Emplois publics : 200 000 de plus depuis 2012
Depuis 2012, les emplois publics (effectifs physiques) ont augmenté de plus de 200.000 agents (hors contrats aidés). Une croissance bien supérieure aux années précédentes. En effet, entre 2006 et 2011, l'augmentation des effectifs publics avait été de 125.300. La résorption progressive des contrats aidés entre 2012 et 2019 se traduit par un phénomène de vases communicants avec l’augmentation du nombre d'agents titulaires et contractuels. Et les effectifs ont continué de croitre de manière très importante en 2020. On est bien loin de la baisse des effectifs de 120 000 sur les trois fonctions publiques annoncée pour le quinquennat 2017–2022.
Nous avons représenté les schémas d'emplois en ETP exécutés et votés (2020/2021) pour l'Etat et ses opérateurs depuis 2013. S'agissant de la période 2013-2018 ces derniers sont en hausse de près de 26.883 ETPT, tandis que la baisse annoncée à compter de 2018 sous l'actuel quinquennat d'Emmanuel Macron ne serait que de -2.065 jusqu'en 2021.
A champ courant exécution | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Effectifs de la FPE (ETP) Etat + Opérateurs | -5 475 | -813 | 7 004 | 14 005 | 12 162 | -1 070 | -6 197 | 5 359 | -157 |
Total calculs Sénat | 26 883 | -2 065 | |||||||
Source : Sénat, calculs commission des finances, rapport pour avis 2021[1]
On sait certes que l’effort des pouvoirs publics en matière de maîtrise des emplois publics ne sera plus une priorité à compter de 2020 après avoir constitué une promesse présidentielle en 2017. La crise aidant, les objectifs initiaux ou recalibrés de -50.000 (campagne) à -10.500 agents au cours du quinquennat sont aujourd’hui abandonnés au niveau de l’Etat. Quelle que soit la méthode de décompte via les schémas d’emplois, l’objectif est aujourd’hui hors d’atteinte.
Une augmentation tous azimuts quel que soit le versant de la FP depuis 2012
Mais ce que l’on sait moins c’est qu’en termes d’effectifs physiques, cette tendance lourde est visible depuis 2012 grâce aux éléments annuels (prévisionnels en décembre de l’année n+1, consolidé en avril n+2) retracés par l’enquête SIASP de l’INSEE[2].
En milliers | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018(*) | 2019 (*) | Var 19-18 | Var 19-12 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Fonction publique de l'Etat | 2 450,8 | 2 476,5 | 2 475,60 | 2 477,50 | 2 507,90 | 2 507,1 | 2 503,5 | 2 507,60 | 4,10 | 56,80 |
hors contrats aidés | 2 399,9 | 2 400,6 | 2 392,6 | 2 398,1 | 2 431,5 | 2 450,3 | 2 470,3 | 2 493,60 | 23,30 | 93,70 |
dont contrats aidés | 50,9 | 75,9 | 83,0 | 79,4 | 76,4 | 56,8 | 33,2 | 14,0 | -19,20 | -36,90 |
Fonction publique territoriale | 1 912,8 | 1 951,4 | 1 981,50 | 1 984,20 | 1 977,20 | 1 970,0 | 1 954,0 | 1 966,50 | 12,50 | 53,70 |
hors contrats aidés | 1 862,4 | 1 878,8 | 1 894,7 | 1 889,3 | 1 885,8 | 1 902,2 | 1 915,4 | 1 933,90 | 18,50 | 71,50 |
dont contrats aidés | 50,4 | 72,6 | 86,8 | 94,9 | 91,4 | 67,8 | 38,6 | 32,6 | -6,00 | -17,80 |
Fonction publique hospitalière | 1 153,2 | 1 172,6 | 1 183,60 | 1 186,60 | 1 187,00 | 1 187,7 | 1 185,5 | 1 189,40 | 3,90 | 36,20 |
hors contrats aidés | 1 137 | 1 153 | 1 161,1 | 1 163,3 | 1 165,40 | 1 173,50 | 1 178,50 | 1 184,20 | 5,70 | 47,20 |
dont contrats aidés | 16,2 | 19,9 | 22,5 | 23,3 | 21,6 | 14,2 | 7,0 | 5,2 | -1,80 | -11,00 |
Total | 5 516,80 | 5 600,4 | 5 640,7 | 5 648,30 | 5 672,1 | 5 664,7 | 5 643,0 | 5 663,50 | 20,50 | 146,70 |
hors contrats aidés | 5 399,30 | 5 432,00 | 5 448,40 | 5 450,60 | 5 482,80 | 5 525,90 | 5 564,20 | 5 611,80 | 47,60 | 212,50 |
dont contrats aidés | 117,5 | 168,4 | 192,3 | 197,7 | 189,3 | 138,8 | 78,8 | 51,7 | -27,10 | -65,80 |
Sources : INSEE, retraitement Fondation iFRAP décembre 2020. (*) Attention ces données sont encore provisoires. Ainsi il semble que les effectifs pour 2018 définitifs sont différents de ceux présentés en avril 2020 dans la livraison de décembre.
Attention toutefois, les années 2018 et 2019 ne sont pas encore parfaitement stabilisées même à la fin décembre 2020. Ainsi avec 5,66 millions de salariés (y compris contrats aidés), l’INSEE affiche une progression des emplois publics de 17.400 postes par rapport à 2018, alors que les derniers chiffres exhaustifs disponibles montrent plutôt une progression de 20.500… il apparaît donc que le tableau partiel 2018/2019 non encore publié par l’INSEE se distribuerait comme ceci :
| 2018 | 2019 | Var 19-18 | Var 19-12 |
|---|---|---|---|---|
Fonction publique de l'Etat | 2 502,6 | 2 507,60 | 5,01 | 2 507,60 |
hors contrats aidés | 2 470,0 | 2 493,60 | 23,61 | 2 493,60 |
dont contrats aidés | 32,6 | 14,0 | -18,60 | 14,00 |
Fonction publique territoriale |
| 1 966,50 |
|
|
hors contrats aidés |
| 1 933,90 |
|
|
dont contrats aidés |
| 32,6 |
|
|
Fonction publique hospitalière |
| 1 189,40 |
|
|
hors contrats aidés |
| 1 184,20 |
|
|
dont contrats aidés |
| 5,2 |
|
|
Total | 5 646,1 | 5 663,50 | 17,40 | 5 663,50 |
hors contrats aidés | 5 567,30 | 5 611,80 | 44,50 | 5 611,80 |
dont contrats aidés | 78,8 | 51,7 | -27,10 | 51,70 |
Sources : INSEE, retraitement Fondation iFRAP décembre 2020
Des tendances longues sont perceptibles cependant :
Années (20-XX) variations milliers | 12-13 | 13-14 | 14-15 | 15-16 | 16-17 | 17-18 | 18-19 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Fonction publique de l'Etat | 25,7 | -0,9 | 1,9 | 30,4 | -0,8 | -3,6 | 4,1 |
hors contrats aidés | 0,7 | -8,0 | 5,5 | 33,4 | 18,8 | 20,0 | 23,3 |
dont contrats aidés | 25,0 | 7,1 | -3,6 | -3,0 | -19,6 | -23,6 | -19,2 |
Fonction publique territoriale | 38,6 | 30,1 | 2,7 | -7,0 | -7,2 | -16,0 | 12,5 |
hors contrats aidés | 16,4 | 15,9 | -5,4 | -3,5 | 16,4 | 13,2 | 18,5 |
dont contrats aidés | 22,2 | 14,2 | 8,1 | -3,5 | -23,6 | -29,2 | -6,0 |
Fonction publique hospitalière | 19,4 | 11,0 | 3,0 | 0,4 | 0,7 | -2,2 | 3,9 |
hors contrats aidés | 15,7 | 8,4 | 2,2 | 2,1 | 8,1 | 5,0 | 5,7 |
dont contrats aidés | 3,7 | 2,6 | 0,8 | -1,7 | -7,4 | -7,2 | -1,8 |
Total | 83,6 | 40,3 | 7,6 | 23,8 | -7,4 | -21,7 | 20,5 |
hors contrats aidés | 32,7 | 16,4 | 2,2 | 32,2 | 43,1 | 38,3 | 47,6 |
dont contrats aidés | 50,9 | 23,9 | 5,4 | -8,4 | -50,5 | -60,0 | -27,1 |
Sources : INSEE, retraitement Fondation iFRAP décembre 2020.
Dans la fonction publique d’Etat, la maîtrise affichée des schémas d’emplois en 2018 et 2019 n'est quasiment pas visible en exécution : 2019 annule les efforts réalisés en 2017 et 2018. Ces derniers ne sont d’ailleurs réalisés que par l’intermédiaire de la baisse des contrats aidés puisque les extensions en année pleine des schémas d’emplois des années précédentes à partir de 2015 (et des attentats, notamment dans le « régalien ») se traduisent inévitablement par une hausse continue de l’ordre de 22.000 contractuels et titulaires/an.
Au niveau de la FPT (fonction publique territoriale), les baisses engrangées sur la même période ne sont que le résultat de la suppression de contrats aidés, quasiment divisés par 3 depuis 2015 tandis que les effectifs de titulaires et de contractuels s’accroissent de 6.000 agents/an. Le phénomène est peu ou prou le même pour la FPH (fonction publique hospitalière) où l’on relève une quasi division par 5 des contrats aidés à compter de 2015, soit -11.000 depuis 2012 ce qui ne ralentit pas la croissance des effectifs permanents de l’ordre de +47.200.
Y-a-t-il une fuite vers les opérateurs et les organismes périphériques ?
Il semble cependant que l’on observe en réalité une substitution de contrats de droit public et des plans de titularisation (« Sauvadet »)[3] qui prennent le relai de la suppression des contrats aidés et leurs permettent ainsi de « perdurer ». L’INSEE l’avoue d’ailleurs sans détour : « Comme les années précédentes, une partie des anciens bénéficiaires de contrats aidés sont toujours dans, la fonction publique en 2019, sous le statut de contractuels de droit public. » Notant au passage que les effectifs hors contrats aidés, augmentent plus fortement en 2019 que l’année précédente (+44.500, contre +47.600 dans notre propre décompte à partir des données d’avril 2020).
Si l’on décompose l’emploi par employeur public la perspective se précise :
| 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | Var 19-18 | Var 19-12 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
FPE | Ministères | 1933,8 | 1 928,0 | 1 913,6 | 1 914,8 | 1 942,3 | 1 965,2 | 1 979,5 | 1 972,4 | -7,10 | 38,60 |
EPA (établissements publics à caractère administratif) | 517,0 | 548,5 | 562 | 562,6 | 560,7 | 539,7 | 524,1 | 535,2 | 11,10 | 18,20 | |
FPT | Régions et départements | 447,7 | 451,1 | 453,8 | 459,4 | 446 | 445,2 | 445,6 | 444,1 | -1,50 | -3,56 |
Secteur communal | 1465,1 | 1 500,3 | 1 527,7 | 1 524,9 | 1 531,2 | 1 524,7 | 1508 | 1 522,4 | 14,40 | 57,26 | |
FPH | Hôpitaux | 1 019,0 | 1 033,2 | 1 040,3 | 1 041,4 | 1 040,7 | 1 039,3 | 1 033,4 | 1 036,7 | 3,30 | 17,67 |
Etablissements médico-sociaux | 134,2 | 139,4 | 143,3 | 145,5 | 148,6 | 150,5 | 150,9 | 152,8 | 1,90 | 18,63 |
Sources : INSEE, retraitement Fondation iFRAP décembre 2020.
Il apparaît que les ministères sur longue période augmentent plus leurs effectifs que leurs opérateurs (établissements publics administratifs) : soit +38.600 entre 2012 et 2019 contre +18.200 sur la même période pour ces satellites. En 2019 cependant les ministères baissent ponctuellement de -7.100 agents contre +11.100 du côté des établissements publics de l’Etat. L’emballement correspond au réarmement des fonctions régaliennes à compter des attentats de 2015, s’agissant de la police, de la justice et de la défense. Cependant qu’à partir de la fin du quinquennat de François Hollande, l’éducation nationale augmente elle aussi ses postes.
Au niveau de la fonction publique territoriale, les effectifs des régions et département baissent à cause du retraitement statistique de la fusion du département et de la commune de Paris, aboutissant à la classification des effectifs au niveau du bloc communal. Cependant entre 2012 et 2019 si les régions et département « perdent » 3.560 agents, le secteur communal (OPHLM, caisses de crédit municipal, régies, EPAL etc.) s’accroit de +57.260 agents, soit près de 19.000 de plus que la FPE. Sur la même période les établissements médico-sociaux et les EHPAD croissent quasiment à la même vitesse soit +17.670 agents pour les premiers et +18.630 agents pour les seconds, soit quasiment aussi vite que les ministères (+36.300 pour le secteur hospitalier public contre +38.600 pour les ministères).
Il n’y a donc pas à proprement parler de « fuite » par les opérateurs de l’Etat. Mais plutôt une dynamique d’ensemble qui ne parvient pas à freiner l’emploi public malgré une contrainte portée sur la DGF pour le bloc local à compter de 2012 (contribution au redressement des finances publiques), un prélèvement important sur la trésorerie de certains opérateurs et le plafonnement de leurs taxes affectées (au niveau de l’Etat). Une contrainte mise sur l’hôpital via l’ONDAM hospitalier. Il semble cependant que tous ces processus se sont révélé inefficaces pour enrayer l’augmentation inexorable de l’emploi public et que les « gages » ministériels pour contrebalancer les augmentations au sein des organismes prioritaires se sont révélés insuffisants.
Conclusion
Les premiers éléments fournis par l’INSEE pour 2019 ne sont pas encourageants. Remis en perspective ils montrent que la « maitrise » des emplois au niveau de l’Etat via les schémas d’emplois ou par des instruments indirects pour les secteurs locaux et hospitaliers (les effectifs des organismes « sociaux » n’étant pas intégrés à l’étude) sont très insuffisants pour aboutir à un pilotage correct des agents publics et donc de la masse salariale publique. Ce constat rejoint celui que nous avons formulé dans une note précédente concernant les périmètres de la dépense publique à la disposition du Parlement[4]. Faute de loi de financement des collectivités territoriales, d’objectifs partagés avec les décideurs locaux ou hospitaliers, de mise en place systématique de plafonds d’emplois et d’une contractualisation généralisée avec l’ensemble des sous-secteurs des administrations publiques, l’emploi public semble aujourd’hui largement hors de contrôle, prisonnier de microdécisions, sans perspective d’ensemble.
[1] https://www.senat.fr/rap/a20-144-5/a20-144-51.pdf#page=6
[2] Pour les enquêtes prévisionnelles de décembre 2020 et des années précédentes voir, pour 2019, 2018, 2017, 2016, 2015, 2014, 2013. Pour les données consolidées d’avril, voir la dernière enquête récapitulative d’avril 2020 s’agissant des années 2011-2018, https://www.insee.fr/fr/statistiques/2493501#tableau-figure1
[3] Voir Cour des comptes, les agents contractuels dans la fonction publique, octobre 2020, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/les-agents-contractuels-dans-la-fonction-publique
[4] Voir notre note du 9 décembre 2020 https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/commission-pour-lavenir-des-finances-publiques-les-trous-dans-la-raquette
