Plan à 500 milliards de l'Union européenne : 39 milliards pour la France ?
Le plan de relance européen est doté de 500 milliards d’euros destiné à sauver les pays de la récession et à remettre sur pied les secteurs les plus touchés. Ursula von der Leyen, la présidente de la Commission européenne, a présenté le mercredi 27 mai, dans la lignée de Paris et Berlin, sa proposition de grand plan de relance. Elle souhaite ainsi créer un nouvel instrument pour la relance, le « Next Generation EU », doté d’une enveloppe de 750 milliards d’euros. Son initiative sera discutée lors du prochain Conseil européen, les 18 et 19 juin, afin d’obtenir l’aval des 27 autres Etats membres, ce qui s’annonce difficile. D'autant plus que le plan bénéficiera en grande majorité à l'Italie et à l'Espagne et que tous les pays membres risquent de voir leur facture européenne augmenter.
Source : Commission européenne, Statistical Annex, European Economic Forecast- Spring 2020
Les grands principes du plan de relance franco-allemand
A circonstances exceptionnelles, mesures exceptionnelles, comme l’a souligné la chancelière allemande le 18 mai dernier[1]. Son plan de relance est entièrement basé sur une approche solidaire et fédérale[2]. Il repose sur un fonds d’endettement européen : les pays les plus affectés bénéficieront donc d’aides et n’auront pas de prêts à rembourser. Ces 500 milliards pourront être injectés, par exemple, dans les secteurs touristiques et hospitaliers, particulièrement mis à mal par la crise. Paris et Berlin ont en outre affirmé que la relance économique devra respecter l’environnement et le green deal adopté en janvier 2020. De plus, la dépendance à l’extérieur devra être réduite, notamment concernant les stocks médicaux et les investissements. La santé n’est pas une compétence communautaire, comme l’a souligné Emmanuel Macron qui veut en faire une priorité future. En effet, le président français souhaite doter l’Europe de capacités communes, de stocks de traitements et de masques.
Se pose évidemment la question du financement de ce plan colossal et inédit. La Commission européenne emprunterait sur les marchés au nom de l’Union puis verserait cet argent aux Etats membres, régions et secteurs en danger, par le biais de “dépenses budgétaires”. Il s’agit bien d’un fonds temporaire de dotations et pas d’un prêt. La dette commune serait remboursée à long terme par l’Union européenne et pas directement par les bénéficiaires.
Comment l’Allemagne et la France en sont arrivées à proposer ce plan ?
Tout au long de la crise, l’Union européenne a été accusée d’incompétence et de mauvaise gestion. Un appel au secours a été lancé par les pays du Sud, Italie et Espagne en tête, dès le début de l’épidémie. Les pays les plus rigoureux et prônant une orthodoxie budgétaire, dont l’Allemagne, l’Autriche, les Pays-Bas et le Danemark, se sont montrés assez réfractaires.
Dès le mois de mars, les pays du Nord ont ainsi refusé l’émission de “corona bonds”[3]. Cet instrument de dette commune aurait permis de lever des fonds sur les marchés, afin de financer les dépenses excédentaires des Etats les plus touchés. Les titres de dette auraient été émis au niveau européen par une institution et donc mutualisés. Le but de cette initiative était de permettre aux pays en [c1] difficulté d’emprunter avec un taux d’intérêt unique. Les pays vertueux ne voulant pas assumer la facture pour les autres, cette mesure a été mise de côté[4]. A noter que, de la même manière, cette même coalition de pays avait refusé l’émission d’“eurobonds” en 2011, lors de la crise de la dette grecque.
Alors que Berlin a toujours été opposée à la mutualisation des dettes, comment expliquer le revirement d’Angela Merkel ? Premièrement, l’Allemagne a géré la crise du Covid-19 avec brio et a donc la responsabilité d’aider les pays les plus touchés. Ensuite, l’annonce du 18 mai vient répondre au coup d’éclat de la Cour constitutionnelle allemande du début du mois, qui, par un arrêt, a remis en question la politique menée par la Banque Centrale européenne[5]. Enfin, cette proposition fait revivre le couple franco-allemand, ciment d’une intégration européenne aujourd’hui en souffrance. Ce plan s’apparente donc plus à une manœuvre politique, ayant vocation à insuffler un vent d’espoir dans une Europe affaiblie politiquement et économiquement. Angela Merkel, trouvant des intérêts dans la zone euro, ne veut pas risquer un surendettement des pays du Sud, déjà affaiblis par la crise de 2008 ainsi qu’une montée des extrêmes.
La proposition de plan de relance de l’économie européenne d’Ursula von der Leyen, en phase avec l’initiative franco-allemande
Ursula von der Leyen a présenté son plan de relance devant le Parlement européen, ce mercredi 27 mai 2020. Elle propose un instrument de 750 milliards, le « Next Generation EU », dans la lignée de l’initiative franco-allemande[6]. Ces 750 milliards s’ajoutent au budget européen de 2021-2027, fixé à 1100 milliards d’euros par la Commission (1,1% du RNB de l’UE), au plan d’urgence SURE (540 milliards d’euros[7]) qui viendra soutenir le chômage partiel, ainsi qu’au programme spécifique de rachats d’actifs de la BCE -PEPP- de 750 milliards d’euros aussi. Ces sommes inédites (hors-BCE) vont peser sur les budgets nationaux, surtout sur ceux des principaux contributeurs, dont la France fait partie. La facture risque de ne pas passer auprès des pays « frugaux » lors du prochain Conseil européen en juin.
La Commission européenne, bénéficiant du Triple A, empruntera donc bien sur les marchés au nom de l’Union, et la dette sera mutualisée. 500 milliards d’aides directes seront versées aux Etats membres à partir de janvier 2021, comme l’ont préconisé Paris et Berlin. En contrepartie, les bénéficiaires devront présenter des plans d’investissement et de réformes priorisant la transition écologique et numérique. Cette validation collective permettra aux institutions et aux pays du Nord d’exercer une forme de contrôle sur l’allocation des fonds. Les 250 milliards restant seront distribués sous forme de prêts qui devront être remboursés à long terme. La question du financement des subventions constitue le point le plus sensible (voir infra) puisque la dette de la Commission ne sera remboursée qu’à partir de 2028 et s’étalera sur trente ans, afin de laisser le temps aux institutions et aux Etats membres de trouver des alternatives crédibles.[c2]
Source : Commission européenne et Politico.eu[8] (en fonction du revenu national brut (RNB ou GNI en anglais) et de la baisse prévisionnelle du PIB/habitant dans le pays concerné à la suite de la crise[9])
La Commission est venue éclairer certaines inconnues de la proposition franco-allemande concernant le financement du plan. A très court terme, afin que des fonds soient disponibles pour répondre aux besoins les plus urgents, l’institution propose de modifier le cadre financier pluriannuel actuel (2014-2020) de façon à débloquer des crédits supplémentaires de 11,5 milliards d'euros dès 2020. En outre, von der Leyen souhaite recourir aux « nouvelles ressources propres » afin de financer la dette (soit 30 milliards de recettes supplémentaires/an). Elle a évoqué la potentielle mise en place d’une taxe carbone ou d’une taxe GAFAM. D’un point de vue réaliste, ces nouvelles ressources propres ne seront pas suffisantes puisqu’elles seront limitées à 2% du RNB[10]. Les Etats membres vont donc voir leurs contributions annuelles augmenter. La France sera particulièrement touchée, en tant que deuxième plus important contributeur net au budget.
Dans l’immédiat la Commission propose donc de l’autoriser à lever directement les 750 milliards d’euros sur les marchés[11] (avec un remboursement courant entre 2028 et 2058 mutualisé théoriquement (500 milliards) et par les pays bénéficiaires directement sur 250 milliards), en contrepartie d’une garantie accordée par les Etats membres. La commission escompterait dépenser d’ici 2024 environ 900 milliards d’euros, soit 300 milliards/an (en comptant les crédits budgétaires classiques et ceux exceptionnels du plan de relance (voir décomposition infra). Chaque pays éligible (voir graphique ci-dessus) toucherait des subventions et des prêts, la France et l’Allemagne ne percevant que des subventions.
Des points d’achoppement s’agissant des ressources propres
Des points d’achoppement existent cependant entre l’Allemagne et la commission s’agissant des ressources propres de l’Union et de leur augmentation pour financer le plan de relance de 750 milliards. La chancelière Angela Merkel a toujours rejeté l’idée de rétrocéder au budget européen une partie des revenus tirés des droits à polluer vendus aux entreprises. Pourtant la proposition de la commission du 27/28 mai 2020 reprend cette idée ainsi que celle de la mise en place d’une taxe carbone aux frontières, et sur les grandes entreprises du numérique. Mais il y a plus car la Commission a affirmé que « sans accord sur les ressources propres, il faudrait soit augmenter les contributions nationales, soit réduire les programmes ». Or cette alternative n’est pas acceptable pour la France car un accord sur un soutien au plan de relance en échange d’un budget traditionnel ajusté à la baisse comme le proposent les pays frugaux qui tiennent à conserver leurs rabais historiques (comme le Danemark) supposerait une baisse de la PAC.
De possibles impacts sur le budget français (PSR UE)
D'après le projet de loi de finances pour 2020, la contribution de la France au budget de l’Union européenne est évaluée à 21,3 milliards € pour l'année 2020[12]. En 2019, le pays contribuait à hauteur de 21 milliards sur un total de 148,2 milliards, soit 14% du budget. Si le cadre financier pluriannuel est fixé à 1100 milliards d’euros et que la France y contribue à hauteur de 14%, cela représentera un total de 154 milliards en sept ans et de 22 milliards par an en moyenne. Admettons que la France doive rembourser 14% des 500 milliards de subventions, sur une durée de 30 ans. Cela représente 2,3 milliards par an à partir de 2028. A noter que la France devra déjà compenser une partie du départ du Royaume-Uni suite au Brexit : l’impact maximal pourrait être d’1,6 milliard d’euros par an[13]. Au total, la France devra potentiellement débourser 25,9 milliards d’euros par an, alors qu’elle fait partie des Etats les plus touchés par la crise sanitaire et économique et ne touchera que 39 milliards d’euros de subventions selon les premiers calculs de la Commission. La facture pourrait être plus salée encore si la France devait compenser budgétairement l’absence de tout ou partie des ressources propres supplémentaires (30 milliards/an) que la Commission réclame pour financer son plan d’urgence, à raison de la clé de contribution française (RNB) soit 14%. Sa contribution (prélèvement sur recettes relatif au financement de l’UE) pourrait grimper jusqu’à + 4,2 milliards d’euros/an hors effet Brexit.
Les limites d’un plan de relance basé en grande partie sur des subventions
Premièrement, la proposition de la Commission aura peu de chances d’être validée par l’ensemble des membres de l’Union européenne. Emmanuel Macron avait déjà reconnu, lors de son allocution du 18 mai, qu’un “accord entre la France et l’Allemagne ne voulait pas dire un accord à 27”. Le premier ministre italien Giuseppe Conte et son homologue espagnol Pedro Sanchez ont d’ores et déjà salué la proposition de la Commission européenne. Cependant, comme nous l’avons évoqué précédemment, la mutualisation de la dette pose un problème à de nombreux pays vertueux, surtout au « club des 4 frugaux » (Pays-Bas, Autriche, Danemark, Suède). Les pays du Nord sont compétitifs, rigoureux, ont su gérer leurs comptes et ne veulent pas payer la facture pour les pays « cigale ». Le chef de gouvernementautrichien Sebastian Kurz a par exemple demandé à ce que la redistribution se fasse uniquement sous forme de prêts et pas d’aides. Il est donc nécessaire que les pays du Sud s’engagent davantage à réformer et réduire leur dette, afin d’atteindre un équilibre à long terme au sein de l’Union. Les Etats membres risquent finalement de se diviser encore plus, dans une Union déjà trop fragile.
Deuxièmement, ce plan de relance ressemble à s’y méprendre à un mécanisme de fonds européen de type FEDER (Fonds européen de développement régional) ou FEADER (Fonds européen agricole pour le développement durable)[14], connu pour la lenteur et la complexité de sa mise en place. En mai 2019, un rapport de la Cour des comptes française a dénoncé le manque d’efficacité de ces fonds, véritables monstres administratifs, manquant de souplesse et de compétitivité[15]. Avec un tel plan, les résultats économiques risquent bien de ne pas se manifester avant de nombreuses années. Face à la crise que nous traversons, il est inenvisageable de recourir à un mécanisme de ce type qui mettrait trop de temps à se mettre en place.
Articulation entre le plan de relance européen et le budget pluriannuel prévisionnel[16] Le plan de relance de 750 milliards d’euros a été intégré au sein lignes budgétaires de l’UE dans le cadre de sa programmation prévisionnelle 2021-2022. Cet axe exceptionnel va donc s’ajouter à un budget de base réévalué à 1.100 milliards d’euros sur 7 ans. Porté provisoirement à près de 1.850 milliards, le budget de l’UE augmenterait de +71%.
Note de lecture : anneau extérieur : décomposition du plan de relance par ligne budgétaire ; anneau intérieur, poids du plan de relance au sein de chaque ligne budgétaire en face des dépenses classiques pérennes. Afin de mieux mettre en avant l’augmentation des crédits procurée par la mise en place du plan de relance, on peut noter que les crédits les plus impactés par rapport à la programmation précédente 2014-2020 sont ceux relatif à la cohésion et ceux relatifs à la sécurité de l’Union :
Les lignes budgétaires Cohésion et valeurs sont multipliées par 150%, tandis que Migration et gestion des frontières l’est par 210% et que Sécurité et défense voit ses crédits croître de 1.400%. Il s’agit à chaque fois de crédits d’intervention. Le budget de l’administration générale de l’UE ne s’apprécie que de 5,4%. Dans le détail :
Sources : Commission européenne (mai 2020) En dehors des 560 milliards du Programme de soutien aux réformes, les crédits exceptionnels se ventileraient principalement entre : Horizon Europe (14 milliards), Fonds InvestUE (30 milliards), REACT EU (50 milliards), FEADER (15 milliards), Fonds de transition juste (30 milliards), programme de Santé (7,7 milliards) et Instrument de voisinage, développement et coopération internationale (11 milliards). Au cœur de la relance, le Programme de soutien aux réformes (« facilité pour la reprise ou la résilience) serait doté de 560 milliards d’euros dont 310 sous la forme de subventions publiques. Ces fonds devraient être répartis entre la cohésion proprement dite, la lutte contre le changement climatique, la transition numérique et la compétitivité. L’ensemble devrait être consommé d’ici la fin 2024. La distribution aux 27 devrait être réalisée suivant une clé spécifique tenant compte du PIB par habitant, du taux de chômage et de la population. C’est sur ce fonds que la France devrait toucher entre 33,8 et 34,76 milliards d’euros[17]. Le mécanisme de versement serait intégré au Semestre européen. Les états devraient fournir chaque année un plan de relance à la commission qui validerait le décaissement des fonds ; les plans devant être conformes aux recommandations européennes. Les prêts pour un montant de 250 milliards pourront venir par-dessus les 310 milliards de subvention mais suivant une somme égale à 4,7% du RNB (revenu national brut) de chaque pays bénéficiaire. Reste 190 milliards de subventions : la commission propose de les ventiler entre 50 milliards pour la ligne « React EU » plus flexible vers le soutien à l’emploi, aux services de santé et aux entreprises (allocation en fonction du PIB et du taux de chômage[18]) ; le fonds pour la transition juste devrait passer de 7,5 à 40 milliards d’euros (+32,5 milliards). Via un mécanisme de prêts de la BEI, il devrait permettre de lever 150 milliards d’euros[19] (hors les 750 milliards). La France en toucherait 2 milliards, l’Allemagne 5 milliards. Enfin le programme EU for Health sera doté de 9,37 milliards dont 7,7 milliards de subvention issues du Plan de relance, les autres subventions allouées devraient représenter près de 99,8 milliards d’euros. |
[1] https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2020/05/18/initiative-franco-allemande-pour-la-relance-europeenne-face-a-la-crise-du-coronavirus
[2] https://www.elysee.fr/admin/upload/default/0001/07/d4fe338244d28de018c5bf0c538c83c337285d0e.pdf
[3] Cf, le non-paper de la France, ainsi que le non-paper de l’Espagne tous deux favorables à cette solution au cours des négociations au sein de l’Eurogroupe : contribution française https://g8fip1kplyr33r3krz5b97d1-wpengine.netdna-ssl.com/wp-content/uploads/2020/04/FR-nonpaper-Covid-european-response_clean.pdf, contribution espagnole : https://g8fip1kplyr33r3krz5b97d1-wpengine.netdna-ssl.com/wp-content/uploads/2020/04/Spain-.pdf
[4] Voir le non-paper et la contreproposition des 4 pays frugaux à l’initiative franco-allemande, https://g8fip1kplyr33r3krz5b97d1-wpengine.netdna-ssl.com/wp-content/uploads/2020/05/Frugal-Four-Non-Paper.pdf
[5] Le 5 mai, la cour de Karlsruhe a rendu un arrêt demandant à la BCE de justifier ses achats de titres de dettes européennes. Voir en particulier, notre note du 7 mai 2020, https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/arret-de-la-cour-constitutionnelle-allemande-la-bombe-plus-de-500-milliards
[6] https://ec.europa.eu/info/publications/mff-2021-2027-sectoral-acts_en
[7] https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/factsheet_1_en.pdf, les 540 milliards se composant en réalité en 200 millions de prêts de la BIE et en 100 millions de prêts levés sur les marchés et 240 millions d'autres transferts (SURE) proprement dit.
[8] https://www.politico.eu/article/ursula-von-der-leyens-big-gamble-with-borrowed-money/
[9] Voir en particulier le document de travail de la commission du 27 mai 2020, clé de répartition p.43 et l’allocation des fonds simulée p.52. https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/assessment_of_economic_and_investment_needs.pdf On notera que pour certaines fractions, des clés spécifiques tenant compte du taux de chômage vont s’appliquer voir infra.
[10] https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/communication-europe-moment-repair-prepare-next-generation.pdf
[11] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_940
[12] Cependant, la LFR(2) vient déjà de modifier à la hausse ces crédits à 23,4% voir Fondation iFRAP, note du 23 avril 2020, Dette à 115,2% et déficit à -9,1% du PIB, ce qui nous attend, https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/dette-1152-et-deficit-91-du-pib. Cette révision pourrait faire encore monter l’addition qui ne serait pas à 25,9 milliards/an mais à 28,3 milliards…
[13] « Dépenses européennes, comment les optimiser ? » Société Civile N°201, Mai 2019, https://www.ifrap.org/sites/default/files/publications/fichiers/nouveau_pdf_web.pdf
[14] Les fonds structurels désignent un groupe de dépenses du budget européen orienté vers le développement et les actions de cohésion économique, territoriale ou sociale. Les fonds sociaux ont été créés alors que la Communauté européenne était composée de pays aux niveaux de richesse plus ou moins égaux. Or, le budget leur étant consacré a considérablement augmenté suite à l’adhésion des pays du Sud et de l’Est, beaucoup moins riches.
[15] Cour des comptes, Le transferts aux régions des fonds structurels d’investissement européens, 22 mai 2019, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/le-transfert-aux-regions-de-la-gestion-des-fonds-europeens-structurels-et
[16] https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/about_the_european_commission/eu_budget/1_en_act_part1_v9.pdf
[17] Voir Annexes, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/com_2020_408_en_annexe_proposition_part1_v8.pdf , voir également https://www.contexte.com/article/pouvoirs/plan-de-relance-europeen-comment-depenser-750-milliards-deuros-2_116013.html et https://www.contexte.com/article/pouvoirs/les-scenarios-du-budget-pluriannuel-de-lunion-europeenne_108710.html
[18] Avec une pondération spécifique en direction du chômage des jeunes. La répartition serait différente de celles des fonds structurels qui dépendent de la richesse de chaque région.
[19] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/ip_20_930
