Référendum, le cas suisse pour mieux comprendre
L’année 2019 devrait donner lieu au grand débat national promis par le président de la République suite aux revendications du mouvement des gilets jaunes. En effet, la fin de l’année 2018 fut marquée par ce mouvement qui revendique plusieurs réformes dont le fameux RIC, référendum d’initiative citoyenne (voir notre note précédente). Il est, par conséquent, intéressant de se demander en quoi consisterait cet instrument de démocratie directe et quelles en seraient les conditions. Afin de répondre à cette question, le cas de la Suisse peut nous aider à comprendre ce que comporte cet instrument. En effet, la Suisse dispose de plusieurs instruments de démocratie directe dont un référendum d’initiative populaire. Pour présenter cet aspect de participation citoyenne, nous analyserons les procédures existantes en Suisse ainsi que leurs effets et conséquences sur l’espace politique.
En Suisse, le peuple est très régulièrement amené à se prononcer sur une loi fédérale ou sur une proposition de révision de la Constitution par le biais de trois instruments de démocratie directe sur le plan national, le référendum facultatif, le référendum obligatoire et l’initiative populaire.
Le référendum facultatif permet au peuple de demander l’organisation d’un scrutin populaire pour s’opposer à un acte législatif adopté par le Parlement. Pour activer cette procédure, le peuple doit réunir 50.000 signatures de citoyens et citoyennes ayant le droit de vote, dans les 100 jours suivant la publication officielle de l’acte législatif en question. Comme le prévoit la Constitution, cet instrument peut être utilisé pour s’opposer à l’entrée en vigueur d’une loi fédérale, d’un arrêté fédéral ou d’un traité international étant d’une durée indéterminée et ne pouvant être dénoncé, ou d'un traité prévoyant l'adhésion à une organisation internationale[1]. En novembre 2000, le peuple suisse a dû se prononcer sur une loi fédérale adoptée par le Parlement mettant fin au statut de fonctionnaires pour les employés de la Confédération, les faisant passer sous un régime très proche de celui du privé. En effet, un syndicat avait réuni les 50.000 signatures nécessaires pour demander l’organisation d’un référendum facultatif. Finalement la loi sur le personnel de la Confédération a été acceptée par plus de 66% du corps électoral[2] (voir encadré ci-après).
« Quand la société et l'économie évoluent, l'Etat doit s'adapter lui aussi en modifiant ses unités organisationnelles et son action ». Kaspar Villiger, Conseiller fédéral de 1989 à 2003. Depuis 1927, le personnel de la Confédération était soit nommé au statut de fonctionnaire pour un mandat de 3 ans appelé la période administrative lors duquel l’autorité administrative qui avait nommé une personne ne pouvait la révoquer sans « justes motifs », soit il était simplement employé. A la fin des années 1990 ce système dual est critiqué, le Conseil fédéral lance donc un projet de loi pour réformer le statut du personnel de la Confédération. Lors des débats, le Parlement appuie sur les notions nécessaires de flexibilité et de compétitivité. La loi est adoptée par le Parlement le 24 mars 2000 et prévoit la suppression du statut des fonctionnaires, autrement dit les fonctionnaires ne sont plus nommés pour une période administrative mais engagés par un contrat révocable de droit public réglé par le Code des obligations. (Site internet de la Confédération suisse) Soucieuse de la dégradation de la sécurité de l’emploi des fonctionnaires liée à cette réforme, l'Union fédérale du personnel des administrations et des entreprises publiques dépose un référendum pour s’opposer à l’entrée en vigueur de cette loi. Les 50.000 signatures requises sont réunies dans le délai imparti et la votation populaire est prévue le 26 novembre 2000. Le résultat est sans appel : le peuple accepte la nouvelle loi à 66,9% et supprime le statut de fonctionnaire. |
Par le fait de l’exigence restrictive du délai de 100 jours, peu de référendums aboutissent à une votation, comme le montre le tableau ci-dessous.
Source : Alder Tibère et Rühli Lukas, « l’initiative populaire, réformer l’indispensable trublion de la politique suisse », 2015, Avenir Suisse, Zürich
Le référendum obligatoire prévu par l’article 140 de la Constitution suisse dispose que les révisons de la Constitution (proposées par le Parlement ou le Conseil fédéral), l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales, les lois fédérales déclarées urgentes qui sont dépourvues de base constitutionnelle et dont la durée de validité dépasse une année ainsi que les initiatives populaires, sont soumises au vote du peuple et des cantons de manière automatique. Le référendum obligatoire est soumis au vote du peuple et des cantons[3], ce qui signifie que pour être accepté, un référendum obligatoire doit réunir une double majorité contrairement au référendum facultatif qui requiert uniquement la majorité du peuple pour être accepté[4]. Le graphique ci-dessous illustre le nombre de référendums obligatoires ayant eu lieu depuis 1891 jusqu’à 2015. Il faut néanmoins préciser que les initiatives populaires, qui sont votées par le biais d’un référendum obligatoire ne sont pas prises en compte dans ces statistiques.
Source : Alder Tibère et Rühli Lukas, « l’initiative populaire, réformer l’indispensable trublion de la politique suisse », 2015, Avenir Suisse, Zürich
L’initiative populaire est un autre instrument de démocratie directe qui permet au peuple de proposer une modification partielle ou totale de la Constitution si 100.000 signatures de citoyens et citoyennes disposant du droit de vote sont réunies en 18 mois. Si les conditions d’unité de la forme, d’unité de la matière[5] et de respect des règles impératives du droit international sont remplies, la proposition est soumise au peuple par le biais d’un référendum obligatoire[6]. La proposition de révision de la Constitution peut être totale ou partielle. Dans le cas d’une révision totale, la proposition doit être faite en termes généraux. Pour une révision partielle, la proposition peut se faire soit en termes généraux soit en forme rédigée. Cette distinction est importante car « si l'Assemblée fédérale[7] approuve une initiative populaire conçue en termes généraux, elle élabore la révision partielle dans le sens de l'initiative et la soumet au vote du peuple et des cantons. Si elle rejette l'initiative, elle la soumet au vote du peuple, qui décide s'il faut lui donner suite. En cas d'acceptation par le peuple, l'Assemblée fédérale élabore le projet demandé par l'initiative. »[8] Dans le cas d’une proposition en forme rédigée soumise au scrutin populaire, le Parlement recommande son acceptation ou son rejet et il peut choisir de lui opposer un contre-projet qui sera soumis au vote en même temps que l’initiative[9].
Tableau récapitulatif :
Instrument | Référendum obligatoire | Référendum facultatif | Initiative populaire |
|---|---|---|---|
Déclenchement | Déclenchement automatique par les autorités. | 50.000 signatures dans un délai de 100 jours. | 100.000 signatures dans un délai de 18 mois. |
Actes législatifs concernés
| Révisions de la Constitution ; Adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales ; Lois fédérales urgentes sans base constitutionnelle pour une durée de plus d’un an. | En opposition à l’entrée en vigueur : d’une loi fédérale ; d’un arrêté fédéral ; d’un traité international de durée indéterminée ne pouvant être dénoncé ; d’un traité prévoyant l'adhésion à une organisation internationale. | Proposition de révision de la Constitution totale ou partielle. |
Type de majorité | Double majorité | Majorité simple | Double majorité |
Autre |
|
| Le Conseil fédéral peut y opposer un contre-projet. |
L’initiative populaire, un processus très long
La population ne se rend pas forcément compte de la lourdeur et du temps du processus nécessaire pour arriver à une votation sur une initiative populaire.
Source : site internet ch.ch, https://www.ch.ch/fr/democratie/droits-politiques/initiative-populaire/timelineinitiative-populaire/
Tout d’abord, une fois le comité d’initiative constitué il faut en général 4 mois pour que le texte de l’initiative soit accepté par la Chancellerie fédérale. Une fois le texte accepté, le délai des 18 mois pour la récolte des 100.000 signatures démarre. Une fois ce délai échu, les signatures sont déposées à la Chancellerie afin d’être vérifiées. Puis le Conseil fédéral a 12 mois pour rédiger un message dans lequel il recommande au Parlement d’accepter ou de rejeter cette initiative. Suite à la publication de ce message, le Parlement doit discuter de la validité de l’initiative ainsi que rendre un avis sur cette dernière en cas de validité en 18 mois maximum. Suite à la décision rendue par le Parlement une votation populaire doit être organisée au plus tard dans un délai de 10 mois. En additionnant ces délais nous arrivons à la conclusion que le processus dure en moyenne entre 3 et 5 ans entre la constitution du comité d’initiative et un éventuel référendum sur la question. De plus, ce processus peut être prolongé de 12 mois si le Conseil fédéral souhaite opposer un contre-projet à l’initiative en question.
Exemples et résultats de quelques initiatives populaires
Etant donné qu’il y a très peu de restriction sur les thèmes qui peuvent être abordés, il est envisageable que le peuple vienne à se prononcer sur un sujet qui peut paraitre peu pertinent pour une majorité de la population. L’énergie, les transports, la fiscalité, l’immigration ou encore les politiques sociales sont des sujets qui reviennent régulièrement. Voici quelques exemples d’initiatives populaires portant sur des aspects économiques ayant fait l’objet d’un référendum :
- Initiative populaire « Pour une monnaie à l'abri des crises : émission monétaire uniquement par la Banque nationale ! (Initiative Monnaie pleine) » (votation du 10.06.18) refusée à 75,7%.
- Initiative populaire « Oui à la suppression des redevances radio et télévision (suppression des redevances Billag) » (votation du 04.03.18) refusée à 71,6%.
- Initiative populaire « Pour un revenu de base inconditionnel » (votation du 05.06.16) refusée à 76,9%.
- Initiative populaire « Imposer les successions de plusieurs millions pour financer notre AVS[10] (Réforme de la fiscalité successorale) » (votation du 14.06.15) refusée à 71%.
- Initiative populaire « Remplacer la taxe sur la valeur ajoutée par une taxe sur l'énergie » (votation du 08.03.15) refusée à 92%.
- Initiative populaire « Halte aux privilèges fiscaux des millionnaires (abolition des forfaits fiscaux) » (votation du 30.11.14) refusée à 59,2%.
- Initiative populaire « contre les rémunérations abusives » (votation du 03.03.13) acceptée à 68%[11].
Effets et résultats des initiatives populaires en Suisse
L’initiative populaire suisse est un modèle de démocratie directe et de participation démocratique. Pour l’année 2018 on dénombre six initiatives populaires ayant fait l’objet de d’un référendum obligatoire. Cependant aucune d’entre elles n’a été acceptée et les résultats étaient sans appel car l’initiative qui a obtenu le meilleur résultat a recueilli 45,3% de oui et celle ayant obtenu le moins bon résultat a recueilli 24,3% de oui. En général les initiatives populaires n’ont pas beaucoup de succès. En effet, sur les dix dernières années seulement 7 initiatives ont été acceptées sur 53 ayant fait l’objet d’un référendum obligatoire[12]. De plus, on constate que sur la même période 42 initiatives populaires n’ont pas réussi à réunir le nombre requis de signatures et 23 ont été retirées[13]. Le graphique suivant illustre le nombre d’initiatives acceptées et rejetées de 1891 à 2015.
Source : Alder Tibère et Rühli Lukas, « l’initiative populaire, réformer l’indispensable trublion de la politique suisse », 2015, Avenir Suisse, Zürich
De plus, on remarque une très faible participation du corps électoral lors de ces scrutins populaires. Sur les quatre votations populaires de l’année 2018 la participation a varié entre 54,8% et 34,4% ce qui représente des taux de participation très faibles. Cependant, il n’existe pas de taux de participation minimum en Suisse[14], même pour les référendums obligatoires nécessitant la double majorité pour être acceptés, ce qui peut amener à réfléchir au degré de représentativité de ces décisions.
Finalement les initiatives populaires peuvent se montrer embarrassantes, voire dangereuses, notamment sur les questions de politique extérieure et des relations internationales pour un pays et en particulier pour la Suisse qui doit entretenir des relations compliquées avec l’Union européenne. Effectivement, tant que le texte proposé par l’initiative n’est pas contraire aux règles impératives du droit international, le comité de l’initiative est relativement libre de proposer ce qu’il veut. Deux exemples d’initiatives dangereuses peuvent être mentionnés. Premièrement l’initiative votée le 9 février 2014 « contre l’immigration de masse » qui prévoyait d’instaurer des plafonds pour les autorisations de séjour pour les étrangers, allait à l’encontre de l’accord de libre circulation des personnes, pilier des relations bilatérales entre la Suisse et l’Union européenne. Cette initiative a été acceptée ce qui plongea la Suisse dans une crise politique et diplomatique qui n’est toujours pas complètement réglée aujourd’hui. Le deuxième exemple est l’initiative populaire soumise au vote le 25 novembre 2018 qui visait à instaurer une primauté du droit constitutionnel suisse sur le droit international, ce qui, si cette initiative avait été acceptée, aurait été très délicat à mettre en œuvre pour le gouvernement helvétique.
Initiatives populaires et référendum à l’échelon local
La Suisse est un État fédéral composé d’entités (les 26 cantons) disposant d’une certaine autonomie, chaque canton disposant de sa propre Constitution et de ses propres lois. Il existe également un droit d’initiative au niveau cantonal et même au niveau communal, ainsi qu’une possibilité de demander un référendum facultatif. Dans certains cantons, ce droit est même plus développé que sur le plan fédéral car il y existe un droit d’initiative législative. Les conditions pour qu’une initiative cantonale aboutisse varient selon les cantons, notamment en fonction de la population de ce dernier. Par exemple, pour le canton de Genève il faut récolter en moins de 4 mois 7.840 signatures pour une initiative constitutionnelle et 5.227 pour une initiative législative[15] (ce qui représente respectivement 3% et 2% du nombre d’électeurs du canton), alors que pour le canton de Vaud, 12.000 signatures doivent être récoltées dans un délai de 4 mois.
[1] Article 141 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
[2] Pour aller plus loin, voir cet article du journal Le Point, https://www.lepoint.fr/politique/le-jour-ou-les-suisses-mirent-fin-a-leur-fonction-publique-18-06-2018-2228046_20.php
[3] Pour la majorité des cantons, on regarde le résultat de la votation dans chaque canton. Si la majorité d’un canton est favorable, alors on dit que le canton est favorable.
[4] Site internet ch.ch, Démocratie, majorité du peuple et des cantons https://www.ch.ch/fr/democratie/votations/majorite-du-peuple-et-des-cantons/
[5] Une initiative doit être rédigée soit en termes généraux soit en forme rédigée, un mélange des deux solutions n’est pas possible. « L'unité de la matière est respectée lorsqu'il existe un rapport intrinsèque entre les différentes parties d'une initiative. » (Article 75 de la loi fédérale sur les droits politiques).
[6] Articles 138 et 139 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse.
[7] Le Parlement suisse composé du Conseil national (chambre basse) et du Conseil des Etats (chambre haute).
[8] Article 139 alinéa 4 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse.
[9] Articles 139 et 139b de la Constitution fédérale de la Confédération suisse.
[10] Assurance vieillesse survivant, correspond au premier pilier de la Sécurité sociale en Suisse.
[11] Source : site internet de la Chancellerie fédérale, Confédération suisse, https://www.bk.admin.ch/ch/f/pore/va/vab_2_2_4_1_2011_2020.html
[12] Confédération suisse, Office fédéral de la statistique https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/politique/votations/participation.html
[13] Confédération suisse, Chancellerie fédérale, initiatives populaires, https://www.bk.admin.ch/bk/fr/home/politische-rechte/volksinitiativen.html
[14] Site internet ch.ch, Démocratie, majorité du peuple et des cantons https://www.ch.ch/fr/democratie/votations/majorite-du-peuple-et-des-cantons/
[15] Site internet de la République et canton de Genève, https://www.ge.ch/document/procedure-depot-initiative-cantonale
