Et si on supprimait l’ADEME ?
Lors d’une interview récente (CNews, 17/10/204) Gérard Larcher, Président du Sénat s’interrogeait « Faut-il vraiment quatre agences publiques pour s’occuper de l’alimentation et la consommation ? et six ou sept agences pour les questions environnementales ? » C’est une vraie question. A l’heure où l’on recherche désespérément à réaliser des économies dans le cadre d’un budget 2025 extrêmement contraint, et à parvenir à une baisse structurelle de la dépense, la question est plus que jamais pertinente. S’agissant de l’ADEME dans un rapport en date de 2013 relatif à l’organisation territoriale de l’Etat, la Cour des comptes s’était émue de l’aspect redondant de son maillage territorial avec celui des DREAL et suggérer l’absorption des délégations régionales de l’ADEME (devenues entre temps des directions régionales), par les secondes. Cette idée est véritablement à creuser d’autant que ces mêmes directions n’ont pas sensiblement modifié leurs implantations depuis la fusion des régions de 2015, voilà bientôt 10 ans. Il resterait alors au ministère de l’Environnement de « réinternaliser » les compétences aujourd’hui dévolues à l’ADEME, un schéma d’autant plus facile que ses personnels sont contractuels de droit privé à 98%.
Un organisme aux effectifs en augmentation contrairement aux DREAL :
Sur moyenne période, les rapports sociaux uniques (RSU) permettent de concert avec les jaunes budgétaires « opérateurs » et les rapports de Gestion et de Performance de l’ADEME de se faire une bonne idée de la dynamique des effectifs sous gestion.
Source : ADEME, RSU Ministère, Jaune budgétaire « opérateur », plafonds réalisés, prévisionnels pour 2024-25
Entre 2018 et 2025, les effectifs de l’ADEME « sous plafond » ont augmenté de près de 23%, soit +206 ETPT. Cette augmentation s’est accompagnée d’un renforcement conséquent des agents présents dans les directions régionales de l’opérateur. En effet, ces effectifs déconcentrés représentent environ 620[1] agents en 2024, contre moins de 500 en 2011 (469,7 ETPT), ce qui représente une croissance sur 13 ans de près de 32%[2]. Les effectifs des directions régionales représentent actuellement près de 46% des effectifs sous plafond et hors plafond de l’organisme (1.335 ETPT en 2024).
Si l’on compare sur le moyen terme les évolutions de ces effectifs avec ceux des DREAL tels qu’ils apparaissent dans les RSU du ministère de l’Environnement, ils évoluent à front renversé :
2019 | 2020 | 2022 | Var | % | |
| Effectifs des DREAL | 8 252 | 8 115 | 7 810 | -442 | -5 |
| Effectifs ADEME | 878 | 859 | 876 | -2 | -0,2 |
Source : ADEME, RSU Ministère, retraitement Fondation iFRAP, octobre 2024
Les effectifs sous plafonds de l’ADEME ne se replient que de 0,2% (2 ETPT) entre 2019 et 2022 tandis que ceux des DREAL baissaient de près de 5%, soit près de 442 agents sur la période. On vérifie clairement que les directions régionales ministérielles ont participé à des efforts d’économies sur 3 ans, au contraire de l’ADEME dont les effectifs sous plafond restent stables sur la période. Au passage, on remarquera également que les DREAL pourraient très bien récupérer les postes des DR de l’ADEME puisque la contraction des effectifs déconcentrés du ministère a correspondu sur 3 ans à près de 71,3% des effectifs déconcentrés actuels de l’ADEME.
D’une manière générale, les évolutions des effectifs de l’ADEME sont très dynamiques puisqu’entre 2020 et 2023 les effectifs totaux réalisés augmentent de 11,9% contre un prévisionnel en lois de finances encore plus rapide de près de 14%. La sous-exécution globale étant réalisée en ajustant les emplois à la discrétion de l’organisme et payé par lui, c’est-à-dire les effectifs hors plafond, tandis qu’en 2022 par exemple les emplois sous plafond étaient sur-exécutés de 3,4% (+29,6 ETPT).
Autorisations d'emplois rémunérés par l'organisme en ETPT | Réalisé | Variation | |||||||
Sous plafond LFI | Hors plafond LFI | Total | Sous plafond LFI | Hors plafond LFI | Total | Sous plafond LFI | Hors plafond LFI | Total | |
2020 | 858 | 224,8 | 1082,8 | 853 | 216,6 | 1069,6 | -0,6% | -3,6% | -4,2% |
2021 | 867 | 251 | 1118 | 866,8 | 247,7 | 1114,5 | 0,0% | -1,3% | -1,3% |
2022 | 876 | 258 | 1134 | 905,6 | 239,5 | 1145,1 | 3,4% | -7,2% | -3,8% |
2023 | 966 | 268 | 1234 | 967,3 | 229,8 | 1197,1 | 0,1% | -14,3% | -14,1% |
| Variation % | 12,6% | 19,2% | 14,0% | 13,4% | 6,1% | 11,9% | |||
Source : ADEME, Rapports de gestion et de performance, retraitement Fondation iFRAP octobre 2024
Si l’on prolonge encore le prévisionnel jusqu’aux lois de finances pour 2024 et au PLF 2025, l’accroissement des effectifs sous plafond et hors plafond serait encore plus important, soit près de +26% au total, dont +28,2% sous plafond et +17,9% hors plafond (+282 ETPT sur la période).
Autorisations d'emplois rémunérés par l'organisme en ETPT | |||
Sous plafond LFI | Hors plafond LFI | Total | |
2020 | 858 | 224,8 | 1082,8 |
2021 | 867 | 251 | 1118 |
2022 | 876 | 258 | 1134 |
2023 | 966 | 268 | 1234 |
2024 | 1 065 | 270 | 1335 |
2025 | 1 100 | 265 | 1365 |
| Var 25-20 | 242 | 40 | 282 |
| Var 25-21 | 28,2% | 17,9% | 26,1% |
Source : ADEME, Rapports de gestion et de performance 2019-2023
Un EPIC possédant des effectifs contractuels de droit privé à 98,35% :
Les effectifs de l’ADEME sont d’autant plus ajustables qu’ils sont constitués à plus de 98% par des agents contractuels de droit privé, sous CDD à 23,3% et en CDI à 75%. Les agents titulaires sont essentiellement constitués par des emplois de direction et de comptabilité publique et ne représentent que 19,8 postes en 2023, soit 1,65% des effectifs totaux :
Evolution des plafonds d'emplois (ETPT) | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | Var 2020-2023 | Proportion 2023 en % | |
Sous plafond | Titulaires | 15,5 | 16,3 | 16,4 | 19,8 | 4,3 | 1,65 |
| Contractuels | 837,5 | 850,5 | 889,2 | 947,5 | 110 | 79,15 | |
| CDI de droit privé | 797,5 | 812,5 | 849,4 | 898,1 | 100,6 | 75,02 | |
| CDD de droit privé | 40 | 38 | 39,8 | 49,4 | 9,4 | 4,13 | |
| Hors plafond | CDD de droit privé | 216,6 | 247,7 | 239,5 | 229,8 | 13,2 | 19,20 |
| Total | 1069,6 | 1114,5 | 1145,1 | 1197,1 | 127,5 | 100 |
Source : ADEME, Rapports de gestion et de performance 2019-2023
La masse salariale totale de l’organisme représentait en 2023 près de 95,7 milliards d’euros, dont seulement 3,1 millions d’euros pour les agents titulaires (y.c. CAS pensions).
Evolution de la masse salariale (M€) | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | Var 2020-2023 | Var 2020-2024 en % | |
Sous plafond | Titulaires | 2,5 | 2,7 | 2,7 | 3,1 | 0,6 | 25,4 |
| Contractuels | 66,8 | 68,9 | 74,5 | 82,0 | 15,2 | 22,8 | |
| CDI de droit privé | 64,0 | 66,5 | 72,1 | 78,5 | 14,5 | 22,7 | |
| CDD de droit privé | 2,8 | 2,4 | 2,4 | 3,6 | 0,7 | 25,9 | |
| hors plafond | CDD de droit privé | 9,7 | 11,7 | 11,4 | 10,5 | 0,8 | 8,2 |
| Total | 79,0 | 83,3 | 88,5 | 95,7 | 16,7 | 21,1 |
Source : ADEME, Rapports de gestion et de performance 2019-2023
Cette très forte concentration d’agents de droit privé constitue une opportunité pour profiter de la flexibilité offerte afin de réinternaliser les compétences nécessaires au sein du ministère de tutelle et de se séparer des effectifs susceptibles de constituer des doublons (supports etc.) avec les DREAL dans l’hypothèse d’une suppression de l’EPIC.
L’ADEME, un EPIC aux comptes de plus en plus déficitaires :
Si l’on regarde la présentation des comptes réalisés de l’ADEME entre 2020 et 2023, il apparaît que ceux-ci présentent un déficit budgétaire de plus en plus accusés :
| Dépenses | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 (initial) |
| Personnel | 79,0 | 83,3 | 88,5 | 95,7 | 115,1 |
| dont contributions CAS Pensions | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,6 | 0,5 |
| Fonctionnement | 494,8 | 553,5 | 737,9 | 733,5 | 1051,6 |
| dont intervention | 406,4 | 451,3 | 622,9 | 609,6 | 892,7 |
| dont fonctionnement (hors intervention) | 88,4 | 102,2 | 115,0 | 123,8 | 159,0 |
| Investissement | 16,3 | 19,6 | 29,7 | 37,5 | 48,2 |
| Total des dépenses | 590,1 | 656,3 | 856,1 | 866,7 | 1214,9 |
| Recettes | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 (initial) |
| Recettes globalisées | 587,5 | 553,8 | 609,1 | 713,6 | 896,0 |
| Subvention pour charges de service public | 571,3 | 525,9 | 576,7 | 661,7 | 838,7 |
| Autres financements de l'Etat | 0,0 | 3,4 | 7,2 | 6,7 | 4,3 |
| Autres financements publics | 0,210 | 2,4 | 0,5 | 3,2 | 4,8 |
| Recettes propres | 16,0 | 22,1 | 24,7 | 42,1 | 48,2 |
| Recettes fléchées | 4,6 | 137,8 | 284,9 | 112,8 | 252,5 |
| Financements de l'Etat fléchés |
| 116,3 | 269,8 | 95,1 | 182,0 |
| Autres financements publics fléchés |
|
| 1,0 |
| 37,439 |
| Recettes propres fléchées | 4,6 | 21,5 | 14,1 | 17,7 | 33,1 |
| Total de recettes | 592,0 | 691,6 | 894,0 | 826,4 | 1148,5 |
| Solde budgétaire | 1,9 | 35,3 | 37,9 | -40,3 | -66,3 |
Source : ADEME, Rapports de gestion et de performance 2019-2023 et jaune budgétaire opérateurs annexé PLF 2025
Les comptes présentés sont la synthèse des BP et des BA de l’organisme (budget principal et budget annexe) entre 2020 et 2024. On relèvera en particulier que les dépenses d’intervention (notamment via la gestion des PIA et du plan de relance) ont augmenté de 486,3 millions d’euros (+119,7%), mais aussi de +70,6 millions (+79,9%) en matière de dépenses de fonctionnement, de +36,1 millions d’euros (+45,6%) s’agissant des dépenses de personnel et de +31,9 millions d’euros en dépenses d’investissement (+194,9%). Au total, les dépenses augmentent de +105,9% contre seulement +94% pour les recettes de l’organisme. Il en résulte que le solde excédentaire encore en 2022 (+37,9 millions d’euros), se dégrade ensuite fortement, -40,3 millions d’euros en 2023 et même un prévisionnel à -66,3 millions d’euros en 2024 en LFI.
Conclusion :
La suppression de l’ADEME peut constituer une opportunité pour la gestion des finances publiques et la clarification du périmètre des agences, ainsi que la simplification du maillage territoriale de l’Etat déconcentré. Cet organisme voit ses effectifs déconcentrer augmenter de près de 32% dans ses directions régionales, alors même que celles-ci font doublon avec les DREAL du ministère de l’environnement existantes. Parallèlement leur implantation (26) ne suit pas celui des nouvelles régions impulsées en 2015. Alors que les DREAL voient leurs effectifs ajustés à la baisse depuis 2019, les directions régionales de l’ADEME ne sont pas touchées par les réductions d’effectifs sous plafond. Les finances de l’ADEME deviennent un centre de coût et apparaissent depuis 2 ans de plus en plus déficitaires. Enfin le statut des personnels à 98% de droit privé devrait permettre de transférer la gestion et le suivi des fonds dont l’organisme a la charge aux services du ministère lui-même (rebudgétisation) et d’ajuster les effectifs en conséquence afin de supprimer l’état déficitaire de ses comptes (et d’effectuer des économies importantes sur les locaux et les fonctions supports et les dépenses de fonctionnement/investissement afférentes).
[1] 619 selon notre pointage à travers les organigrammes publiés par l’organisme couvrant 17 directions régionales (13 en métropoles et 4 outre-mer), ainsi que 3 représentations dans les TOM, pour 26 implantations en tout (certaines directions ayant plusieurs sites).
[2] A la différence de métrique près : nous avons procédé à un pointage des personnels physiques présents dans ces directions, tandis que l’évaluation de la Cour reposait sur des données analytiques exprimées en ETPT auxquelles nous n’avons pas accès.
