Depuis 2011, les prix ont augmenté de 21%, le salaire des fonctionnaires... de 31%
Stanislas Guerini le ministre de la Transformation et de la fonction publique a annoncé le 12 juin 2023 un nouveau train de mesures salariales en direction des trois fonctions publiques. Des mesures qui devraient encore contribuer au très fort dynamisme de la masse salariale publique alors même que des économies sont recherchées partout pour stabiliser voire faire baisser la dépense comme la France s’y est engagée dans le cadre du Programme de stabilité 2023-2027 qui a été déposé le mois dernier à Bruxelles dans le cadre du Semestre européen.
Au total les mesures annoncées devraient représenter pour l’ensemble des 3 fonctions publiques en 2023 + 4,4 milliards d’euros de masse salariale pour l’ensemble des 3 fonctions publiques (1,9 milliards pour la revalorisation de 1,5% du point et 2,5 milliards de mesures complémentaires) et pour 2024 +3,56 milliards d’euros supplémentaire encore (+1,9 milliards à nouveau d’extension en année pleine de la revalorisation du point + 1,68 milliards d’attribution de 5 points de fonction publique supplémentaires). En 2024 les mesures annoncées devraient faire augmenter la masse salariale publique près de 9 milliards d'euros (et toutes choses par ailleurs, hors mesures catégorielles supplémentaires, effet volume, schéma d’emploi etc.). Quant aux traitements et rémunérations, leur hausse est supérieure à l'inflation entre 2011 et 2023 (+31% contre +21% pour l'Indice des prix à la consommation), alors même que la hausse des effectifs entre 2011 et 2021 n'est que de 4% (dernière année connue). Les écarts entre les prix et l'évolution des traitements et rémunérations ne peuvent pas s'expliquer par la seule augmentation du nombre de fonctionnaires. Il y a donc un effet pouvoir d'achat.
Une hausse de 1,5% du point d’indice dans les trois fonctions publiques +1,6 milliard d’euros dès 2023
Au 1er juillet 2022, le point d’indice des fonctionnaires avait déjà été revalorisé de 3,5%, ce qui avait occasionné immédiatement une hausse de 1,5 milliards d’euros de la masse salariale de l’Etat (hors contribution au CAS pensions) et de 2,2 milliards d’euros (y.c. CAS). Sur la mi-année 2022 et pour l’ensemble des 3 fonctions publiques le coût estimé de cette seule mesure représentait +4,4 milliards d’euros (dont +3,7 milliards d’euros hors CAS).
3,5% - 6 mois | 3,5% - 12 mois | |||
|---|---|---|---|---|
2022 | 2023 | |||
Total y.c. CAS | Total hors CAS | Total y.c. CAS | Total hors CAS | |
FP Etat (hors opérateurs) | 2,2 | 1,5 | 4,4 | 3 |
FP Territoriale | 1,05 | 1,05 | 2,1 | 2,1 |
FP Hospitalière | 1,1 | 1,1 | 2,3 | 2,3 |
Total | 4,4 | 3,7 | 8,8 | 7,4 |
Source : A.N. rapport annexé au PLF 2023 tome 1, p.124[1] et calculs Fondation iFRAP juin 2023. Note de lecture : le compte d’affectation spécial pensions (CAS pensions) n’existe que pour la FPE.
En année pleine toutefois, la hausse attendue du 1er juillet 2022 devrait avoir un coût pour l’Etat de près de 3 milliards d’euros hors CAS pensions, pour un total toutes fonctions publiques confondues de 7,4 milliards, ce qui se profile très précisément pour 2023.
Désormais au 1er juillet 2023 rebelotte, l’augmentation du point de fonction publique représente désormais 1,5%.
1,5% - 6 mois | 1,5% - 12 mois | |||
|---|---|---|---|---|
2023 | 2024 | |||
Total y.c. CAS | Total hors CAS | Total y.c. CAS | Total hors CAS | |
FP Etat (hors opérateurs) | 0,9 | 0,6 | 1,9 | 1,3 |
FP Territoriale | 0,5 | 0,5 | 0,9 | 0,9 |
FP Hospitalière | 0,5 | 0,5 | 1,0 | 1,0 |
Total | 1,9 | 1,6 | 3,8 | 3,2 |
Source : Calculs Fondation iFRAP 2023
La revalorisation du point au 1er juillet devrait avoir un coût direct hors contribution au CAS pensions de 0,6 milliard d’euros pour la FPE (fonction publique d’Etat, y.c. opérateurs) et de 0,5 milliard dans les deux autres versants de la fonction publique. Soit un surcoût pour une demi-année de 1,6 milliards d’euros qui devront s’ajouter aux +7,4 milliards issu de l’extension en année pleine de la revalorisation du 1er juillet 2022. Soit pour 2023 un « effet point » d’un coût global de près de 9 milliards d’euros pour l’ensemble des trois fonctions publiques.
En 2024 toutefois les coûts seraient doublés et atteindraient +3,2 milliards hors CAS pensions et +3,8 milliards d’euros y.c. CAS pensions. Le pilotage de la masse salariale sera dans ces conditions de plus en plus difficile.
Aboutissant à une hausse des mesures générales sur l’Etat de 2,5 milliards d’euros en 2023
Le ministre a par ailleurs effectué une présentation générale permettant de reconstituer les effets des mesures annoncées (hors effet volume) directement sur la masse salariale de l’Etat et uniquement à ce niveau (excluant les deux autres versants mais aussi les opérateurs).
Les 2 revalorisations du point de fonction publique intervenue dans la FPE aboutiraient pour la FPE à une hausse de la masse salariale globale de 2,5 milliards d’euros. Cette approche nous semble assez trompeuse.
D’après la Cour des comptes, la revalorisation intervenue au 1er juillet 2022 de 3,5% soit 1,75% à l’année a représenté un coût pour le budget de l’Etat de 1,356 milliard d’euros dont 120 millions d’euros ont servi à abonder les cotisations retraites des agents, tandis que la contribution « employeur » de l’Etat s’y ajoutait pour un montant de 0,845 milliard d’euros (abondement CAS pensions). Cette hausse étant acquise, la DGAFP dans ce graphique ne présente que l’extension en année pleine de la mesure pour sa mi-année (le coût de la 1ère moitié de l’année étant déjà intervenu en niveau dans la hausse de 2022), soit à nouveau 1,4 milliards d’euros auquel on ajoute 0,6 milliard de la revalorisation de 1,5% au 1er juillet 2023 soit un total de 2 milliards d’euros, ainsi que les « autres mesures générales ». Les 500 millions restant résultant de l’effet de ces deux hausses suivant les mêmes modalités de calcul sur les opérateurs.
Le coût global des mesures générales ainsi présentées atteint +2,5 milliards d’euros par rapport à leur niveau inflaté de la hausse le 1er juillet 2022. Si au contraire on s’intéresse aux mesures générales cette fois avant le 1er juillet 2022, la hausse pour la seule FPE en 2023 atteint 2,8+0,6+0,5, soit +4 milliards d’euros à périmètre constant.
La présentation graphique du gouvernement y ajoute l’effet du GVT positif (effets de carrière) ce qui semble assez compréhensible si l’on se focalise uniquement sur l’augmentation de la rémunération des agents (+1,5 milliard), mais qui l’est beaucoup moins si l’on s’intéresse à l’impact budgétaire. Pour le connaître il faut mieux ne prendre en compte que le GVT solde. Celui devrait représenter en 2023 d’après le Sénat[2] qu’une progression de 0,5 milliard à 0,6 milliards d’euros.
Des mesures complémentaires coûteuses elles aussi dès 2023 (2,5 milliards d’euros pour les 3 fonctions publiques)
Des mesures d’accompagnement ont par ailleurs été annoncées par le ministre de la Fonction publique. On relève entre autres :
- Des mesures spécifiques en direction des agents les moins biens payés. Ces dispositions interviendraient dès 2023 et se décompose en deux mesures distinctes :
- Une modification des grilles des derniers échelons des catégories C et B avec ajout jusqu’à 9 points de fonction publique. Cette mesure devrait intervenir au 1er juillet[3] ; une mesure qui devrait s’ajouter au relèvement de l’IMT (indemnité de technicité) intervenue en janvier et en mai. Pour un coût global pour la seule FPE de 0,2 milliard d’euros.
- Une prime de pouvoir d’achat qui devrait ne concerner que la FPE et la FPH à titre obligatoire (facultatif dans la FPT), soit des montants compris entre 300 et 800 euros bruts pour les agents payés en dessous de 3.250 euros bruts/mois et qui serait liquidée à l’automne, pour un coût de 0,8 milliards d’euros dans la FPE[4]. Nous estimons le coût pour la FPH dans une fourchette de 0,8 à 1 milliard d’euros. Si la FPT décidait massivement d’adopter cette prime[5], le coût pour la FPT pourrait atteindre les 1,2 milliard d’euros.
Devrait s’y ajouter également le relèvement de frais de missions, la reconduction de la GIPA pour 2023, le relèvement du barème de monétisation du CET (de 10%) et prise en charge augmentée des forfaits de transport collectifs (soit pour le seul PASS navigo en Île-de-France, un coût potentiel en IDF de 242 millions d’euros hors militaires dont 117 millions d’euros pour la seule FPE en année pleine (2024), mais de 80,6 millions uniquement pour 2023).
Attribution de 5 points de fonction publique au 1er janvier 2024 à tous les agents publics
En sus des mesures décidées préalablement, au 1er janvier 2024 l’ensemble des agents publics devraient se voir attribuer 5 points de fonction publique complémentaires. Le coût de cette mesure collective devrait être de 1,68 milliards d’euros pour une augmentation de 25 euros/mois. Sa répartition serait d’après nos calculs la suivante :
Attribution de 5 points de FP | Coût en année pleine Md € (2024) |
|---|---|
FPE | 0,75 |
FPT | 0,57 |
FPH | 0,36 |
Total | 1,68 |
Source : Calculs Fondation iFRAP 2023
La masse salariale et le pouvoir d’achat évolue-t-il plus vite que l’inflation ?
Entre 2011 et 2023, et si l’on ne prend en compte que le segment D.1.1 traitements et salaires bruts dans l’ensemble de la fonction publique, l’évolution de la masse salariale est légèrement plus rapide que l’inflation :
En particulier, l’accélération des traitements et salaire devient plus rapide que l’inflation à partir de 2013 et jusqu’en 2017 puis à nouveau à compter de 2019 et jusqu’en 2021, en 2022 et 2023 malgré les revalorisations salariales sous toutes leurs formes et les progressions de carrières, l’évolution des traitements et salaires sont un peu moins rapides que l’inflation mais convergent. En somme l’évolution de la masse salariale entre 2011 et 2023 est globalement plus rapide que l’inflation : soit +30,7% contre 21% pour l’inflation environ pour l’IPC.
S’agissant des salaires moyens, l’évolution est de 15% entre 2011 et 2021 (dernière année disponible) contre 10% pour l’IPC.
Conclusion
Ces mesures sont-elles compatibles avec la trajectoire de nos finances publiques inscrites au sein du programme de stabilité 2023-2027 et envoyé à Bruxelles ? Il est pour le moment impossible de le savoir en l’absence d’une loi de programmation des finances publiques 2023-2027 à jour. En effet le programme de stabilité publié récemment ne communique que très peu sur les différents sous-agrégats des dépenses publiques et en aucun cas sur celui de la masse salariale publique. Les pouvoirs publics peuvent donc avoir l’impression en la matière d’avoir les coudées franches… au moins jusqu’à l’été.
[1] https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/16/rapports/cion_fin/l16b0292-ti_rapport-fond.pdf#page=124
[2] Voir la décomposition publiée par le Sénat dans le rapport tome 1 annexé au PLF 2023, p.86 : https://www.senat.fr/rap/l22-115-1/l22-115-11.pdf#page=86
[3] https://www.lagazettedescommunes.com/871939/salaires-une-revalorisation-d15-du-point-dindice-au-1er-juillet/?abo=1
[4] Près de 50% des agents de la FPE devrait la toucher ainsi que près de 70% des agents de la FPH.
[5] Il faudra pour cela attendre la décision du Conseil supérieur de la Fonction publique territoriale, ou en son absence sur base du volontariat par les exécutifs locaux eux-mêmes ; enfin une évaluation sera sans doute livrée par le CNEN.
