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Fonction publique et administration

Détails des économies possibles sur la masse salariale publique

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 12 juillet 2017 à 16:38
• Mis à jour le 06 septembre 2023 à 18:20

Panorama des dépenses de personnel dans les comptes de la Nation

Tout d’abord la présentation de l’ensemble des rémunérations des salariés de la fonction publique dans les comptes de l’INSEE répartie par grands secteur des administrations publiques (D1) :

Ensuite, les salaires et traitements bruts (D11) hors cotisations sociales à la charge des employeurs publics (D12, subdivisés en cotisations sociales effectives (D121) et cotisations sociales imputées (D122) :

Sources : INSEE (2016)

Vecteur 1 : le point de fonction publique 

Le gel du point de fonction publique a constitué la principale mesure de freinage de la masse salariale sous le quinquennat de François Hollande. Cependant les revalorisations intervenues en deux temps au 1^er juillet 2016 et au 1^er février 2017, ont contribué à augmenter sensiblement la masse salariale publique. Nous pouvons en donner la chronique suivante :

L’année 2018 va donc voir une augmentation cumulée de 2,48 milliards d’euros toutes fonctions publiques confondues par la simple application unifiée de la valeur du point en application du principe d’unicité de la fonction publique à trois versants.

A cette première mesure inflationniste s’en ajoute une autre, elle aussi bien chiffrée par la Cour : le déploiement progressif du protocole PPCR (parcours professionnels, carrières et rémunérations) :

Il en résulte là encore une rallonge budgétaire pour 2017 de près de 1,63 milliard d’euros supplémentaires et pour 2018 de +837 millions d’euros par rapport à l’année précédente, alors que le total du dispositif déployé en 2020 aboutira à un coût cumulé originé 2015 de près de 3,75 milliards d’euros.

Solutions envisagées

La Cour des comptes formule plusieurs préconisations que nous évoquerons plus loin. En tout état de cause, l’impact des mesures présentes dès 2017 sont telles, que des mesures ont été publiquement annoncées par le nouveau gouvernement dans le cadre du PLF 2018. En effet dans le cadre de l’exercice 2017, l’exécutif n’a pas souhaité mettre en place de collectif budgétaire en juillet-août et l’a remplacé par un décret d’avances (moins lourd à gérer). Les mesures de maîtrise des dépenses n’impactent donc pas la masse salariale spécifiquement[1] (sauf à réguler par des non-recrutements sur des emplois contractuels ou temporaires). Pour 2018, le gouvernement a dès à présent annoncé :

• Un gel du point de fonction publique (mesure d’économie par rapport au tendanciel). Les économies « dégagées » sont réalisées par rapport à une revalorisation théorique de 1% de la valeur du point.

Les « économies » dégagées par rapport à ce tendanciel devraient donc être estimées à 2,07 milliards d’euros pour l’ensemble des trois fonctions publiques, dont 880 millions d’euros sur l’Etat. Le résultat devrait être une stabilisation de la rémunération de base des fonctionnaires à effectif constant, hors GVT (glissement vieillesse technicité, la progression de carrière, voir infra).

Des éléments complémentaires au gel du point de fonction publique existent et pourraient déboucher sur des économies « structurelles », en cas de recours systématique/alternatif au gel du point :

• GIPA (garantie individuelle de pouvoir d’achat) : il s’agit d’une limite au gel puisqu’elle se déclenche lorsque le traitement des agents augmente moins vite que l’inflation (à poste et grade constants). Cependant, la GIPA a été calculée sur l’évolution du traitement indiciaire brut, sans tenir compte des primes et indemnités. La réintégration des primes et indemnités (souvent collectives) devrait permettre de la réserver aux agents dont la rémunération globale ne progresse pas. Cela pourrait baisser d’1/4 le coût de la GIPA ;
• En période de gel, une revalorisation pourrait avoir lieu via une attribution uniforme de points d’indice majorés. Cela devrait permettre de diviser par deux le coût par rapport à une revalorisation de points d’indice (primes indexées incluses), soit 1,1 milliard pour les 3 FP contre 2 (voir tableau supra) ;
• Suppression de l’indexation des primes et indemnités sur la valeur du point. Les économies sont cependant faibles à court terme 90 M€ pour 8,8 milliards de primes pour l’Etat. Mais à long terme, ce dispositif pourrait être mis conjointement en place avec le précédent ;
• Enfin mettre fin à l’unité de la fonction publique à trois versants, s’agissant de la revalorisation du point, en différentiant la valeur du point de chacune des trois fonctions publiques ;
• Ou/et mettre en place une gestion différentiée des mesures catégorielles dans les trois versants, de façon à donner plus d’autonomie aux responsables territoriaux.

Ces deux dernières propositions semblent aujourd’hui à l’étude et sur la table s’agissant de la Conférence nationale des territoires qui devrait s’ouvrir le 17 juillet prochain[2], et ont été suggérés lors des Etats généraux des comptes de la Nation du 6 juillet dernier, et seront sans doute un élément de négociation vis-à-vis des élus et de la régulation des dépenses obligatoires dont ils n’ont pas la maîtrise (cas d’application de l’inflation du coût des normes dont ils sont destinataires).

Vecteur 2 : le déroulement de carrière

La Cour envisage un gel possible du GVT positif, ce qui devrait permettre de dégager sur l’Etat, pas moins de 1,3 milliard d’économies et près de 3 milliards sur l’ensemble des trois versants de la fonction publique. Mais la Cour indique également que 4 mesures de plus faible amplitude seraient également possibles :

• Baisse du taux de promus/promouvables ;
• Augmentation de la fréquence des examens professionnels ;
• Rendre plus sélective l’attribution des réductions d’ancienneté ;
• Supprimer (ou limiter) la pratique de l’avancement à l’ancienneté minimum (pratiquée dans les collectivités territoriales).

Cependant, la mise en place de tout ou partie de ces dispositions se confrontent frontalement au déploiement du protocole PPCR. Celui-ci « prévoit de dynamiser les carrières, ce qui rend difficile une mesure (…) de gel des avancements. [3]» La Cour notant que durant les négociations, les avantages accordés n’avaient pas donné lieu à de réelles contreparties de la part des agents, justifiant selon elle une réouverture des négociations.

Le gouvernement semble avoir parfaitement retenu l’argument. Ainsi le ministre de l’action et des comptes publics dans son discours du 10 juillet 2017 à l’occasion de la réunion du Conseil commun de la fonction publique (voir document en annexe), précise le point suivant :

« S’agissant de PPCR, nous devrons échanger sur les mesures restant à prendre pour son application ainsi que sur la montée en charge du dispositif dans les années qui viennent. Vous l’avez lu, la Cour des comptes préconise fortement de revenir sur ce dispositif. Ce n’est pas la position du gouvernement. En revanche, la situation des finances publiques nous oblige à nous interroger sur le calendrier de mise en œuvre du protocole et de l’étalement de sa montée en charge et je souhaite que nous puissions en discuter afin de trouver la meilleure solution possible.[4] »

Le gouvernement choisit donc de ne pas « geler » PPCR mais de revoir son déploiement et son cadencement. Les marges sont importantes car nous avons vu que dans les années à venir et dès 2018 il fallait en attendre un surcoût de 880 millions d’euros dont 550 millions d’euros pour le seul Etat. Cette flexibilité est propre au droit de la fonction publique en matière de relations collectives[5]. Il s’ensuit qu’il peut également l’appliquer pour tout ou partie et qu’il peut également choisir d’en renégocier une partie de façon unilatérale.

Puisque le coût en vitesse de croisière de PPCR devrait atteindre 3,748 milliards d’euros en 2020, soit un différentiel de charge par rapport à 2017 de 2,12 milliards pour les trois fonctions publiques, il y a effectivement beaucoup de grain à moudre en termes d’économies pour repenser la progression de carrière sur cette période et mieux maîtriser le GVT positif.

Vecteur 3 : les régimes indemnitaires

Là également se situe un gisement d’économies potentielles d’autant plus que la transparence quant aux régimes indemnitaires est quasi-inexistante dans la fonction publique. Or celle-ci devrait pouvoir au contraire devenir la norme et constituer une source de mobilité transversale entre les différents versants et vis-à-vis du secteur privé.

Quoi qu’il en soit, la Cour, suivant d’ailleurs des recommandations formulées également par la Fondation iFRAP, a bien identifié les indemnités les plus susceptibles de constituer des variables d’ajustement budgétaires (les moins fondées, les plus inégalitaires entre fonctionnaires, les plus inefficaces économiquement, etc.). L’identification est triple et leur suppression pourrait faire économiser près de 4,5 milliards d’euros :

• Le supplément familial de traitement[6] (SPF) : son coût est estimé par la DGAFP[7] à 1,55 milliard d’euros, dont 910 millions pour l’Etat, 270 millions pour la FPT et 370 millions d’euros pour la FPH. Les fonctionnaires jouissant des prestations familiales de droit commun, la justification de cette prime est faible, d’autant qu’elle est d’autant plus forte que le traitement indiciaire de l’agent est élevé. Alternative envisagée par la Cour : soit une suppression complète, soit une suppression pour l’avenir (non chiffrée) ;
• L’indemnité de résidence (IR) : elle vise à prendre en charge par l’employeur le coût de la vie supporté par les agents publics. Son coût est de 1,09 milliard d’euros pour l’ensemble des trois fonctions publiques (630 millions pour la FPE, 320 millions pour la FPT, 140 millions pour la FPH). Son montant proportionnel au traitement indiciaire est ventilé (modulation de son taux) par zone géographiques de 3% pour la zone 1 (coût de vie élevé) à 1% en zone 2 et 0% en zone 3. Conscient que son montant et sa répartition géographique sont inadaptés, la Cour propose de concentrer « l’IR » sur les agents en poste dans les zones les plus tendues, et de geler son montant pour les autres bénéficiaires et de le supprimer pour les nouveaux entrants dans les zones 2 et 3. Rien que la limitation dans la FPE aux agents positionnés en Île-de-France pourrait permettre d’économiser 150 millions d’euros ;
• Les majorations de rémunération et les indemnités outre-mer : là encore, ces dispositifs ne sont plus adaptés. Leur coût global est prohibitif, de l’ordre de 2,2 milliards d’euros, dont 1,4 milliard d’euros pour la seule FPE répartis en 1,2 milliard d’euros pour les agents civils et 0,2 milliard d’euros pour les militaires (soit 100.999 agents) dont 1 milliard pour les seules majorations des rémunérations. La Cour rappelle son attachement à une réforme en trois étapes :
  • Limiter la majoration de rémunération au surcoût réel de la vie ultramarine, soit 850 millions d’euros d’économies sur 1,2 milliard d’euros, soit une baisse de 71% de leur montant ;
  • Mise en place d’une prime unique nouvelle couvrant les frais d’installation OM ;
  • Fusion des indemnités de sujétion et d’éloignement en les réservant aux affectations les plus difficiles.

La Fondation iFRAP ajoute que la mise en place d’un tel dispositif en OM, devrait s’accompagner de mesures symétriques à destination des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers. En effet, pour la FPT, et à moins d’acter une séparation des différents versants, les rémunérations et le régime indemnitaire accordés ne saurait être plus favorables aux fonctionnaires territoriaux qu’aux fonctionnaires d’Etat. Il faudrait donc assurer également la mise en place d’un dispositif équivalent qui allègerait d’ailleurs fortement le coût de la masse salariale OM.

Vecteur 4 : la sur-rémunération du temps partiel

Il faut savoir que dans la fonction publique, les agents travaillant 80% du temps perçoivent 85,7% (6/7^ème) d’un traitement à temps complet, tandis que ceux travaillant 90% du temps perçoivent 91,4% (32/35^ème) de ce même temps complet. Il y a donc sur-rémunération. Ce coût n’est pas anodin. Il est estimé à 785 millions d’euros dont 275 M€ pour la FPE, 300 M€ pour la FPH et 210 M€ pour la FPT. Cette pratique n’a aucun fondement, il est donc possible d’effectuer des économies à due concurrence sur ce champ.

Vecteur 5 : le temps de travail des agents

La durée légale du travail dans la fonction publique est de 1.607 heures/an. Si la FPE est à peu près correcte (1.627 heures d’après le rapport LAURENT), il n’en va pas de même pour certains opérateurs.

• La Cour met en lumière la situation particulière des BIATSS (personnels techniques et administratifs des établissements d’enseignement supérieur) dont la durée du temps de travail n’est pas conforme à la réglementation en vigueur. « Il en résulte une perte de potentiel de l’ordre de 10% sur une population de 90.000 agents. » C’est dire qu’un retour au temps de travail légal permettrait d’économiser 9.000 postes. Cela devrait représenter au bas mot entre 180 et 200 millions d’euros d’économie ;
• Le sondage effectué par la Cour mettait en exergue un temps de travail moyen (dans 103 collectivités contrôlées) de 1.562 heures/an. Le rapport LAURENT[8] quant à lui (p.30) mentionne un temps moyen constaté dans la FPT de 1.578 heures/an. La différence est toutefois significative, puisque convertis en emplois temps plein, cela représente pour la FPT une économie comprise entre 36.733 agents et 57.000 agents. En retenant une baisse de productivité pour un quart du coût liée aux économies de personnel, les économies budgétaires dégagées devraient osciller entre 773 millions d’euros et 1,2 milliard ;
• Pour la FPH (1.546 heures, d’après le rapport LAURENT) et selon les mêmes normes (avec un temps de travail théorique annualisé de 1.607 heures, contre 1.582 heures pour la Cour, soit un différentiel de 25 heures par agent). Si le temps de travail était augmenté de 1% soit entre 15 et 16 heures par agent et par an, avec un tiers de baisse de productivité, le gain serait de 930 millions d’euros pour la FPH soit environ 36.500 effectifs en moins à service identique ;
• Enfin s’agissant des personnels travaillant dans les caisses de sécurité sociale, la Cour constate un usage dérogatoire à la convention nationale dans un grand nombre de caisses. La durée de travail moyenne est estimée par la Cour à 1.540 heures/an. Un simple rétablissement de la durée légale représenterait 7% des effectifs à économiser, soit 10.000 agents, soit une économie de 400 millions d’euros.

Mises bout à bout, les économies sur le vecteur du temps de travail des agents sont importantes. Elles représentent d’après les dernières investigations de la Cour environ 2,7 milliards d’euros d’économies par des suppressions de postes sans perte de qualité de service d’environ 112.500 dans les trois fonctions publiques. Pour la Cour une augmentation du temps de travail de 1% devrait suffire à réaliser 900 millions d’euros d’économies. La question est donc celle de faire cesser par la loi la perduration de régimes de temps de travail dérogatoires antérieurs aux dispositifs prévus dans le statut de la fonction publique dans les années 1980 ou au passage aux 35 heures. Le rapport LAURENT s’en faisait déjà explicitement l’écho (p.27) : « la mission […] observe (…) que, dans un certain nombre de cas, le maintien des régimes antérieurs plus favorables s’est effectué sans délibération, ce qui n’a pourtant pas toujours donné lieu à une lettre d’observation ». Pour la Fondation iFRAP la suppression des régimes dérogatoires accordés suivant le principe de faveur en matière de temps de travail dans les trois fonctions publiques doit constituer un champ d’intervention prioritaire pour le ministre de la fonction publique et un enjeu de la prochaine loi de finances pour 2018.

Vecteur 6 : la lutte contre l’absentéisme

La Cour des comptes estime que la suppression du jour de carence au 1^er janvier 2014[9] a eu des effets particulièrement délétères sur l’absentéisme des agents publics. A ce titre elle relève que le nombre de jours d’absence pour maladie ordinaire dans les collectivités territoriales est de 12,1 jours, pour les personnels hospitaliers non médicaux de 12,3 jours, tandis qu’il est nettement plus faible pour les personnels médicaux (3,5 jours) et les agents de l’Etat (7,1 jours).

Le ministre de l’Action et des comptes publics Gérald Darmanin a décidé d’en faire un de ses chevaux de bataille. En effet le jour de carence est restauré à compter du 1^er janvier 2018 (il le sera via la LFI 2018), ainsi qu’il l’a annoncé dans le cadre des Etats généraux des comptes de la Nation le 6 juillet 2017[10] « Le jour de carence a eu un effet sur l’absentéisme sur la courte période où il a été appliqué : en 2012, les arrêts d’un jour ont diminué de 43% dans la FPT et de 40% dans les hôpitaux. […] il permet de lutter contre le micro-absentéisme qui désorganise les services, alourdit la charge de travail des collèges en poste et coûte environ 170 millions d’euros par an [pour l’Etat ndlr] [11]». Son application d’après la Cour des comptes à l’ensemble des agents publics des trois versants, devrait permettre de dégager une économie de 400 millions d’euros.

Vecteur 7: la régulation des effectifs 

Le gouvernement s’est engagé sur une suppression de 120.000 postes dans les trois versants de la fonction publique, qui se décompose initialement en 50.000 suppressions de postes pour l’Etat et 70.000 dans les collectivités territoriales. Aucune à priori n’est signifiée dans l’hospitalière.

La question est cependant posée de savoir s’il s’agit d’une réduction en valeur absolue (nonobstant les engagements d’embauches nouvelles dans les secteurs prioritaires, Défense, Sécurité, Justice et sans doute en auto-assurance Education nationale (avec les 12 enfants par classe dans les établissements prioritaires).

Quoi qu’il en soit, la Cour montre que le potentiel est là :

• S’agissant de l’Etat, le non remplacement d’un départ sur deux par an permettrait de dégager 600 millions d’euros d’économies pour une suppression de 20.000 postes par an. La Cour précise que si cette démarche devait être tenue malgré la sanctuarisation de ministères prioritaires (Défense, Justice Sécurité, soit 600.000 ETP sur 1,9 million), il faudrait ne pas renouveler dans les autres (y compris Education), 2 départs sur 3. La cible de l’exécutif étant de 10.000 postes sur la FPE, elle pourrait diviser l’effort par deux, mais ne permettrait pas de pourvoir aux augmentations d’effectifs en face (sans doute du même ordre sur la durée du quinquennat). Il faudra donc sans doute 20.000 suppressions de postes afin de tenir l’objectif qui ne consistera qu’à stabiliser ces derniers au niveau de l’Etat ;
• Des éléments complémentaires pourraient néanmoins être recherchés, nous dit la Cour, au niveau des opérateurs, avec un effort de réduction annuel (comme cela s’est réalisé dans le passé) de 1,5% des plafonds d’emplois/an, sur les 475.000 postes actuellement occupés, soit -7.125 emplois/an (du moins la première année), puis 7.018 la seconde, etc., ce qui pourrait fournir un apport à cinq ans de -34.572 postes. De quoi alléger ou compléter la contrainte sur les effectifs ministériels et déconcentrés de l’Etat. Le plafond des opérateurs passerait alors de 475.000 postes à 440.000 postes 12] ;
• S’agissant des collectivités territoriales qui devraient assurer le plus gros de l’ajustement dont les modalités et le pilotage seront discutés dans le cadre de la Conférence des territoires du 17 juillet prochain, la Cour précise que :
  • Le remplacement des seuls départs (stabilisation) conduirait à ne pas recruter 25.000 fonctionnaires en plus chaque année permettant de dégager 700 millions d’euros d’économies par an. Si on se mettait ensuite à remplacer 2 départs sur 3 à la retraite, les économies représenteraient 450 millions d’euros supplémentaires, soit un non remplacement de 16.666 postes/an ;
  • Or l’objectif affiché par le gouvernement est de 70.000 postes sur cinq ans soit une baisse de 14.000 postes/an. Si le gouvernement le fait de façon relative, ce mouvement ne suffira pas à stabiliser les effectifs de la FPT, mais de ralentir le mouvement de moitié. Si au contraire le gouvernement décide de faire baisser ces effectifs, il s’agit du bon ordre de grandeur, soit 2 renouvellements sur 3 après stabilisation des effectifs (16.666/an pour une économie de 450 millions). Mais les 70.000 deviendraient en réalité 195.000 suppression à partir du tendanciel.
• S’agissant de la FPH, le gouvernement n’a pas décidé de faire baisser les effectifs. Cependant il pourrait décider de les stabiliser. Là encore la Cour calcule que cette opération conduirait :
  • Pour le remplacement des seuls départs (stabilisation) à 12.000 recrutements en moins chaque année (soit un gain de 400 millions d’euros) ;
  • Pour une baisse avec non renouvellement d’un départ sur 3, -10.000/an, soit -50.000 en cinq ans, avec une économie annuelle de 300 millions d’euros.

Encore une fois, la Fondation iFRAP attire l’attention sur le fait que certaines économies sont liées. La lutte pour le respect d’une durée légale du travail devrait permettre de remplir partiellement ces objectifs à moindre coût surtout dans la FPT. Nous en donnons le tableau de synthèse suivant :

Calculs Fondation iFRAP 2017.

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[1] Voir l’article du Parisien, 11/07/2017, Le plan du gouvernement pour faire 4,5 milliards d’économies (en 2017) : il s’agit d’un usage judicieux de la régulation budgétaire des crédits, négociée en rabot ministère par ministère (sans toucher « aux services publics rendus aux Français », sans augmenter les impôts, et sans toucher aux minima sociaux). Au programme, 60 millions d’euros sur les services du Premier ministre, 268 millions d’euros à Bercy, 282 millions d’euros au MAE (baisse de l’Aide au développement), 850 millions d’euros de non dépassement du budget de la Défense, 526 millions d’euros à l’Intérieur (fonctionnement), 160 millions d’euros pour le ministère de la Justice (report de la programmation immobilière), 75 millions d’euros à l’Education Nationale, 50 millions d’euros sur la Culture (fonctionnement ministère), 260 millions d’euros sur les transports.

[2] Voir en particulier le discours de Gérald Darmanin à l’occasion des Etats généraux des comptes de la Nation, le 6 juillet 2017, https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/Espace_Presse/darmanin/20170706-discours-etats-generaux-comptes-nation.pdf

[3] Voir Cour des comptes RSPFP 2017, p.146.

[4] Se reporter à son discours du 10 juillet 2017 annexé pp.5 et 6.

[5] Emmanuel Aubin, La Fonction publique : le droit applicable aux trois fonctions publiques, Gualino, Paris, 2015, pp.271-272. En effet, « le droit négocié dans la fonction publique repose, en effet, sur un oxymore, le protocole étant une « norme sans valeur juridique mais dont les conditions de validé sont définies ». Il s’ensuit que l’Etat peut fort bien exécuter un tel protocole alors même que ce dernier n’a pas été validé ou bien, en sens inverse, peut tenir en échec l’application d’un tel accord en raison de l’absence de valeur juridique du produit de la négociation. »

[6] Lire en particulier Fondation iFRAP la note de B.Nouel, Supplément familial de traitement, le privilège fossile des agents publics, 30 octobre 2014.

[7] DGAFP, Eléments statistiques de référence sur l’évolution globale des rémunérations dans la fonction publique, mars 2016.

[8] Rapport sur le temps de travail dans la fonction publique (mars 2016), 190 p. (hors annexes non publiées).

[9] http://www.lci.fr/conso-argent/pourquoi-les-fonctionnaires-ont-ete-davantage-malades-en-2014-quen-2013-1525942.html

[10] Voir son discours du 6 juillet 2017 p.11 https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/Espace_Presse/darmanin/20170706-discours-etats-generaux-comptes-nation.pdf

[11] Mesure réitérée dans son discours du 10 juillet devant le Conseil commun de la fonction publique : « Je sais que le rétablissement du jour de carence prévu dans la loi de finances pour 2018, conformément à l’engagement du président de la République auprès des électeurs, ne rencontre pas majoritairement votre accord. Vous me l’avez dit dès notre rencontre. Je souhaite dépasser cette question pour que nous travaillions ensemble à la prévention de l’absentéisme qui a de multiples causes et qui fait mal à l’image de la fonction publique. »

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