Collectivités locales, développer la culture de la performance
Lors de la présentation du dernier rapport de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques, le Premier président a opportunément précisé un point capital en matière de gestion publique locale : "s'agissant des collectivités locales, il n'existe malheureusement aucun outil fiable permettant de suivre en cours d'année l'exécution de leurs budgets [1]". Une remarque qui relance la question lancinante de la performance du contrôle externe des collectivités territoriales. Cette remarque pouvant être mise en relation avec celle déjà évoquée par la Cour concernant le réseau d'alerte des finances locales créé à l'instigation de la DGCP et de la DGCL depuis 1993 et animé dans les territoires par les préfets [2] et les ex-TPG.
Deux points avaient d'ailleurs été soulevés :
D'une part, un problème de transparence qui relève en définitive avant tout de l'Open Government, voire de l'Open Data : les constatations du réseau demeurent encore à l'heure actuelle strictement confidentielles. Or la Cour s'interrogeait : "Le souci d'assurer une parfaite confidentialité ne paraît pas justifié dans la mesure où les informations utilisées pour l'établissement du score [déterminé par les ratios du réseau d'alerte [3]] proviennent de documents publics (…). La publication de ces résultats permettrait d'assurer l'information des assemblées élues, ainsi que des citoyens et des contribuables, sur la situation financière des collectivités, objectif également recherché par les pouvoirs publics."
D'autre part, la question de la réactivité de la procédure d'alerte, dans la mesure où la liste des communes concernées est établie en avril/mai, tandis que la liste définitive n'est arrêtée qu'en septembre par le préfet qui décide de la procédure à suivre… c'est-à-dire toujours ex-post (même si le caractère se veut "préventif") avec un délai minimum de 9 mois [4] …
En définitive, il n'existe pour le moment que trois moyens de contrôle externe des finances des collectivités locales : le réseau d'alerte (existant d'ailleurs sans base légale), le contrôle de légalité laissé à l'appréciation du préfet, et le contrôle budgétaire que ce dernier exerce conjointement avec les Chambres régionales des comptes. Et aucun d'eux ne permet véritablement de suivi en temps réel des comptes des collectivités locales et de leurs établissements.
Mieux interfacer le contrôle de gestion, le contrôle budgétaire interne et externe :
Le constat relevé par la Cour de la non efficience du suivi de l'exécution budgétaire externe, renvoie à celui du contrôle et de l'articulation entre l'exécution budgétaire et comptable au niveau local sur fond de maîtrise des finances locales. A cette fin, il serait essentiel qu'un triple suivi soit opéré :
Suivi "en temps réel" de l'exécution budgétaire des collectivités locales, en assurant la concordance entre la comptabilité budgétaire (état de consommation des crédits et de réalisation des dépenses et recettes (comptabilité de caisse)) et la comptabilité générale du comptable public (écritures en partie double selon le principe de la comptabilité d'engagement) [5]. Ce processus devrait normalement être réalisable à partir du programme Hélios qui (originellement destiné aux comptables publics locaux et désormais ouvert aux ordonnateurs du secteur public local) est généralisé depuis 2010 [6] avec dématérialisation des pièces comptables. Un suivi des indicateurs de pilotage des collectivités intégré au système devrait normalement permettre d'effectuer des extractions pertinentes si l'on développait une synergie suffisante avec Chorus (permettant de rendre pertinent un suivi dynamique DGFiP/DGCL) [7].
Intégrer une approche "Lolf" : contrairement au rapport de Pierre Richard (ex-directeur de Dexia), pour lequel : "il ne paraît pas souhaitable d'imposer la Lolf aux collectivités locales" [8], il semble au contraire qu'un impératif de "comparabilité" et d'évaluation de la performance des collectivités de même strate par l'utilisation d'indicateurs, suppose un passage progressif en mode "Lolf". On basculerait ainsi d'une présentation budgétaire par nature ou par fonction à une logique de transversalité organisée par mission, programme et action [9]. Cette approche rejoint d'ailleurs les recommandations formulées par la Cour des comptes, afin d'obtenir aisément "une consolidation financière des différents acteurs publics, les appréciations sur la situation de telle ou telle entité ne pouvant qu'être aujourd'hui partielles. [10]" Il importe en effet de limiter au maximum les retraitements afin d'obtenir une vision globale de l'ensemble des composantes des administrations publiques. Des implications en matière de pilotage, et la montée en puissance du "contractualisme" avec les administrations autonomes qui ne sont pas aujourd'hui juridiquement assujetties aux impératifs du Pacte de stabilité européen (25% de la dépense), militent pour une plus grande uniformisation des approches du contrôle de gestion et la généralisation d'indicateurs homogènes.
Il faut enfin standardiser et généraliser l'usage de la comptabilité analytique et du contrôle de gestion au niveau local. Cette implication découle mécaniquement d'une approche où la qualité du service public doit désormais être rapportée à son coût complet en comparaison avec les meilleures pratiques des collectivités et organismes comparables. A l'instar de ce qui est désormais en cours d'élaboration au niveau de l'État, il importe de réfléchir à l'élaboration de référentiels de coûts standards pour les principaux services locaux [11], à l'image de la base financière relative aux SDIS (services départementaux d'incendie et de secours) en cours de constitution, où des référentiels de coûts mis en place par l'ADEME (mais non rendus publics) concernant l'enlèvement des ordures ménagères. Encore faut-il "pour aboutir à une logique de type "coûts standards, [que] cette démarche [soit] croisée avec des indicateurs d'activité (unité d'œuvres). [12]" Cette approche qui rejoint celle du contrôle de gestion, implique que celui-ci soit correctement développé par les collectivités territoriales. Les enquêtes récentes montrent que le contrôle de gestion est de plus en plus présent : 81% des communes de plus de 50.000 habitants en 2006 [13] (d'après un sondage partiel), recoupé par une récente analyse des contrôles effectués par les Chambres régionales des comptes (1999 à 2005) [14] et par des offres d'emploi s'y rapportant. Mais il s'agit généralement de créer ou de développer la fonction plutôt que d'en assurer simplement l'exercice. La généralisation des outils de comptabilité analytique et de contrôle de gestion reste encore en devenir au niveau territorial [15].
**Conclusion :
En évoquant l'importance de la mise en place contractuelle et négociée d'un Pacte de stabilité des finances locales, la mise en œuvre d'une réflexion autour de l'efficience des coûts des services publics territoriaux devient essentielle afin d'assurer un pilotage qui garantisse le respect des engagements souscrits. Désormais, une vision consolidée et modélisable "en temps réel" devient nécessaire s'agissant de l'évolution de la dépense de l'ensemble des administrations publiques, afin d'améliorer le suivi de son évolution et les corrections (en économies et en recettes) à y apporter [16]. Dans cette perspective il importe de développer les référentiels de coûts standards afin de permettre aux gestionnaires par l'intermédiaire d'approches analytiques et de contrôle de gestion de savoir se situer par rapport à leurs pairs en termes de performance budgétaire. Cette approche a été celle appliquée et diffusée en Allemagne par l'organisme KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement) qui a contribué très substantiellement à la diffusion de la comptabilité analytique auprès des responsables administratifs des collectivités locales allemandes mais aussi suisses. Une démarche analogue a été mise en place également au Royaume-Uni qui dispose sans doute de la meilleure approche de suivi des coûts de ses collectivités locales par l'intermédiaire de l'audit Commission, notamment au travers de ses Comprehensive Area Assessment (CAA) [17] et ses Best value performance indicators (BVPI) créé en 1999 [18]. Pour l'heure, les collectivités locales françaises se tiennent encore un peu à l'écart, ne disposant ni d'un organisme comparable au niveau central (comme au Royaume-Uni), ni d'un acteur local similaire à l'exemple allemand [19]. La diffusion progressive des standards LOLF au niveau local devrait y contribuer, il en va de la gouvernance intégrée de nos finances publiques, et du développement d'une réflexion sur les coûts qui devrait permettre d'optimiser les structures publiques et trancher les questions relatives au bon niveau d'administration.
[1] Allocution de Didier Migaud, 2 juillet 2012, p.4/10.
[2] Voir concrètement, Cour des comptes, Situation financière des communes et départements d'outre-mer, juillet 2011.
[3] Plus le système est bas, plus la situation de la collectivité concernée entraîne un examen approfondi de la situation de la collectivité.
[4] Se reporter à DGCL, rapport sur le contrôle budgétaire 2007, p.27. En particulier : "[le] TPG (…) présélectionne les collectivités en calculant les quatre ratios dès la fin de la journée complémentaire à partir des balances des comptes de l'exercice". On notera que seuls les rapports 2006 et 2007 sont actuellement disponibles ! Par ailleurs, alors que le système Cocarde représente le réseau d'alerte renforcé dans les DOM, depuis 2006, le réseau OSIRIS a été déployé afin d'assurer le suivi des EPCI.
[5] Mais il faudra sans doute assurer des développements complémentaires car Hélios n'est sans doute pas paramétré pour effectuer ces audits ponctuels.
[6] Voir en particulier, Instruction comptable n°12-006-M0 du 8 février 2012, relative aux comptes de gestion et financiers des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des établissements publics de santé.
[7] Précisons pour être tout à fait complet, qu'il existe à l'heure actuelle des expérimentations en matière de transmissions de pièces comptables ordonnateurs locaux, comptables publics et préfecture dans le cadre de la dématérialisation du contrôle budgétaire local par l'intermédiaire du projet AB (pour Actes Budgétaires), censé améliorer le traitement des données financières et comptables, transmises désormais au format xml, dépassant ainsi les cloisonnements des progiciels Actes (réglementaire) et Hélios, avec double envoi d'une même série de données en Préfecture et auprès de la Trésorerie concernée. Il y a sans doute beaucoup à attendre de ce côté avec le développement et le traitement automatisé des flux html.
[8] Rapport au gouvernement, Solidarité et performance. Les enjeux de la maîtrise des dépenses locales, 2006.
[9] Voir en particulier, Nicolas Pittet, La LOLF Story, les enjeux communs et les spécificités des démarches locales de performance par rapport à la LOLF. Quelle organisation commune prise par les démarches de performance ?, Mémoire de Master 2, Université de Lyon 2, 6 septembre 2007. Mais aussi l'expérimentation réalisée par la Mayenne.
[10] Cour des comptes, Rapport sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, novembre 2011.
[11] Se référer à la Question n°11050 du député Denis Jacquat (UMP Moselle), J.O., 20 novembre 2007, p.7166, réponse du Ministre du Budget, J.O., 16 septembre 2008, p.7981. En dépit des difficultés mises en avant par le ministère eu égard à la très grande disparité des collectivités entre elles, certains référentiels existent désormais sans être pour autant publics : comme les comparateurs de coût de l'ADEME pour le traitement des déchets.
[12] Ibidem, Réponse du Ministre.
[13] Sondage AFIGESE 2006, réalisé auprès de 200 collectivités.
[14] Laurent Zampiccoli, Le développement des pratiques de contrôle de gestion au sein des collectivités territoriales. RECEMAP, 2008.
[15] Et en ce qui concerne la comptabilité analytique serait même en train de régresser, voir Beaulier et Salery, RFFP, n°95, 20 ans de contrôle de gestion dans les collectivités locales, 2006. Pour une illustration pratique du cas de la commune de La Roche-sur-Yon, Aurélien Bargain, Retour sur un échec, le cas de la comptabilité analytique de la commune de La Roche-sur-Yon, mais aussi sa thèse en cours de préparation, Du recours aux mises en œuvre de la comptabilité analytique dans les communes françaises : retour sur un outil controversé
[16] A l'heure actuelle seules 75% des dépenses publiques sont susceptibles d'être mises sous surveillance contraignante au regard de nos engagements européens. Les autres organismes autonomes à gestion paritaire (Unedic, régimes complémentaires de retraite) ou décentralisée (collectivités territoriales), en restant pour le moment exclus.
[17] Voir en particulier : www.audit-commission.gov.uk/....
[18] Des inspections publiques (2.014 entre 2000 et 2011), qui font l'objet de rapports périodiques de suivi, par exemple : A review of financial Management in Local Government, 23 avril 2009.
[19] En ce sens il n'existe pas véritablement en France d'organisme comparable au KGSt Allemand. En effet, ni France Qualité Publique (désormais transférée sous le patronage de l'AFNOR, depuis ses démêlés avec la DGME), ni l'Institut de la Gestion déléguée (qui s'occupe plutôt des pratiques d'externalisation), ne sont des organismes qui ont promu la diffusion du contrôle de gestion et de l'analyse des coûts. Certes, l'AFIGESE, l'Association Finances Gestion évaluation des collectivités territoriales, devrait jouer ce rôle d'incubateur des bonnes pratiques et de constitution de bases de coûts standards, mais cette évolution reste encore en devenir ; pour le moment elle apparaît comme une association des professionnels de la gestion locale, qui concentre plutôt son action sur les conséquences pratiques des modifications législatives existantes que sur la diffusion des pratiques d'optimisation et de développement de référentiels communs. Deux études sont pourtant à relever, l'une en 2008 réalisée en partenariat avec Kurt Salmon sur la performance des fonctions support, l'autre entamée en 2010 et publiée en 2012 sur La performance opérationnelle des politiques publiques territoriales. Maîtriser les coûts en respectant les choix politiques. A cet égard, les auteurs de l'étude précisent (p.5) : « Celle-ci a rencontré quelques difficultés dans la collecte des données chiffrées : en effet, malgré leur appétence pour les démarches comparatives, les collectivités territoriales ont encore des difficultés à communiquer autour de leur propre performance… L'étude propose cependant l'ébauche d'un référentiel de la performance… on est donc encore resté au niveau de la recherche empirique plutôt que vraiment opérationnelle.
