'est par ailleurs engagé à ce que cette opération de redéploiement ne porte pas préjudice aux collectivités locales et à leur fonds de soutien pour le traitement des emprunts toxiques, qui ont vu leurs ressources préservées.

Si le gouvernement décide de modifier l'architecture du fonds et tripler son abondement, il faudra alors expliquer sur quels dispositifs il faudra rogner pour prélever les 200 millions d'euros nécessaires :

• Soit sur la contribution de l'État au fonds de résolution européen (risque systémique) abondé par les banques. Sachant que cette contribution repose massivement sur une substitution d'avec la taxe pour risques systémiques, il n'y a aucune chance que les pouvoirs publics reviennent sur leurs engagements européens, d'autant qu'il y va de leur majoration d'IS (voir supra) ;
• Soit sur les recettes d'IS issues de la non-déductibilité des dispositifs fiscaux impactant les banques (environ 500 millions d'euros). Mais ces derniers devaient permettre de concourir à dégager les 3,6 milliards d'euros supplémentaires annoncés in extremis par le Gouvernement à Bruxelles dans le cadre du bouclage de la LPFP 2014-2019. Dans ce cadre un renforcement du fonds ferait perdre 200 millions d'euros environ qu'il faudrait compenser.

Conclusion

Les pouvoirs publics se retrouvent donc à présent dans une situation délicate. Les options sont réduites :

• Soit ils accèdent à la demande des collectivités locales afin qu'elles s'engagent malgré le décrochage du franc suisse dans des opérations massives d'IRA (indemnités de remboursement anticipé) de leurs prêts. Dans ce cas, ils doivent réaffecter en urgence entre 100 et 200 millions/an d'euros au fonds de soutien pour le traitement des emprunts toxiques [16] ;
• Soit les pouvoirs publics refusent et imposent aux collectivités d'assumer leurs pertes. Dans ce cas, les faillites de certaines collectivités sont inévitables, avec mise sous tutelle préfectorale, et monitoring des chambres régionales des comptes, alors même que certaines sont reconnues par ailleurs pour le caractère vertueux de leur gestion (cas de Chartres par exemple) ;
• Soit baisser les pénalités facturées par les banques, mais dans ce cas, un risque de contrepartie pourrait venir déstabiliser les prêteurs institutionnels dont certains (Dexia pour le reliquat de portefeuille qui lui reste, mais également la SFIL on l'a vu ou les Caisses d'Épargne (BPCE) ou Natixis) ont des bilans fragiles ou sont en cours de consolidation.

Instituée courant 2009 la Charte Gissler a permis la mise en place d'une classification des produits en fonction de leur complexité et de leur caractère risqué. Par ailleurs, une circulaire du 25 juin 2010 a repris cette grille en définissant une catégorie dite « Hors Charte » (F6) que les établissements prêteurs signataires se sont engagés à ne plus commercialiser [17]. Enfin, un véritable « encadrement » du crédit aux collectivités a été mis en place par décret d'application dans le cadre de la loi n°2013-672 du 26 juillet 2013 relative à la séparation et à la régulation des activités bancaires [18]. Le décret n° 2014-984 du 28 août 2014 vise à circonscrire les conditions de souscription d'emprunts et de contrats financiers.

On l'aura compris, faute de gestion efficiente et éclairée de leur section d'investissement, convaincus depuis longtemps que l'usage de produits structurés pouvait se conclure sans en informer leur assemblée délibérante et que l'engagement financier souscrit était le plus souvent affiché hors bilan, les élus et leurs conseils, mais aussi les directions financières de ces collectivités n'ont pas fait preuve de la prudence nécessaire.

Qui peut en effet imaginer que la direction des affaires financières de la Seine-Saint-Denis ne disposait pas de la compétence technique pour évaluer le risque présent dans les offres de prêt qui lui était soumise ?

Dans ces conditions les collectivités locales ne peuvent se draper dans le principe de libre administration et d'autonomie financière quand cela les arrangent, et appeler la garantie implicite de l'État lorsqu'ils se mettent à perdre le contrôle. Le dispositif aboutit en pratique à une irresponsabilité financière des élus qui joue objectivement contre une gestion prudente des finances publiques locales. En la matière et sur le modèle espagnol la loi NOTR (Nouvelle organisation territoriale de la République) est en train de tenter d'insuffler aux collectivités une dose de responsabilité financière en cas de condamnation de la France ; chaque bloc contribuant à propension du dérapage sur l'amende qui pourrait être infligée.

La disposition va dans le bon sens mais n'est clairement pas suffisante car elle implique précisément que la France soit condamnée. Il faut au contraire mettre en place comme en Italie un dispositif qui enregistre les déviations dans un compte de compensation et l'impute sur une réduction de budget l'année suivante. En clair, conditionner une partie de la DGF allouée aux collectivités à proportion des déviations (excédentaires ou déficitaires) dégagées. C'est indispensable afin de « solidariser » verticalement et horizontalement chaque collectivité à raison de sa gestion, et surtout ne pas reculer d'effroi à l'idée de dissoudre les exécutifs locaux et à procéder temporairement à des mises sous tutelle des préfectures.

Sitôt l'agrément de l'AFL obtenu des produits hybrides semblent apparaître

Par ailleurs, toute acrobatie dans les produits proposés n'est pas aujourd'hui totalement bannie ; en effet, l'agrément nouvellement décerné à l'Agence France Locale (AFL) organisme de financement des collectivités territoriales sur les marchés détenu aujourd'hui par 100 collectivités territoriales, par l'ACPR (autorité de contrôle prudentiel et de résolution) évoque auprès de la Gazette des Communes le 2 janvier 2015, la possibilité à compter de 2016 de « proposer des produits financiers mixtes ». Bien qu'il ne s'agisse pas de produits structurés ou toxiques que l'ACPR n'autorise plus de commercialiser, il s'agira « plutôt de crédits revolving, mêlant taux fixe et taux variable. » Alors même que l'Agence qui n'a pas obtenu explicitement la garantie de l'État, et qu'elle n'est pas censée dégager de profit, il est curieux que des dispositifs hybrides bien que moins risqués continuent d'être commercialisés compte tenu des risques jusque-là pris par les élus locaux et leurs directions financières… finalement la responsabilisation des élus, et le principe d'auto-assurance a du bon, sans vouloir étrangler les collectivités, il importe que l'État diminue explicitement sa garantie implicite à l'endroit des collectivités locales et responsabilise leur gestion.

[1] Ce qui est effectivement une conséquence de l'affaiblissement de l'euro face au dollar, mais n'exclut pas non plus l'anticipation par les banquiers centraux helvètes du lancement du quantitative easing de la BCE.

[2] Qu'ils soient indexés sur les cours de change euro/franc suisse et US dollar/franc suisse.

[3] Estimation de l'agence Moody's, voir http://bourse.lesechos.fr/forex/inf…

[4] Puisque toute « bonne gestion budgétaire classique » impose de consommer totalement ses crédits en fin d'exercice. Une appréciation orthodoxe dont on mesure également les limites en période de disette budgétaire puisqu'elle interdit pratiquement à la collectivité de « faire des réserves » (report à nouveau de crédits non consommés qui auront dans la logique actuelle un impact sur les dotations budgétaires, en faisant apparaître « facialement » une gestion « sous-optimale »). Une approche d'ailleurs qui a été révisée récemment notamment en Italie au travers des « droits à dépenser », voir notre note du 11 septembre 2014, Gestion des collectivités territoriales : le modèle italien, mais aussi Vincent de Briant, Réforme territoriale : la méthode italienne.

[5] Rapport IGF de J. Le PAPE, O. TAILLARDAT, P. PAINAULT, juin 2012, n° 2012-M-022-03

[6] Voir Les Echos, Julie Chauveau, L'inspection des finances aux élus : soldez vos emprunts toxiques, 14/12/2012.

[7] Voir l'évolution des taux pour certaines communes référencées

[8] Consulter le rapport de la Cour des comptes sur les engagements hors bilan de l'État

[9] S'agissant de la Seine Saint-Denis pour des créances notamment assises pour une partie sur le taux de change euro/franc suisse, souscrits auprès du Crédit Agricole, http://www.lagazettedescommunes.com…

[10] Voir sur le suivi du sujet, Cour des comptes, les finances publiques locales, octobre 2014, p.79 et suiv.

[11] Et encore, en ne tenant compte que de l'exposition aux prêts structurés proposés par Dexia et non à l'ensemble des prêts structurés offerts et souscrits par les collectivités territoriales auprès de l'ensemble des institutions financières de la place.

[12] Se reporter à l'Étude d'impact p.4 du projet de loi relatif à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public, 7 mai 2014, voir également la décision et son commentaire

[13] Voir les derniers développements dans Le Monde, 04/12/2014, http://www.lemonde.fr/economie/arti…

[14] Consulter en particulier l'article de l'AGEFI du 29/09/2014

[15] cette non-déductibilité à elle seule permettant la compensation pour l'État du manque à gagner de la taxe sur le risque systémique qu'elle n'avait jamais affecté en pratique et malgré sa dénomination, à cet objectif

[16] On comprend pourquoi, cela permettra de faire passer la capacité du fonds en 15 ans de 1,5 milliard d'euros à 3, voire 4,5 milliards, qu'il faut rapprocher du coût du service de la dette des emprunts toxiques (6 milliards d'euros/an) et des encours d'emprunts libellés en francs suisse 2 à 3 milliards d'euros.

[17] Voir, Cour des comptes, les finances locales 2013, octobre 2013, p.328 annexe 10

[18] Voir le projet de décret relatif aux emprunts structurés

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