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Vers une loi de programmation de sécurité intérieure ?

Le président de la République a annoncé le 8 décembre 2020 la tenue d’un « Beauvau de la sécurité » pour « améliorer les conditions d’exercice » des forces de l’ordre. Cet évènement qui devrait se tenir en janvier 2021 rassemblerait les acteurs syndicaux, des élus et des citoyens afin de retisser les liens supposés distendus entre les forces de sécurité intérieure et les Français. A cette occasion, des questions telles que la formation, l’encadrement, les moyens, l’enregistrement vidéo des interventions, la réforme de l’inspection, les effectifs et les liens sécurité/population, devraient être abordés. En réalité, il devrait s’agir de décliner de façon opérationnelle les conclusions du livre blanc de la sécurité intérieure rendu enfin public le 16 novembre dernier, mais aussi de délivrer un premier retour sur le nouveau schéma national du maintien de l’ordre (SNMO) publié le 16 septembre dernier. Cette nouvelle séquence devant déboucher sur la mise en place d’une nouvelle loi de programmation de la sécurité intérieure (LPOSI-3), après la LOPSI 1 du 22 août 2002 et la LOPPSI 2 du 27 mai 2009. Sa mise en concordance opportune avec la nouvelle loi de programmation des finances publiques 2021-2023 devrait en sécuriser une partie de la trajectoire budgétaire pour les forces de sécurité alors même que le livre Blanc propose une perspective de montée en puissance jusqu’en 2030 (objectif 1% du PIB en 2030).

La budgétisation prévue par le livre blanc : de la théorie à la réalité

Le livre blanc sur la Sécurité intérieure table sur une augmentation des moyens budgétaires concurremment à des économies liées aux rationalisations induites, sur une perspective de 10 ans (2021-2030). Pour cela il envisage la montée en puissance d’un budget « sécurités » (y compris CAS pensions) d’environ 0,88% du PIB en LFI 2020[1], soit 20,48 milliards d’euros à 1% en 2030 soit 28,09 milliards d’euros. On assisterait donc à une progression en euros constants de 6,7 milliards d’euros en AE (autorisations d’engagement) en 10 ans dont 3 milliards entre 2020 et 2025. Une mise en œuvre qui nécessiterait 2 lois de programmation quinquennales.

 

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Crédits de la mission "Sécurités" AE

21,36

21,97

22,59

23,23

23,88

24,54

25,22

25,91

26,62

27,35

28,09

Montée en puissance de la mission

0,88%

0,89%

0,91%

0,92%

0,93%

0,94%

0,95%

0,96%

0,98%

0,99%

1%

Niveau du PIB en euros constants

2420

2456,3

2493,1

2530,5

2568,5

2607,0

2646,1

2685,8

2726,1

2767,0

2808,5

Sources : Livre Blanc, Calculs Fondation iFRAP décembre 2020

Le ministère explique à l’appui de sa démonstration que « sans cette augmentation, l’effort nécessaire pour maintenir le niveau des moyens budgétaires arrimés à 0,88% du PIB serait de 340 millions d’euros/an en moyenne sur 2020-2030. » Comprendre qu’il faudrait trouver annuellement 340 millions d’euros d’économies au sein des crédits du ministère de l’Intérieur pour assurer un redéploiement efficace permettant de financer les priorités du Livre Blanc, sans cette augmentation tendancielle des crédits. En effet « la trajectoire proposée permet en réalité d’éviter une érosion du pouvoir d’achat du ministère, tant que la masse salariale, que les loyers, le carburant, l’équipement, ont une dynamique qui n’est pas correctement prise en compte. »

Il faut comprendre que la masse salariale surtout a une dynamique haussière très forte, portée par la croissance des effectifs mais aussi par la poussée des mesures salariales : notamment à cause des revalorisations du 11 avril 2016 (protocole Corps et carrière II[2]), mais aussi la création d’une indemnité forfaitaire de nuit (+15 millions d’euros), etc. Résultat : « sur la période 2017-2020, le budget du ministère de l’intérieur a augmenté de 11% pour la police (757 millions d’euros) et de 6% pour la gendarmerie (+301 millions d’euros). Cette augmentation porte essentiellement sur les dépenses de personnel : 740 millions dans la police (+12,4%) et 290 millions dans la gendarmerie (+7,4%). » On assiste donc progressivement à une cannibalisation des crédits par les dépenses de personnel, ce qui pousse le ministère à demander des augmentations plus importantes des dépenses de fonctionnement courant et d’investissement afin d’adapter ses capacités aux nouvelles donnes opérationnelles.

Pour autant le PLF 2021 ne répond visiblement pas à ces exigences. On observe en effet que sur le plan comptable les crédits baissent de 0,65% entre 2020 et 2021 (à 21,23 milliards d’euros contre 21,364 l’année précédente) tandis que les crédits de paiement s’apprécieraient de +1,05% en passant de 20,484 milliards d’euros en 2020 à 20,699 milliards d’euros en 2021. Mais en réalité les crédits de la mission « sécurité » s’apprécieraient davantage sous l’effet de débudgétisations permises par le Plan de Relance.  C’est ce que met en avant le Sénateur DOMINATI dans son rapport spécial relatif à la mission « Sécurités » dans le cadre du PLF 2021[3] :

Ainsi, dans le cadre du Plan de relance, les crédits de fonctionnement et d’investissement du programme 176 relatif à la Police nationale, verraient leur niveau s’apprécier de 230 millions d’euros portés spécifiquement par ce vecteur exceptionnel. Conduisant pour la police à une augmentation des crédits de 22,2% contre une « budgétisation apparente » (hors Plan de relance) en repli de -0,59%. Et ce dispositif extraordinaire et théoriquement temporaire, alors que le livre Blanc parle bien de dépenses pérennes et récurrentes, devrait encore se déployer en 2022. A ce compte-là :

  • La police nationale devrait bénéficier (hors appels à projets et dépenses non arbitrées) de crédits en provenance du Plan de Relance à hauteur de 146,31 millions d’euros entre 2021 et 2022 dont 118,01 millions d’euros dès 2021 (9,86 millions en équipement (10.000 caméras-piétons, équipements spécialisés), 89,25 millions en dépenses immobilières et 18,9 millions en achats de véhicules) ;
  • La gendarmerie sur la même période devrait bénéficier de 619 millions d’euros entre 2021 et 2022 : 5,6 millions d’euros d’équipements(gilets tactiques, pistolets électriques), 53,6 millions en numérique, 491 millions en, immobilier et 69,7 millions de moyens mobiles.

Ces techniques de budgétisation sont à la limite de la régularité au sens de la LOLF pour des dépenses structurantes et pérennes et représentent un détournement de l’esprit du Plan de relance (strictement conjoncturel). Il est donc nécessaire de passer rapidement à une logique de programmation pluriannuelle pour fiabiliser la trajectoire. La crise est par ailleurs un révélateur de la difficulté de budgétiser par rapport à une référence en volume (1% du PIB en l’occurrence). Il vaudrait mieux conserver une cible en valeur.

Le livre blanc de la Sécurité intérieure, en clair-obscur

Le livre blanc de la sécurité intérieure s’inscrit dans une démarche partenariale avec les destinataires de la sécurité publique afin de prendre en compte leurs attentes et de les solidariser autour des enjeux de la sécurité. Pour cela une démarche d’ouverture plus large des données publiques est proposée (notamment s’agissant des statistiques), ce qui est à souligner.

Les points structurants du rapport se situent autour de 4 axes principaux :

  • Une réforme de l’organisation de sécurité publique et significativement de la police nationale avec la mise en place de filières métiers et d’une chaîne hiérarchique simplifiée. Avec au niveau national des chefs de filats incarnés par des services à compétences nationales ou des offices (OFAST, OCLAESP, etc.)
  • Des expérimentations sont en cours en Outre-mer (Nouvelle-Calédonie, Guyane, Mayotte) depuis janvier 2020 et depuis octobre dans les Pyrénées-Orientales, Savoie et Pas-de-Calais) qui visent dans des zones de sécurité très dégradées à proposer une organisation de Police unique.

L’expérimentation en cours de la Police unique

La mise en place de directions départementales uniques de police dans des territoires pilotes s'inscrit dans le droit fil des préconisations du Livre Blanc sur la Sécurité intérieure publié ce lundi 16 novembre. Il s'agit de décloisonner une organisation en silo y compris sur le terrain afin de renforcer l'activité d'investigation.

Celle-ci est aujourd'hui éclatée entre la sécurité publique, la police judiciaire, la police de l'air et des frontières et la police technique et scientifique. Il s'agit donc de simplifier les protocoles de coordination entre les services ainsi que les crédits consacrés aux soutiens opérationnels (logistique, achats de matériels etc.).  L'expérimentation devrait permettre de regrouper les services autour d'un nombre limité de filières métiers : ordre public, protection et intervention, investigation, avec une déconcentration des missions transverses (ressources humaines, coopération internationale).

Le dispositif devrait s'inspirer de l'expérience menée avec succès depuis 2014 en matière de modernisation du renseignement territorial. Dans ce cadre, les filières métiers seront gérées localement par les directeurs départementaux compétents en lien avec les préfets départementaux et des zones de défense. Certaines compétences resteront pilotées nationalement comme la coopération internationale et la fonction protection/intervention. Les directeurs territoriaux uniques de la police nationale devraient ainsi coordonner sur le terrain les actions de la PAF, des forces de sécurité publique et de police judiciaire. Ils devraient disposer de l'autorité hiérarchique et opérationnelle sur leurs personnels et des moyens (ce qui supposera une délégation budgétaire permettant de disposer d'un budget unifié et transparent s'agissant tant des moyens de fonctionnement que des emplois budgétaires). Seule limite apparente, l'impossibilité d'intégrer les fonctions relevant des préfets SGAMI (zone de défense), et SGAP (qui relèvent encore de niveaux zonaux plus élevés).

  • Une modification de la répartition des zones polices et gendarmerie, afin de tenir compte de l’évolution démographique et territoriale des populations. Actuellement la sécurité publique (ZPN) dispose de 872 implantations sur le territoire national regroupant 4% du territoire métropole et Outre-mer, 50% de la population française et 1/3 de la croissance démographique entre 2014 et 2019. Au contraire, la gendarmerie nationale regroupe en ZGN 96% du territoire restant pour 50% également de la population française et 2/3 de la croissance démographique. Par ailleurs cette dernière a dissous 373 brigades territoriales entre 2009 et 2019. Les redéploiements entre la police et la gendarmerie sont gelés depuis 2014. Il est donc nécessaire de faire évoluer le schéma de répartition en procédant à une appréciation in concreto des zones péri-urbaines (40% du territoire) en analysant la nature de la délinquance qui s’y déploie. La maille à retenir ne serait plus de 20.000 habitants mais de 40.000 habitants (en dessous de 30.000 zone gendarmerie, au-dessus de 40.000 en zone police) et d’une analyse spécifique entre 30.000 et 40.000. Et éviter le passage par défaut automatique en zone police des communes nouvelles lorsqu’une d’entre elles est en zone police. Il serait alors possible d’avoir des départements entiers situés uniquement en zone gendarmerie ;
  • Des évolutions structurantes attendues en matière d’intelligence artificielle et de reconnaissance faciale : c’est sans doute le volet le plus sensible du livre blanc, mais également le plus prometteur en matière de modernisation des moyens d’enquête. Les besoins numériques nécessaires pourraient faire l’objet d’une souscription au Plan de relance si des gains d’efficiences pouvaient en être tirés ;
  • Une meilleure articulation du continuum de sécurité, en lien avec la « professionnalisation » de la police municipale et de la fiabilisation du secteur de la sécurité privée (externalisations). Ce qui passe aussi par une meilleure opérabilité des matériels et la recherche des gains de mutualisation (police/gendarmerie), mais aussi police nationale/municipale, ou des services spécialisés entre eux (BRI fusionnée au RAID par exemple). Un volet important de ce développement a déjà été intégré dans le projet de loi relatif à la sécurité globale, actuellement en discussion au Parlement.

Des points aveugles qui demeurent 

  • La question de l’avenir de la PP (préfecture du Police de Paris) au sein de la réforme de l’architecture des services déconcentrés de la police nationale n’est encore qu’esquissée. Le rapport évoque la création d’une direction zonale de la PAF en Ile-de-France qui manquait jusqu’à présent et la création d’une direction zonale de police judiciaire permettant de rapprocher les deux directions régionales de la police judiciaire (DRPJ Versailles et DRPJ Paris) ou le partage des tâches en matière de renseignement territorial entre la DRPP (direction du renseignement de la ville de Paris) et la DGSI, chef de file et placée en responsabilité nationale depuis l’attentat du 3 octobre 2019[4]. Mais le rapport ne va pas plus loin. Notamment il ne propose pas une réforme de l’organisation budgétaire baroque de la préfecture de police, pour la mettre en ligne avec le droit budgétaire commun[5]. Et transformer la PP en véritable police métropolitaine ;
  • Par ailleurs le livre blanc ne fait qu’esquisser une Académie de Sécurité qui est prédéfinie comme un organisme de formation et d’échange de haut niveau. Aucune allusion n’est faite à une Académie nationale de police et sa déclinaison territoriale en direction de la police municipale (ce qui supposerait de mettre fin aux formations ad hoc du CNFPT) afin d’assurer la mise en place de standards professionnels minimaux susceptibles de réaliser concrètement le continuum de sécurité (en zone police, comme en zone gendarmerie (avec fusion des gardes champêtres et des policiers municipaux en zone rurale) ;
  • La mise en place d’un véritable community policing, n’est pas explicité clairement. Or celui-ci comme à Nice, supposerait une interaction profonde jusqu’au partage des locaux et des matériels (comme à Nice) entre la police municipale et les services déconcentrés de la police nationale sur son territoire (avec l’emploi en tant que de besoin de doctrine d’emplois offensives de la police municipale). Il nécessiterait également la généralisation de l’emploi de policiers municipaux passé certains seuils de population et leur recrutement systématique au niveau intercommunal (avec mise à disposition et emploi communal (à cause du rôle hiérarchique et opérationnel indépassable du maire) ;
  • La réflexion sur la réduction des tâches indues pour la PN et la GN : escortes et extractions administratives et judiciaires, gardes statiques, maintien de la tranquillité publique, ordre public (en cas de manifestations privées ou publiques), etc. n’est pas totalement développé. Or c’est sur ce segment que les externalisations en direction de la PM (police municipale) et des entreprises de sécurité privée seraient les plus utiles y compris sur le plan budgétaire ;
  • L’intelligence artificielle est sollicitée mais pas au niveau de la police prédictive[6] et de la réorientation des flux de personnels et de moyens de surveillance que cela devrait supposer.

Conclusion

Le livre Blanc de la sécurité publique devrait permettre d’éclairer les débats du Beauvau de la sécurité. Mais un éclairage partiel étant donné les zones d’ombres qui restent à éclaircir.

  • Une programmation cohérente et correctement budgétée ;
  • La mise en place d’une police métropolitaine qui ne soit plus simplement une police d’agglomération ;
  • Un continuum de sécurité qui soit réellement efficace localement en zone urbaine comme rurale ;
  • Une Préfecture de Police rationalisée et intégrée à son juste niveau hiérarchique au sein de la Police nationale et une articulation clarifiée avec les départements de petite couronne (sur le plan budgétaire/police municipale) comme avec Paris (et sa propre et nouvelle police municipale).
  • Une formation professionnalisante de qualité au niveau national comme territorial, selon des standards uniformes et élevés (création d’une Académie de police nationale et territoriale) ;
  • Une politique de lutte contre l’immigration clandestine et des OQTF cohérentes (y compris budgétairement) avec les ambitions de la France affichées en la matière (en lien avec l’avant-projet de loi sur le séparatisme[7]).
  • Une utilisation de la « police prédictive » permettant de rationaliser les moyens, les implantations et les interventions sur le territoire national des forces de l’ordre.

[1] Avec un PIB théorique hors crise en 2020 estimé à l’époque à 2.040 milliards d’euros.

[2] https://www.synergie-officiers.com/documentation/protocole-additionnel-du-11-avril-2016/

[3] https://www.senat.fr/rap/l20-138-329-1/l20-138-329-11.pdf#page=30

[4] Perpétré à la PPP par l’un de ses membres, l’informaticien Mickaël Harpon.

[5] Voir notre dossier, https://www.ifrap.org/sites/default/files/publications/fichiers/soci210_dossier.pdf

[6] https://www.iau-idf.fr/fileadmin/NewEtudes/Etude_1797/Etude_Police_Predictive_V5.pdf

[7] https://www.dalloz-actualite.fr/flash/projet-de-loi-separatisme-texte-de-l-avant-projet-de-loi#.X8-hzWhKiUk