Rapport Camdessus : le comité budgétaire indépendant n'est pas d'actualité
Le groupe de travail présidé par Michel Camdessus, chargé de se prononcer sur l'établissement d'une règle constitutionnelle d'équilibre de nos finances publiques, a rendu son rapport le 25 juin [1] dernier. Mais si l'architecture du système sur lequel les experts ont travaillé fait aujourd'hui globalement consensus [2], une disposition a été laissée de côté alors qu'elle a déjà démontré à l'étranger son efficacité : le comité budgétaire indépendant.
Un tel organisme existe pourtant déjà à l'étranger comme au Royaume-Uni avec l'OBR (l'Office of Budget Responsability) qui a été constitué dès la victoire des conservateurs le 17 mai 2010 et constitue en quelque sorte le pendant économique de l'organe d'audit des politiques publiques qu'est le NAO (National Audit Office). Il se présente sous la forme d'une structure légère de trois économistes possédant une double culture public/privé, animant un service de prévision indépendant composé d'une vingtaine de collaborateurs.
- Rapport Camdessus définitif, juin 2010
Mais le plus important dans cette affaire, est que l'exemple britannique n'est pas un cas isolé… De nombreux pays en effet soumettent parfois depuis de nombreuses années au crible des analyses de comités budgétaires indépendants leurs propres prévisions macro-économiques ainsi que leurs projections de dépenses et de recettes en fonction d'hypothèses de croissance… ainsi le CPB (Central Planning Bureau) en Hollande, créé en 1947, le Bureau fédéral du Plan en Belgique (faux ami avec notre ancien Commissariat général au Plan) depuis le 21 décembre 1994, le Directeur Parlementaire du Budget au Canada, actif depuis mars 2008, ou le SFPC en Suède (Swedish Fiscal Policy Council), mis en place depuis le 1er août 2007.
- Rapport d'étape Camdessus, mai 2010
Cette voie avait pourtant été fortement suggérée à la France par des instances internationales et l'Union Européenne, alarmées par les hypothèses de croissance françaises retenues pour la construction du budget (1,4% de croissance moyenne en volume des dépenses publiques supérieures aux prévisions entre 2000 et 2009 !) : Ainsi la commission européenne dans son avis du 31 mars 2010 [3], l'OCDE dans sa contribution à la commission pour la libération de la croissance française le 21 mai 2010 [4], mais aussi le FMI tout récemment le 15 juin 2010 [5].
Pourquoi avoir dans ces conditions refusé la création d'un tel comité, sachant par ailleurs que le rapport définitif du groupe de travail Camdessus relevait dans son chapitre VI qu' « il apparaît particulièrement nécessaire d'instaurer en France un groupe d'experts de haute compétence et d'indépendance garantie, qui puisse contribuer à combler cette lacune. » ? Le groupe de travail avait d'ailleurs joint la plume à la parole en esquissant les contours qu'aurait pu prendre un tel comité : un organisme resserré (5 à 7 membres) composé de personnalités reconnues pour leur indépendance et leurs compétences, flanqué d'un secrétariat constitué « d'experts de haut niveau mis à disposition par leur administration d'origine ou par la Cour des comptes, sans création de postes supplémentaires. »
La raison est à trouver dans l'opposition résolue des parlementaires membres du groupe de travail ainsi que de certains membres issus de la Haute fonction publique. Les arguments avancés sont triples, mais ne résistent pas à l'analyse :
Un tel comité n'est pas jugé utile au regard du contenu retenu des futures lois-cadres, pourtant, il apparaît nécessaire d'apporter un regard indépendant et contradictoire sur les projections établies par la Direction de la Prévision à Bercy.
Celui-ci pourrait avoir un caractère redondant avec des organismes existants… on pense notamment à certains comités économiques proches du Premier ministre ou de la Présidence, mais justement l'établissement d'un CBI structuré et indépendant serait sans doute l'occasion d'un toilettage de la « comitologie économique française ».
Il induirait nécessairement un coût budgétaire supplémentaire dans un contexte de réduction des coûts de fonctionnement des administrations publiques : là encore dans tous les pays qui ont décidé la création d'un CBI, les coûts ont toujours été parfaitement assumés sachant par ailleurs qu'ils sont forts variables certains n'atteignant même pas le million d'€ (900 000 € pour le SFPC en Suède), et de toute façon amortis par les économies dégagées par une prévision budgétaire plus fine et plus juste.
Propositions pour un comité budgétaire indépendant à la française :
Comme on peut s'en rendre compte, le chemin est encore long pour voir une expertise indépendante et contradictoire en matière de prévision économique et budgétaire. Il faut également lever les confusions qui pourraient encombrer un débat public dépassionné sur cette question. Ainsi le privilège de juger des comptes et de l'audit des politiques publiques ne sera pas confisqué ni à la Cour des comptes, ni au Parlement. Par ailleurs le comité français devrait disposer de pouvoirs tout à la fois étendus et bien délimités :
A l'instar de son homologue britannique, il devrait pouvoir se voir communiquer toute la documentation statistique existante issue de l'INSEE, du Ministère de l'Economie et du Budget. Il devrait par ailleurs posséder un certain pouvoir d'initiative afin que ces services réalisent, à sa demande, un certain nombre d'enquêtes qu'il pourrait ainsi exploiter.
Ses travaux devraient se limiter à la prévision macro-économique et budgétaire (en recettes et dépenses) sur la base de rendez-vous réguliers, mais aussi de publications d'alertes, et des rapports de contrôle ex-ante et ex-poste par rapport aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour confronter ses analyses à celles des pouvoirs publics et éclairer le débat parlementaire.
Le comité pourrait par ailleurs conseiller le Conseil constitutionnel sur l'équilibre des lois financières qui lui seront déférées par rapport au respect des seuils imposés par la loi-cadre à l'exercice considéré.
L'ensemble de ses travaux et rapports seraient publics, de façon à contribuer à sensibiliser la société civile aux problématiques financières et faire éclore une « communauté » attentive au suivi de l'endettement et de l'équilibre des comptes publics.
Il est nécessaire que la structure soit largement ouverte au privé et à son expertise, modulaire et adaptable en fonction de la charge de travail et du nombre de ses missions. Une base de 50% de ses collaborateurs issus du privé sur le modèle Belge pourrait être retenue.
L'introduction salutaire d'un « avocat du diable » en matière financière serait une première en droit public français… permettant de dépassionner largement un débat budgétaire et fiscal où le dissensus politique est de règle, ainsi que contribuer à combler la dissymétrie d'information dans les pouvoirs publics et la société civile. Souhaitons qu'il puisse rapidement voir le jour.
Cliquer sur l'image pour agrandir le tableau comparatif de quelques comités budgétaires indépendants
[1] Dans la foulée de la seconde conférence sur les déficits de mai 2010.
[2] Interdiction constitutionnelle des cavaliers budgétaires, établissement d'une loi-cadre pluriannuelle de programmation des finances publiques définissant une trajectoire de retour à l'équilibre.
[3] Voir l'avis du 31 mars 2010 de la Commission européenne (ECFIN/Ares(2010)17258 EN, qui précise que si l'on s'en tient au scénario contenu dans le programme de stabilité c'est-à-dire avec une croissance anticipée de 2,25%, le déficit sera toujours compte tenu des mesures envisagées par le gouvernement de 4% en 2013. C'est-à-dire de 1 point supérieur aux critères de Maastricht.
[4] Se reporter à la Contribution de l'OCDE à la commission pour la libération de la croissance française, 21 mai 2010. En particulier, p.24 et 25 : « La qualité et l'indépendance de ces projections (projections à moyen terme des principales variables économiques) conditionnent leur application et la crédibilité de tout le programme de redressement des finances publiques. C'est pourquoi elles doivent être formulées par une autorité budgétaire indépendante (non partisane) […] La crédibilité des règles budgétaires est renforcée par l'existence d'une autorité indépendante, mais celle-ci aurait son utilité même en leur absence : en procédant à des évaluations ou à des appréciations indépendantes, elle servirait d'instance de contrôle neutre, signalant le comportement « électoraliste » des gouvernements en place et augmentant le coût politique du non-respect d'engagements budgétaires pris auparavant. »
[5] Le FMI quant à lui, le 15 juin 2010 dans sa déclaration de fin de mission expose : « Alors même que l'ampleur des efforts budgétaires requis demeure incertaine, le fait que les autorités françaises retiennent des projections de croissance à moyen terme dans le haut des prévisions du consensus, risque d'aboutir à une sous-estimation significative de l'ampleur des efforts budgétaires requis. »
