Police municipale, maillon clé de la sécurité
Les attentats récents du 29 octobre 2020 ont mis en lumière à Nice l’importance centrale d’une police municipale « professionnalisée », armée et de plus en plus interventionniste en soutien des effectifs de la police nationale mais strictement territorialisée. Ce constat qui rejoint celui formulé dans un récent rapport de la Cour des comptes relatif aux polices municipales (octobre 2020), milite pour réduire la très grande hétérogénéité actuelle des compétences des polices municipales, afin de définir un socle minimal de police locale susceptible de développer une synergie efficiente avec les forces de police nationale (PN, Gendarmerie). La proposition de loi relative à la sécurité globale en cours de discussion au Parlement devrait permettre d'apporter des mesures concrètes et opérationnelles. Elles ont malheureusement été cannibalisées par la question de l'article 24 sur l'usage des images des forces de sécurité. En ce sens, la police municipale du XXIème siècle devrait devenir LE maillon partenarial local essentiel, capable de réduire significativement les tâches « indues » des forces nationales (cf le livre blanc sur la sécurité intérieure publié le 16 novembre) à l’instar de la montée en puissance des forces de sécurité privées pour les tâches les plus chronophages : tranquillité publique et ordre public (prises en charge totalement ou partiellement par les forces de police municipale), gardes statiques, extractions judiciaires (par la sécurité privée).
Des effectifs de police municipale en constante augmentation
L’essor des polices municipales offre aujourd’hui un profil plus qualitatif que quantitatif. Les effectifs ont tout d’abord explosé à partir de 2002 jusqu’en 2010, avec une augmentation de 35%, tandis que la période récente croît deux fois moins vite (+24% entre 2010 et 2018, +16% pour l’ensemble des forces de sécurité municipale). Cette croissance des effectifs de police municipale est de toute façon plus rapide que celle des forces de police nationale, soit + 3% seulement depuis 2010. Il s’agit d’un phénomène avant tout urbain qui devrait s’accélérer à compter de la fin 2020 avec la transformation des ASP en agents de police municipaux de plein exercice à Paris (3.400 agents et 5.000 d’ici 2024[1]).
Evolution des effectifs des forces de sécurité municipale | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | Evol 10-19 | Evol % |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Policiers municipaux | 19 370 | 19 425 | 19 479 | 19 916 | 19 971 | 21 238 | 21 454 | 21 988 | 22 780 | 23 934 | 4 564 | 24% |
ASVP | 7 510 | 6 747 | 5 983 | 6 283 | 8 623 | 8 869 | 9 079 | 8 145 | 7 982 | 8 239 | 729 | 10% |
Gardes champêtres | 1 450 | 1 217 | 983 | 958 | 1 064 | 1 016 | 986 | 921 | 725 | 725 | -725 | -50% |
Total | 28 330 | 27 389 | 26 445 | 27 157 | 29 658 | 31 123 | 31 519 | 31 054 | 31 487 | 32 898 | 4 568 | 16% |
Source : Cour des comptes 2020
Désormais les forces de sécurité municipales représentent 13,2% des forces de sécurité intérieure nationales (effectifs 2019 à comparer aux 149.058 policiers et aux 100.681 gendarmes recensés en 2020), dont 9,6% pour les seuls policiers municipaux. Il ne s’agit plus d’une force d’appoint, mais bien d’un maillon territorial complémentaire indispensable.
Cette montée en puissance se traduit également sur le plan budgétaire. La Cour des comptes a ainsi tenté de reconstituer la masse salariale induite, soit près de 1,2 milliard d’euros, dont 776 millions d’euros de masse salariale non chargée et 484 millions d’euros de cotisations patronales.
Masse salariale des polices municipales | Montant |
|---|---|
Masse salariale non chargée de la PM | 0,776 |
Cotisations patronales | 0,484 |
Total masse salariale | 1,26 |
Source : Cour des comptes 2020
Cette croissance importante amène à rebours les forces de sécurité nationale à adopter des comportements de substitution en rétractant leurs effectifs dans les zones où la police municipale monte en puissance en matière de sécurité publique et de maintient de l’ordre pour se consacrer à leurs tâches de police judiciaire. C’est surtout vrai en milieu urbain et en « zone police » :
Echantillon Cour des comptes évolution des effectifs | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | Evol | Evol |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Total PN en zone Police nationale | 12 656 | 12 306 | 12 523 | 12 491 | 12 405 | -251 | -2,0% |
Total PM en zone Police nationale | 2 901 | 2 933 | 2 955 | 3 077 | 3 075 | 174 | 6,0% |
Total GN en zone gendarmerie | 211 | 202 | 208 | 214 | 216 | 5 | 2,4% |
Total PM en zone gendarmerie | 79 | 77 | 81 | 82 | 81 | 2 | 2,5% |
Source : Cour des comptes 2020. Echantillon représentant 15% des forces de police municipale.
On observe en particulier une baisse de 251 agents de la police nationale en zone police nationale tandis que les effectifs de la police municipale dans cette même zone s’y « substituent » par +174 agents sur la même période entre 2014 et 2018. En zone rurale la problématique est différente. Le territoire à couvrir étant beaucoup plus important, les effectifs croissent symétriquement sur la période.
Une très grande hétérogénéité des polices municipales…
Les polices municipales se développent mais leur création est laissée à l’initiative de chaque commune. En la matière il ne s’agit pas d’une compétence obligatoire. Ainsi on relève des exceptions notables à la création d’une police municipale (hors Paris) : Brest, dont la population atteint 140.000 habitants n’a pas de police municipale ; Issy-les-Moulineaux (ni police municipale, ni vidéoprotection), une exception dans le département des Hauts-de-Seine où 30 communes sur 36 en disposent, mais aussi Ivry-sur-Seine (Val de Marne) qui a toutefois créé un « service de prévention et de lutte contre les incivilités » au 1er janvier 2019.
D’autres en créent à partir de leurs effectifs d’ASVP (agents de surveillance de la voie publique) : ainsi à Chevilly-Larue en 2019, via une mission d’évaluation et de préconisation en matière de tranquillité et de sécurité publique, etc.
La difficile création des polices intercommunales La mise en commun des agents de police municipale est la seule voie permettant la création de « polices intercommunales », les exécutifs intercommunaux n’ayant pas la qualité d’OPJ (officiers de police judiciaire) contrairement aux maires, il n’y a jamais de délégation du pouvoir de police générale des maires. Le code de la sécurité intérieure autorise la mutualisation de ces forces de police municipale dans 4 cas bien distincts :
En 2018 il n’existait qu’une 40aine de dispositifs de mutualisation actifs (principalement de la 1ère et 2ème catégories). Ces réticences s’expliquent par la peur des maires de perdre leur pouvoir de police générale en créant des forces de police intercommunale. On en trouve cependant dans la communauté d’agglomérations de Plaine Vallée (Val-d’Oise) ou Caux Seine Agglo (Seine-Maritime), qui s’est vu déléguer 35 policiers municipaux au titre de sa compétence facultative de « sécurité publique » en matière de surveillance générale et de tranquillité publique dans les 35 communes adhérentes. S’agissant des polices de type 4 : polices intercommunales des transports (métropolitaines), on peut citer celle d’Orléans créée en 2017 par Orléans Métropole (autorité organisatrice de mobilités) ou celle de Nantes Métropole créée en décembre 2019. L’intérêt de la « métropolisation » d’une partie des forces de police réside dans la mutualisation des coûts, notamment d’achat de matériels et de véhicules. Ainsi pour Plaine Vallée les coûts liés aux achats ont baissé entre 23% et 30% (-25% pour les assurances des véhicules, -23% pour le renouvellement de la flotte, -30% pour l’achat des tenues). Idem pour la mutualisation des équipements de vidéoprotection. Toutefois le développement des polices intercommunales et métropolitaines se trouve limité par l’impossibilité de déléguer le pouvoir de police générale du maire à l’autorité intercommunale en l’état actuel des textes (ils ne peuvent déléguer au président de l’EPCI que certains pouvoirs de police spéciale). La future proposition de loi relative à la sécurité globale devrait permettre d’adresser cette question. |
D’une façon globale, on assiste à un développement important des prérogatives dévolues aux agents de police municipale, notamment à l’instigation du législateur en raison du contexte sécuritaire intérieur et sanitaire actuel. L’Etat n’hésitant plus à conférer, même temporairement, des compétences accrues aux forces municipales dans son propre champ d’attribution (verbalisation en cas de non-respect du confinement[2], etc.) Cela s’applique en matière d’armement des polices municipales[3], comme en matière de dépistage d’alcoolémie et de stupéfiants sous le contrôle des OPJ territorialement compétents[4]. S’agissant de relevés d’identités, les agents de police municipale peuvent rendre compte à tout OPJ de la PN ou de gendarmerie nationale territorialement compétent et peuvent retenir le contrevenant le temps nécessaire à cette constatation[5]. Ils peuvent désormais procéder à des palpations de sécurité, voire sur arrêté du préfet, participer au sein d’un périmètre de protection aux opérations d’inspection visuelle, de fouilles de bagages sous l’autorité d’un OPJ[6]. Enfin, ils peuvent utiliser des caméras piétons à l’instar des forces de police nationale[7].
Enfin certaines compétences sont acquises par les polices municipales dans le flou des textes actuels : ainsi en matière de brigades cynophiles spécialisées dans la recherche d’infractions en matière de produits stupéfiants. Les communes de Brive ou de Clamart ont développé ces compétences, pour le moment sans texte, alors qu’elles relèvent d’attributions spécifiques des forces de sécurité nationale.
L’ensemble du développement de ses prérogatives s’inscrit dans un cadre où le recours à l’armement et à la vidéoprotection à disposition des forces municipales s’accroissent :
- S’agissant des dispositifs d’armement on relève une augmentation des agents municipaux détenteurs d’armes de service sur demande des maires : alors qu’en 2014, 77% des policiers municipaux étaient détenteurs d’armes de défense de catégorie D (type tonfa) et de seulement 37% d’armes à feu, cette proportion est désormais de 77% d’armes de cat. D mais de 57% de détenteurs d’armes à feu en 2019 soit +20 points en 5 ans. Ces armes devant être, comme pour la police nationale, utilisées « en cas d’absolue nécessité et de manière proportionnée. » ;
- S’agissant de la vidéoprotection, le développement est également très important. En 2011, le nombre de caméras de surveillance de la voie publique s’élevait à 10.000. Aujourd’hui, en 2018, on en compte près de 37.757 dans seulement 819 communes urbaines (hors zone de la PPP (petite couronne et Paris) et de 38.700 caméras en zone rurale de compétence gendarmerie, soit une multiplication par 8 en 7 ans. Parallèlement on observe une augmentation du nombre de centres de supervision urbains qui doublent presque entre 2014 et 2019, passant de 507 centres à 903. La reconnaissance faciale expérimentée à Nice reste pour le moment très circonscrite, mais pourrait se voir généraliser dans le cadre de la proposition de loi relative à la sécurité globale (puisque le livre Blanc sur la sécurité intérieure qui devait en traiter n’est jamais sorti).
… et de leur articulation avec les forces de sécurité nationale
On trouve finalement 3 profils de police municipale aujourd’hui en France en fonction de leur doctrine d’intervention (en fonction des conventions de coordination avec les forces de sécurité nationale) :
Doctrine d’emploi | Caractéristiques |
|---|---|
Police de proximité et de prévention | Elles restent cantonnées à des tâches de surveillance de l’espace public, de verbalisation du stationnement, de la route, de dialogue et d’assistance aux personnes. Non armées ou uniquement de cat. D, ne travaillent pas la nuit. |
Police intermédiaire | Elles occupent le terrain de manière visible, réalisent des interpellations en état de flagrance. Elles ne travaillent pas de nuit. Elles luttent contre les incivilités et la petite délinquance routière. |
Police d’intervention et de répression | Elles s’investissent sur l’intervention et la lutte contre la délinquance, en partenariat avec la police nationale. Elles travaillent la nuit en complément des BAC. Elles peuvent réaliser des interpellations en flagrant délit. Elles disposent d’armes à feu. |
Dans les faits les polices municipales exercent donc des activités qui vont de la garde statique des bâtiments communaux, la surveillance des écoles, la police des foires et marchés, la régulation de la circulation routière, à la possibilité de seconder effectivement la police nationale (par exemple Nice ou Cannes) sur demande de celle-ci afin d’engager des patrouilles sur des événements particuliers ou en renfort des unités de police et prévoyant l’information immédiate des APJA municipaux de la mise en place de « plans particuliers de recherche de malfaiteurs. » Très concrètement cela se traduit dans les communes les plus interventionnistes par une augmentation très importante des procès-verbaux relatifs au bon ordre et à la tranquillité publique (+194% à Saint-Etienne) ou en matière de circulation et de stationnement (+37% à Lille).
Le paroxysme de la symbiose est atteint avec la police municipale de Nice où d’une part (comme à Clamart) la police municipale particulièrement bien dotée met à disposition de la police nationale des équipements dont celle-ci ne disposerait pas, mais dispose également d’agents de liaison permanents au sein du CIC (centre d’intervention et de commandement[8]) de la police nationale, dispose d’un réseau étendu de caméras (2.232 soit 1/132 habitants), expérimente la reconnaissance faciale, projette la construction d’un hôtel des polices commun à la police municipale et aux effectifs territoriaux de police nationale[9] (dans les locaux de l’ancien hôpital Saint-Roch). La police municipale récupérant désormais pratiquement toutes les interventions nocturnes relatives à la tranquillité publique (-61% d’intervention en la matière pour la police nationale territorialisée (CSP : circonscription de sécurité publique) à Nice). En somme à Nice on assiste à la mise en place de facto d’une police locale « métropolitaine » suivant un modèle proche de celui que l’on peut observer en Belgique par exemple.
Des questions qui restent en suspens
Pour aller plus loin dans le « continuum » de sécurité publique et s’inscrire vraiment dans une logique de sécurité globale, plusieurs propositions devront être arbitrées :
- L’utilisation de drones de surveillance : actuellement leur usage est dicté par un arrêté du 17 décembre 2015. En mars 2020 cependant un déploiement a été autorisé afin de suivre le respect des règles fixées pour le déconfinement à Paris. L’ordonnance du 18 mai 2020 y a mis fin. Une réflexion plus globale avec la CNIL est nécessaire pour un usage plus soutenu de ce moyen agile de surveillance en milieu urbain, en faisant évoluer son encadrement réglementaire incluant les polices municipales ;
- Clarification de la législation relative à l’usage de la reconnaissance faciale par les services de police municipaux ;
- L’accès aux fichiers de police : l’accès direct aux fichiers du ministère de l’intérieur des agents de police municipale suppose qu’il soit justifié par les attributions confiées à ces derniers. Puisque les policiers municipaux ne procèdent pas à des actes d’enquête, un accès direct aux fichiers concernés est jugé inopportun. Cependant ils peuvent être dores-et-déjà destinataires de certaines informations : ainsi depuis 2003 des données des fichiers du permis de conduire (SNPC), des immatriculations de véhicules (SIV), mais directement seulement depuis le décret du 24 mai 2018 à compter du 1er juillet 2019. Malgré cela, les données « consultables » sont jugées insuffisantes pour le SIV (ils ne peuvent accéder aux contrôles techniques, aux transferts de certificats d’immatriculation et aux immobilisations). Trou dans la raquette, les policiers municipaux ne disposent pas d’un accès direct au fichier des véhicules volés (FOVeS[10]). Il n’existe pas non plus d’accès aux fichiers des personnes recherchées, ni au fichier de surveillance des personnes radicalisées au motif de terrorisme (auquel d’ailleurs les maires en qualité d’OPJ n’ont toujours pas accès[11]). Mais dans le cadre d’une menace terroriste renforcée, ces lignes rouges pourraient évoluer ;
- La mise en place d’une véritable police territoriale : supposerait d’une part de rendre de droit commun par défaut (c’est-à-dire obligatoire sauf vote contraire) la mise en place d’une compétence de police intercommunale, afin de sortir du cadre strictement communal, la délinquance n’ayant pas de frontière. Il faudrait pour cela auparavant faire sauter la limitation de mutualisation des polices municipales pour les municipalités de plus de 80.000 habitants ;
- La création d’une école nationale de police territoriale : la création d’une école commune des polices municipales et intercommunales devrait permettre d’imposer des standards de qualité nécessaires pour améliorer leur interopérabilité sur le terrain entre elles et avec les effectifs de sécurité nationales (police/gendarmerie). La mise en place d’une telle structure en lieu et place des formations dispensées actuellement par le CNFPT devrait obéir à une logique de « professionnalisation » et de « systématisation » du maillage territorial des polices municipales. Une fusion des formations à destination du milieu rural avec les garde-champêtres serait également très positif (à raison des compétences dont ils disposent : perquisitions, saisies, interrogatoires, dont ne disposent pas les policiers municipaux[12] (voir encadré infra). Il faudrait pour cela unifier préalablement par voie législative les deux cadres d'emplois.
Améliorer les partenariats avec les polices municipales ou les faire monter en compétence ? Comme le relevaient les députés Fauvergue et Thourot en 2018[13], les missions des polices municipales pourraient évoluer par intégration des prérogatives des gardes-champêtres et ainsi devenir une véritable « police territoriale ». Ces derniers disposent en effet de prérogatives spécifiques et notamment disposent[14] « d’un pouvoir d’audition dans les cas d’atteinte aux propriétés, qu’elles soient publiques ou privées, pouvoirs liés aux bois et forêts ou encore à l’environnement. Ces prérogatives (…) [leurs] permettraient de traiter un grand nombre de plaintes, en déchargeant les services de police et de gendarmerie. » Ils peuvent en outre procéder, en vertu de l’article 24 du code de procédure pénale, à des saisies, des vérifications d’identité et des dépistages d’alcoolémie, ainsi qu’accéder aux lieux clos. |
- Améliorer les conditions d’accueil du public par les services municipaux en relai des commissariats de la police nationale : Dans ce cadre, l’accueil du public pour le recueil des dépôts de plaintes et les premières constatations de dégradation aux biens pourraient être mutualisés partiellement en direction des polices municipales concernées ;
- Mise en place d’une Académie Nationale de police dans laquelle l’école nationale de police territoriale constituerait le 1er niveau.
[1] La police municipale de Paris devrait être discutée au Parlement dans le cadre de la proposition de loi Fauvergue-Thourot relative à la sécurité globale à compter du 17 novembre 2020. Point qui suscite l’interrogation, cette police municipale parisienne ne serait pas armée (à l’instar des forces de police métropolitaines britanniques de proximité), dans le contexte de risque d’attentats actuels. Voir, https://www.leparisien.fr/paris-75/paris-la-future-police-municipale-ne-sera-pas-armee-jusqu-a-quand-06-11-2020-8407005.php
[2] Voir les dispositions relatives à la loi du 23 mars d’urgence sanitaire, prolongée à plusieurs reprises depuis…
[3] Décret n°2016-1616 du 28 novembre 2016.
[4] Loi n°2016-41 du 26 janvier 2016, dans les dispositions codifiées aux articles L.234-3 et -4 du Code de la route.
[5] Loi n°2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique. Article 78-6 du Code de procédure pénal.
[6] Loi n°2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.
[7] Après une expérimentation prévue par la loi n°2018-697 du 3 août 2018 relative à l’harmonisation de l’utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique, puis via le décret n°2019-140 du 27 février 2019 et la circulaire du 14 mars 2019 sur les modalités de mise en œuvre de l’usage de caméras individuelles par les policiers municipaux.
[8] Mais aussi participe au réseau de communication de la PN Acropole. Un système similaire Rubis a été mis en place par la Gendarmerie nationale permettant aux communes qui le désirent de partager certaines fréquences.
[9] Soit 883 agents de la PM et 1113 agents de la PN.
[10] Fichier des objets et des véhicules signalés.
[11] Voir Var-Matin, s’agissant d’une demande du maire de Saint Raphaël durant une audition sur le sujet https://www.varmatin.com/politique/le-maire-de-saint-raphael-reclame-lacces-a-la-liste-des-fiches-s-588713+&cd=1&hl=fr&ct=clnk&gl=fr Cette impossibilité avait été confirmée et approuvée par le rapport d’information de M. le sénateur François Pillet du 19 décembre 2018 sur la question, voir http://www.senat.fr/rap/r18-219/r18-2191.pdf
[12] Voir en particulier notre dossier sur le sujet : Société civile n°210, Sécurité publique, 3 enjeux pour le futur livre blanc, mars/avril 2020 https://www.ifrap.org/sites/default/files/publications/fichiers/soci210_dossier.pdf, ainsi que Fiche n°3, Document de travail interne, Fondation iFRAP, mars 2020.
[13] Se reporter au rapport au Premier ministre, d’un continuum de sécurité vers une sécurité globale, septembre 2018, https://www.gouvernement.fr/sites/default/files/document/document/2018/09/rapport_de_mme_alice_thourot_et_m._jean-michel_fauvergue_deputes_-_dun_continuum_de_securite_vers_une_securite_globale_-_11.09.2018.pdf
[14] voir également le compte rendu d’audition du 28 mai 2019 de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale aboutissant au rapport Naegalen, http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/cr-ceforsec/18-19/c1819028.pdf, p.2.
