Versements à la France de la Commission européenne en 2021 : 17,3 ou 8,5 milliards d'euros ?
Dans le cadre du semestre européen, la Présidente de la Commission européenne vient d’annoncer en personne la validation du projet français de relance économique le 13 juillet 2021. Et à la clé la mise en place d'un mécanisme de "donnant-donnant" entre la commission et la France: 175 objectifs à réaliser contre 39,5 milliards d'euros remboursés pour des programmes fléchés, le tout décliné sur 5 ans. Bizarrement on ne retrouve pas la réforme des retraites il n'y a donc que 174 objectifs publiés, dont la réforme de l'assurance chômage et des objectifs plus périphériques comme la modernisation de 32 sites de tri de déchets à horizon 2025. Par ailleurs la commission ne rembourserait à la France en 2021 que 8,5 milliards d'euros et non 17,3 milliards qui figurent dans les documents budgétaires. Il peut s'agir d'une différence entre des recettes pré-engagées (et prélevées sur le fonds de roulement du budget européen) et celles "décaissées" à raison du financement par endettement du dispositif sur les marchés.
Dans le cadre du décaissement par pays du programme de relance européen Next Generation EU (NGEU) et plus spécifiquement sur l’enveloppe de la FRR (facilité pour la relance et la résilience) de subventions (312,5 milliards d’euros constants 2018) allouées entre les différents pays, la France devrait toucher désormais 39,5 milliards d’euros de fonds européens. Mais attention, cette allocation est « conditionnée » à la validation d’un agenda de réformes, contenu dans le PNRR (Plan national de réforme et de résilience) dévoilé par Bercy fin avril et qui vient donc d’être accepté et surtout étalé en cinq paiements à raison des objectifs identifiés et atteints entre 2021 et 2025. Bref, l’argent européen est très loin d’être accordé à la France à l’aveugle et suppose la mise en place effective des mesures annoncées et acceptées.
Articulation du Plan de relance européen et du plan de relance français
Le Gouvernement a fait savoir dès le PLF 2021 que le plan de relance serait mobilisé en engagement pour 2021 à hauteur de 36,359 milliards d’euros (AE), pour un décaissement effectif de 21,992 milliards d’euros[1]. Le rapport (tome 1) préparatoire au Débat d’orientation des finances publiques 2022 confirme grosso modo ces éléments :
2020 | 2021 | |
|---|---|---|
Exécuté | PLFR 1 | |
Mesures de soutien y compris part APLD du plan de relance | 72,7 | 72,9 |
Mesures du plan de relance y compris APLD - avant financement UE | 1,8 | 39,5 |
Chevauchements entre Urgence et relance | 0,8 | 4 |
dont APLD/APCD |
| 3,2 |
dont autres | 0,8 | 0,8 |
Financements de l'UE |
| -17,3 |
Total | 73,7 | 91,1 |
Source : DOFiP tome 1, 2022, juillet 2021
Il en ressort que les dépenses engagées dans le cadre du Plan de relance français seraient de 1,8 milliards en 2020 puis de 39,5 milliards en 2021 en engagement (donc avec un effet direct en droits constatés en comptabilité nationale et donc sur le déficit public). Le quantum à répartir sur les années suivantes serait donc de 58,7 milliards d’euros. Cependant il existe des chevauchements entre les mesures d'urgence et les mesures de relance. Corrigés de ces recouvrements (voir Rapport de la Commission des finances sur le DOFP 2022 (p.21)), le plan de relance serait décaissé en 2020 de 1 milliard d'euros et en 2021 de 35,5 milliards. L'enveloppe à décaisser sur les années suivantes serait donc de 63,5 milliards. d'euros.
Par ailleurs les financements de l’UE accordés au titre de 2021 (et retraités en comptabilité nationale en recettes non fiscales) s’élèveraient à 17,3 milliards d’euros.
Et pourtant, la chronique de décaissement des fonds européens semble assez différente et annexée à la réussite d’un certain nombre d’objectifs bien déterminés et pour des secteurs eux aussi bien définis dans le cadre du PNRR (plan national de relance et de résilience[2]) :
L’identification matricielle des composantes en dépenses subventionnées par l’UE répond symétriquement à l’atteinte d’objectifs législatifs ou réglementaires bien déterminés et qui conditionnent les décaissements :
La chronologie des décaissements validée par la Commission européenne serait la suivante :
On constate que seuls 8,51 milliards d’euros seraient remboursés à la France en 2021 contre l’atteinte de 38 objectifs législatifs et réglementaires, tandis que 14,6 milliards seraient décaissés en 2022 pour l’atteinte de 65 objectifs, puis 7,93 milliards en 2023 (35 objectifs) et enfin 3,79 milliards d’euros en 2024 et 4,54 milliards d’euros en 2025. En tout près de 39,4 milliards d’euros identifiés pour l’atteinte de 174 objectifs identifiés.
Dans ces conditions les 17,3 milliards identifiés au sein du DOFiP doivent être compris comme étant « pré-engagés » sur l’enveloppe des subventions à fournir par l’UE, notamment au titre des années 2021 et 2022. Les versements s’effectuant parallèlement au rythme de levées de fonds sur les marchés, opérées par la Commission européenne[3], soit 150 milliards/an d’ici 2026[4] (le différentiel étant assuré par le fonds de roulement du budget de l’UE).
Des réformes de nos finances publiques actées dans le cadre des objectifs du PNRR
Parmi les 175 objectifs identifiés, certains sont plus systémiques que d’autres dans le cadre du pilotage et de la réforme de nos finances publiques. Ces réformes sont insérées dans la composante : « mise à niveau numérique de l’Etat, des territoires et des entreprises, culture ».
2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | |
|---|---|---|---|---|---|
Rénovation énergétique | 4 | 4 | 3 | 2 | 0 |
Ecologie et biodiversité | 2 | 9 | 3 | 0 | 3 |
Infrastructures et mobilités vertes | 10 | 8 | 9 | 2 | 3 |
Energies et technologies vertes | 2 | 6 | 1 | 0 | 3 |
Souveraineté technologique et résilience | 1 | 5 | 2 | 3 | 1 |
Mise à niveau numérique de l'Etat, des territoires et des entreprises, culture | 7 | 10 | 6 | 6 | 6 |
Sauvegarde de l'emploi, jeunes, handicap, formation professionnelle | 10 | 15 | 6 | 0 | 1 |
Recherche, Ségur de la santé et dépendance, cohésion territoriale | 2 | 5 | 4 | 4 | 2 |
Financement des entreprises | 0 | 3 | 1 | 0 | 0 |
En particulier la mise en œuvre des recommandations de la Commission sur l’avenir des finances publiques concernant la stratégie budgétaire post-crise, l’extension des prérogatives du Haut conseil des finances publiques et la mise en place d’une règle de dépense pluriannuelle comme règle de pilotage dès le budget 2023 (à acter dès 2021). Par ailleurs est également prévu un schéma de cantonnement de la dette COVID dans le cadre de la programmation budgétaire, ainsi que le rapport de la mission d’audit de la Cour des comptes sur les finances publiques (publié en juillet 2021).
Pour 2022, la Commission approuve un objectif de « construction des lois financières articulées avec les évaluations de la dépense publique couvrant le champ des administrations publiques (APU) dans le respect de la trajectoire de dépenses de la loi de programmation des finances publiques. » Ainsi est confirmée la mise en place d’un chantier sur la LOLF et la LOLFSS en 2022, parallèlement à l’adoption d’une loi de programmation des finances publiques 2023-2027.
En 2023 est prévue « l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi de programmation des finances publiques » fixant une trajectoire des finances publiques permettant de stabiliser puis de faire décroître le ratio de dettes. En clair la trajectoire définitive des finances publiques ne serait pas connue avant fin 2022 et mise en œuvre à compter de 2023.
En 2024 débuterait une évaluation annuelle des mesures prises pour améliorer la qualité des dépenses publiques mises en œuvre dans le cadre de la loi de finances 2023 (au titre du printemps de l'évaluation sans doute). Ce qui veut dire qu'il faudrait attendre 2024 pour obtenir les premières revues des dépenses, mises en place par François Hollande à compter de 2015 et jusqu’en 2017, puis suspendues ensuite à la faveur de CAP 2022. La pause entre ces deux cycles d’évaluation de la qualité des dépenses publiques sera donc de 10 ans…
Conclusion
Au-delà des questions de financement du Plan de relance national via les crédits du Plan de relance européen et des décalages éventuels qui pourraient exister entre les deux instruments, il est intéressant de voir la programmation des éléments de réforme des finances publiques et leur chronologie telle qu’arrêtée par l’actuel gouvernement. On retrouve la nécessité d’identifier la dette Covid, de mettre en place une règle de dépense (que nous souhaitons de niveau constitutionnel[5]), de réformer la LOLF et la LOLFSS en 2021-2022 en renforçant notamment le rôle du Haut Conseil des finances publiques, de déterminer une nouvelle LPFP 2023-2027 à compter de la fin 2022 pour une entrée en vigueur début 2023 et enfin de relancer les revues des dépenses à compter de 2024 sur l’exécution 2023. Un programme chargé mais largement placé au-delà de l’échéance présidentielle… ce qui devrait contraindre dans une certaine mesure les programmes des candidats pour 2022.
[1] Rapport de la Cour des comptes, Préserver l’emploi face à la crise sanitaire, juillet 2021, p. 107, https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2021-07/20210712-rapport-preserver-emploi-face-crise-sanitaire.pdf#page=107
[2] Voir la publication du PNRR 2021, https://www.tresor.economie.gouv.fr/Articles/2021/04/29/presentation-du-plan-national-de-relance-et-de-resilience-2021
[3] Voir la notice pour les investisseurs institutionnels et les spécialistes intermédiés, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/about_the_european_commission/eu_budget/ip_07.2021.pdf
[4] Consulter notre étude sur le sujet Fondation iFRAP/Fondation Robert Schumann, ainsi que notre note technique, https://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/plan-de-relance-sur-un-effort-de-100-milliards-annonce-seulement-262-milliards
[5] Comme certains membres du Gouvernement à commencer par le Ministre des finances Bruno Le Maire, https://www.lepoint.fr/politique/finances-publiques-bruno-le-maire-veut-une-regle-constitutionnelle-sur-les-depenses-14-04-2021-2422167_20.php
