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Fonction publique et administration

Activité des cabinets de conseil auprès du gouvernement : les bonnes règles à adopter

Le rapport des sénateurs BAZIN et ASSASSI relatif à l’influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques, rendu public le 16 mars 2022, a jeté une lumière crue et sans concession sur l’importance prise depuis la crise sanitaire par les cabinets de conseil auprès des pouvoirs publics et singulièrement du Gouvernement. L’analyse du rapport montre que le volume des contrats passés est allé crescendo étant multiplié par presque 2,4 entre 2018 et 2021. Les dépenses liées aux prestations de conseil au sein de l’Etat passant de 397,1 millions d’euros en 2018 à près de 893,9 millions en 2021. Encore faut-il distinguer deux sous-ensembles :

  • Les prestations de conseil, essentiellement informatique, au sens de la nomenclature de l’Etat intégrant une faible composante stratégique : elles sont passées de 226,6 millions d’euros à 448,3 millions d’euros, entre 2018 et 2021. Il s’agit globalement de la montée en puissance des chantiers numériques de l’Etat.
  • Les prestations de conseil au sein de la nomenclature de l’Etat intégrant une forte composante stratégique, dont les montants sont passés de 152,5 millions d’euros à 445,6 millions d’euros sur la même période.

Encore faut-il relativiser cette montée en puissance. Les prestations « stratégiques » passant de 40,2% à 49,8% soit +9,6 points sur la période. En 2021, ce sont le ministère de l’Intérieur, le ministère de l’Economie et des finances et de la Relance ainsi que le ministère des Armées qui concentrent à eux seuls près de 59% des dépenses de conseil en stratégie.

L’attention du public s’est focalisée sur le cabinet McKinsey qui n’était pourtant prestataire entre 2018 et 2020 que de 1% des dépenses de conseil à dominante stratégique, hors informatique et accords-cadres de l’UGAP (centrale des achats publics de Bercy et de l’Education nationale), à cause de ses pratiques de défiscalisation agressives liées à la pratique habile des prix de transfert[1]. Mais derrière les enjeux fiscaux, c’est avant tout l’importance de cette pratique de conseil en lieu et place de la consultation d’organismes publics plus classiques (Cour des comptes, Conseil d’Etat, inspections générales, services spécialisés d’administration centrale) qu’il faut interroger.

Le recours aux cabinets de conseil privé offre à l’exécutif plus de réactivité

Si le pouvoir exécutif utilise aujourd’hui préférentiellement les cabinets de conseil en temps de crise c’est à cause de leur réactivité, de leur professionnalisme et du parangonnage international (études comparatives) qu’ils proposent[2]. Ils permettent d’apporter en outre à l’Etat[3] – largo sensu – (car les entreprises publics les utilisent massivement, 324,2 millions en 2020 pour les 4 plus importantes) des compétences nouvelles qui font défaut à la fonction publique sous statut, ou de talents dont l’administration elle-même ne dispose pas en quantité/qualité suffisante et pour une durée déterminée. Disons-le simplement, si la fonction publique faisait une part belle plus importante aux contractuels et se pensait véritablement comme duale (avec des contractuels de haut niveau), ces recours se poseraient avec beaucoup moins d’acuité sur le plan des prestations « stratégiques ». Les compétences « rares » venant irriguer beaucoup plus spontanément la haute administration, tout en s’accompagnant d’une politique plus libre de rémunérations à « profil ».

Le recours aux cabinets privés permet d’apporter un regard réformateur externe

Contrairement à ce que pourraient penser certains thuriféraires de la haute administration, il est important que l’exécutif puisse se doter de la capacité à pouvoir penser la réforme administrative et le pilotage des politiques publiques en dehors de l’administration elle-même, bref de disposer d’un regard expert extérieur, différent du « conformisme » pouvoir régner au sein de certains corps de conseil et de contrôle[4].

C’est tout particulièrement important lorsque la « résistance » au changement en interne se révèle forte ; qu’une réforme annoncée trop tôt finisse par fuiter et avoir le temps de coaliser contre elle une opposition interne résolue, capable d’en appeler à son tour à l’opinion publique.

Les cabinets de conseil permettent de palier la très forte variabilité des cabinets ministériels

Autre élément militant pour le recours aux conseils privés extérieurs, la très forte variation des membres des cabinets ministériels. On sait toutefois que cette limitation n’a pas tenu et qu’elle peut être contournée par la multiplication des membres du gouvernement eux-mêmes (ministres mais surtout secrétaires d’Etat[5]). Les cabinets ministériels sont en effet passés d’une moyenne de 640 conseillés entre 2008 et 2010 à 560 entre 2013 et 2016 puis à 270 membres en 2017 avant d’augmenter à nouveau pour atteindre 570 membres entre 2020 et 2022. Les décrets limitant le nombre de membres de cabinet, nécessitent des renforts ponctuels que peuvent offrir les cabinets même en temps de crise, alors que les agents publics soit télétravaillent, soit sont mis massivement en ASA (autorisations spéciales d’absence).

Enfin, le modèle d’administration français n’est pas comme au Royaume-Uni un modèle dit « de Westminster » où l’on constate l’absence de véritable cabinet ministériel en dehors de celui du Premier ministre et où ces fonctions stratégiques et de conception des politiques publiques sont assurées également par les directions d’administrations centrales qui assurent en parallèle leur animation.

Réguler la pratique par davantage de transparence

Dans une allocution récente en date du 30 mars 2022, Olivier Dussopt ministre délégué chargé des comptes publics et Amélie de Montchalin ministre de la Transformation et de la Fonction publique ont annoncé une série de mesures allant dans le sens du renforcement de la transparence dans l’usage par les pouvoirs publics des cabinets de conseil.

  • Un document budgétaire (annexe au PLF) recensera tous les recours aux cabinets de conseil dès le PLF 2023.
  • La mise en place d’un « nouvel accord type », ainsi que la mise en place d’une nouvelle doctrine prévue par la circulaire du 19 janvier 2022 du Premier ministre.
    • Justification du recours aux prestataires externes, et respect des règles d’exclusivité ;
    • Création d’un pôle interministériel d’achat de prestations intellectuelles au sein de la DITP (direction interministérielle de l’action publique)
    • Identification par la DITP et la DIESE (direction interministérielle à l’encadrement supérieur de l’Etat) d’ici la fin du 1er semestre 2022 d’une base de données identifiant les compétences internes disponibles au sein de l’Etat et de es établissements publics.
  • La mise en place de bonnes pratiques, de prévention des conflits d’intérêts et de protection des données. Notamment le renforcement des obligations déontologiques des consultants via le dépôt d’une déclaration d’intérêts contrôlée par la HATVP (Haute autorité pour la transparence de la vie publique).

Enfin, des points de surveillance restent pendants et devraient être renforcés à l’initiative de l’exécutif de la prochaine mandature :

  • Soumettre à avis conforme de la DITP les contrats de prestations supérieurs à 150.000 euros (la limite est aujourd’hui fixée à 0,5 million d’euros).
  • Limitation de l’utilisation des missions « pro bono ». Elles seraient pour le moment exceptionnelles et uniquement en direction de secteurs non marchands (culture, éducation, secteur social).
  • Les travaux réalisés par les cabinets pour le compte de la puissance publique devraient être requalifiés en « documents/prestations » administratifs et justiciables du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) et non couverts par le secret des affaires. Le public pourrait ainsi avoir accès à ces rapports et études au titre des documents préparatoires à une décision publique, une fois que celle-ci aurait été prise.
  • Il pourrait également être imposé aux cabinets de conseil la publication d’une annexe individualisée spécifique, transmise à la HATVP précisant leur volume d’activité « affaires publiques », la nature des montants des contrats et le volume horaire effectué, ainsi que les destinataires des prestations facturées (ministères, opérateurs, collectivités, organismes de sécurité sociale). On mettrait ainsi en place une traçabilité tout à la fois bottom up et top down.
  • Enfin les corps d’inspections pourraient inclure dans leurs programmation annuelle (à préciser par voie de circulaire) une activité d’audit via picking des prestations de conseil externe effectuées. Leur rapport pourrait venir enrichir l’annexe budgétaire annoncée.

De façon symétrique les organismes publics d’audit (corps généraux d’inspection et Cour des comptes) pourraient se voir assujettis à une publication plus soutenue de leurs travaux d’évaluation et de contrôle.

  • Ainsi la Cour des comptes qui désormais publie les rapports d’observations définitives en sus de ses référés, devrait s’orienter vers une publication de l’ensemble des rapports désormais « ouverts » aux années précédentes où ces documents n’étaient pas accessibles au public.
  • De la même façon les « sages de la rue Cambon » devraient diffuser davantage les rapports qu’ils rendent au Gouvernement (à raison de l’équidistance qu’ils maintiennent entre l’Exécutif et le Législatif).
  • Plus largement, les rapports des inspections générales non couverts par un secret protégé par la loi devraient pouvoir être publiés systématiquement par défaut au bout d’un délai fixé par décret : entre 5 et 10 ans.

[1] https://www.leparisien.fr/economie/cabinet-de-conseil-cinq-minutes-pour-comprendre-la-polemique-autour-de-mckinsey-25-03-2022-QY7XHI5TUVEFHL3YBNQWCALMEQ.php, ainsi que https://www.lemonde.fr/politique/article/2022/03/25/emmanuel-macron-se-dit-choque-de-l-optimisation-fiscale-pratiquee-par-le-cabinet-mckinsey-gabriel-attal-appelle-l-administration-a-recourir-au-conseil-avec-parcimonie_6119138_823448.html

[2] N’en déplaise à certains groupes de réflexion de hauts fonctionnaires : https://acteurspublics.fr/articles/150-a-200-consultants-internes-pour-se-passer-un-peu-des-cabinets-de-conseil ainsi que deux études circonstanciées, https://cerclereformeetat.eu/wp-content/uploads/2022/03/Cercle-Etat-et-consultants-Point-apres-la-circulaire-PM-19-janvier-2022-V-20_03_2022._21h10.pdf  et https://cerclereformeetat.eu/wp-content/uploads/2021/06/Note-CRE-apports-externes-19_06_21-Vdef-13h.pdf

[3] Mais aussi aux collectivités territoriales, voir https://www.lagazettedescommunes.com/597290/pourquoi-les-cabinets-de-conseil-en-finances-locales-simposent

[4] Voir par exemple, Pierre-François Gouiffès, Réformes de l’administration, mission impossible ? La documentation française, 2011, https://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/livre-reformes-de-ladministration-mission-impossible

[5] Voir par exemple JO Sénat question écrite n°24950 du sénateur Pierre Charon, 21/10/2021 p.5945, Réponse du Premier ministre, J.O. 02/12/2021 p.6652 https://www.senat.fr/questions/base/2021/qSEQ211024950.html