UK : équilibrer les comptes pour une économie plus compétitive
« Passer d’une économie où les salaires sont faibles, les impôts élevés et les allocations sociales fortes, à un pays où les salaires sont élevés, les impôts bas et les allocations sociales faibles. ». Tel est l’esprit du budget 2015 présenté par George Osborne, ministre des Finances de David Cameron, le 8 juillet dernier. Sortis vainqueurs de la General Election du 7 mai 2015, les Conservateurs britanniques ne sont plus contraints au jeu des négociations comme ils l’ont été dans le Gouvernement de coalition avec les Libéraux-Démocrates, entre 2010 et 2015. Aussi, le premier budget de la nouvelle législature est-il un budget 100% conservateur. Le premier depuis 1996.
Au programme : une réforme en profondeur de l’État Providence, en vue de réduire les déficits publics et renforcer la compétitivité de l’économie britannique. Accusé d’imposer une politique d’austérité sans justice sociale, le Chancelier de l’Échiquier George Osborne crée la surprise en décidant une hausse significative du salaire minimum.
Les vertus de la rigueur budgétaire
Avec un déficit public de 5,1% et une dette publique nette de 80,4%[1] du PIB (2014), le Royaume-Uni fait face à un impératif de rééquilibrage budgétaire. Sur la période 2010-2015, le Gouvernement Cameron a réduit le déficit public de £154 milliards (213 milliards d’euros) à £89 milliards (123 milliards d’euros).
Priorité à la réduction des dépenses
George Osborne entend à présent réaliser £37 milliards (52 milliards d’euros) d’économies supplémentaires sur cinq ans, au rythme de 12 milliards de livres (16,6 milliards d’euros) par an.
Objectifs :
- le retour à un excédent budgétaire d’ici à 2019-2020 ;
- une diminution de la dette nette à 68,5% en 2020-2021 ;
- une réduction du ratio dépenses/PIB à 36% en 2019 (40% en 2015).
PRÉVISIONS DE LA TRAJECTOIRE DE RÉÉQUILIBRAGE BUDGÉTAIRE (en % du PIB)
PRÉVISIONS DE LA TRAJECTOIRE DE RÉDUCTION DE LA DETTE[2] (en % du PIB)
Parmi les mesures décidées par George Osborne pour réduire la dépense publique figure la réduction de 4,5 milliards de livres (6,3 milliards d’euros) des crédits d’impôts[3] pour les familles modestes et les travailleurs pauvres (voir « Cameron révolutionne le modèle social britannique »).
À l’inverse, le Gouvernement de Sa Majesté s’engage à sanctuariser les dépenses de pensions de retraite, les budgets de l’éducation et de la santé (NHS) et le budget de la Défense. M. Osborne va même jusqu’à promettre une augmentation de 0,5% par an des dépenses de Défense en termes réels (2015-2021). L’enjeu de la sécurité nationale est en effet érigé en priorité par le ministre (« This is a Budget that puts security first. »[4]). Objectif : atteindre le seuil des 2% du PIB prévu dans le cadre du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN).
Le Chancelier de l’Échiquier s’engage enfin sur un renforcement des dispositifs de lutte contre l’évasion fiscale ainsi que sur des gains d’efficacité en matière de prélèvement fiscal. L’économie de dépenses est estimée à £5 milliards (6,9 milliards d’euros), sur la période 2015-2020.
Fortes baisses d’impôts
Sur le volet des recettes, le budget des Conservateurs présente une série de dispositions visant à alléger la pression fiscale sur les entreprises et sur les ménages.
Principales mesures de réduction des prélèvements Mesures sur les entreprises :
Mesures sur les ménages :
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Objectif : renforcer la compétitivité de l’économie britannique
L’objectif visé par M. Osborne est de renforcer la compétitivité des entreprises installées au Royaume-Uni. À la suite d’une forte diminution de l’impôt sur les sociétés (IS), passé de 28% à 20% entre 2010 et 2015, le Gouvernement Cameron prévoit de réduire encore l’IS à 19% en 2017 et jusqu’à 18% en 2020. Via une extension à £200.000 du dispositif de déduction d’impôt pour les entreprises réalisant des investissements productifs, M. Osborne envoie un signal clair en faveur de l’investissement privé.
L’enjeu pour le Royaume-Uni est de gagner en attractivité en vue de rester compétitif vis-à-vis de l’Allemagne dans un contexte d’incertitude croissante vis-à-vis d’une éventuelle sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne (UE).
Les sociétés financières sont aussi mises à contribution de l’effort de redressement des comptes publics, via les deux dispositifs suivants : la création d’une taxe de 8% sur les bénéfices des banques (£2 milliards/an) et des prélèvements supplémentaires sur les dividendes. Par ailleurs, le budget prévoit une augmentation des rémunérations dans le secteur public de 1% par an entre 2016 et 2020. M. Osborne fixe pour objectif un salaire minimum à £9 par heure en 2020, soit 60% du revenu médian.
Hausse du salaire minimum (National Living Standard) Hausse du salaire minimum pour les plus de 25 ans (6 millions de travailleurs du public et du privé concernés) Le calendrier :
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Toutefois, la hausse du salaire minimum n’est pas sans soulever des interrogations. Selon l’OBR (Office for Budget Responsibility), un organisme indépendant, cette décision est susceptible de provoquer 60.000 destructions d’emplois. Les secteurs de l’hôtellerie et de la restauration seraient les plus touchés. Le ministre prévoit, pour sa part, la création d’un million d’emplois supplémentaires.
Sur le fond, cette mesure sociale peut être interprétée comme un signal fort en direction des partenaires économiques du Royaume-Uni : les entreprises britanniques entendent à présent gagner en compétitivité hors-coût et le pays s’engage dans la voie d’une croissance fondée sur l’investissement privé et l’innovation.
Un contexte économique favorable
La présentation du budget 2015 s’inscrit en effet dans le contexte d’une reprise économique dynamique outre-manche. La comparaison vis-à-vis des voisins européens du Royaume-Uni met en lumière un rythme de croissance soutenu.
L’économie britannique affiche la plus forte croissance parmi les pays développés (OCDE) : le PIB a progressé de 3% en 2014 et devrait croître de 2,4% en 2015, selon les prévisions.
PRÉVISIONS DE CROISSANCE AU ROYAUME-UNI (PIB réel, en %) :
Sur le plan de l’emploi, le Gouvernement Cameron entend prolonger la forte diminution du chômage. Selon l’OBR, le chômage devrait diminuer de 6,2% en 2014 jusqu’à atteindre 5,1% en 2016. Le taux d’emploi a également atteint un record historique à 73,4%.
L’économie britannique présente cependant plusieurs fragilités structurelles susceptibles de mettre en péril la soutenabilité de la croissance. Les prévisions pour 2015 (2,4%) ont en effet été revues à la baisse.
Fragilités structurelles :
- Une balance des comptes courants déficitaire (5,9% PIB en 2015) ;
- Une productivité en baisse inférieure aux voisins européens ;
- Une forte exposition à des risques externes de déstabilisation (crise en zone euro, relèvement des taux d’intérêt de la Fed et incertitudes vis-à-vis de l’économie chinoise).
La politique monétaire : un puissant soutien à la politique de rééquilibrage
La présentation du budget se place dans un contexte de très faible inflation : 0,1% en 2015, contre 1,9% en juin 2014), principalement due à des facteurs extérieurs, parmi lesquels la chute des prix du pétrole. N’étant pas membre de la zone euro, le Royaume-Uni dispose pleinement de la souveraineté monétaire. Alors que la faible progression des prix a permis aux salaires réels d’augmenter outre-manche, le Gouvernement a à présent tout intérêt à stimuler l’inflation pour faciliter la dynamique de rééquilibrage budgétaire (policy mix).
Aussi, le gouverneur de la Banque d’Angleterre, Mark Carney, a affiché son intention de maintenir le taux directeur au niveau très bas de 1,5%, fixé en 2009. L’objectif de 1,1% en 2016 s’inscrit dans une stratégie de convergence vers la cible de 2% d’inflation en 2020. Une hausse du taux directeur est attendue d’ici la fin de l’année 2015.
La responsabilité budgétaire érigée en règle d’or
Le ministre des Finances s’est, de surcroît, engagé à introduire dans la loi la règle d’or de la discipline budgétaire. Cette proposition inscrite dans le programme des Conservateurs en 2015 prévoit l’interdiction du déficit public en dehors des périodes de crise économique. Cette contrainte vise en effet à imposer la norme de l’excédent budgétaire durant les périodes dites « normal economic times ». Si cette expression reste à définir en termes d’indicateurs macro-économiques précis, cette disposition érigée en règle d’or, s’inscrit clairement en faveur de la soutenabilité financière et économique de la reprise au Royaume-Uni.
Alors que le Traité de Maastricht fixe à 3% du PIB la limite européenne en matière de déficit public, le Royaume-Uni comme l’Allemagne s’engagent à respecter la contrainte plus exigeante encore de l’équilibre budgétaire. Loin de se perdre dans une critique idéologique de l’orthodoxie imposée par Bruxelles, les deux pays voient à juste titre le double intérêt de la responsabilité budgétaire : une garantie d’indépendance nationale et un gain réel en termes de crédibilité.
Conclusion :
La stratégie de rééquilibrage budgétaire présentée par George Osborne poursuit un triple objectif :
- La réduction des déficits publics en vue de l’équilibre budgétaire d’ici 2019-2020 ;
- Le renforcement de l’attractivité et de la compétitivité de l’économie britannique ;
- La prise en compte de l’impératif de justice sociale en faveur des plus vulnérables.
Or, le ministre des Finances s’engage en parallèle à rénover en profondeur le modèle britannique, en le fondant sur un nouveau pacte État-entreprise. À la hausse du salaire minimal versé par les entreprises vient en compensation une série de dispositifs en faveur de l’investissement productif. Ainsi, la charge de la protection sociale est-elle transférée de l’État aux entreprises.
Le principe de la responsabilité individuelle est, de plus, le socle de la politique libérale du Gouvernement britannique. La réduction significative des prestations sociales versées par l’État s’inscrit dans une dynamique de substitution de la gratification de l’emploi à la dépendance vis-à-vis des aides sociales. Loin d’ignorer les exigences de l’équité sociale, l’État libéral place les plus vulnérables au centre du système de protection sociale. À l’instar de l’Allemagne en 2002, le Royaume-Uni semble décidé à se réformer en profondeur.
Le Gouvernement français serait bien inspiré s’engager sur la voie ouverte par David Cameron. Au vu du niveau historiquement élevé des prélèvements (44,9% du PIB en 2014) et des dépenses (57,5% du PIB), c’est la question de la soutenabilité du modèle social français qui est de facto posée.
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Sur le même sujet, voir « Cameron révolutionne le modèle social britannique »
[1] En termes bruts, la dette du Royaume-Uni atteint 89,4% du PIB en 2014, selon Eurostat (90,1% en 2015). Au sens de Maastricht, la dette brute intègre les actifs financiers détenus par les administrations publiques. Elle est dite « consolidée ». Chaque État détermine sa propre méthode de calcul de la dette publique nette. Le Gouvernement britannique se base sur les données de l’Office for National Statistics (ONS). Pour des développements substantiels, voir le rapport de l’Office for Budget Responsibility (OBR), publié en juin 2015.
[2] Pour un rapprochement pertinent avec la France, se référer aux données de dette publique brute (courbe rouge). Sources : HMRC summer budget juillet 2015 (p.18) et OBR, Economic and fiscal outlouk, juillet 2015 (p.156)
[3] Introduits par Tony Blair, les crédits d’impôt pour les ménages modestes visent à encourager les personnes ayant un emploi faiblement rémunéré à le conserver plutôt que de devenir chômeurs et vivre d’allocations sociales.
[4] Discours de George Osborne au Parlement, le 8 juillet 2015
