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État et collectivités

Quelles réformes pour l’Agence des Participations de l’État (APE) ?

A se voir confier des missions pour lesquelles elle n’est pas équipée, l’APE a logiquement accouché d’une gestion bancale. Si conduire un plan de cessions est aujourd’hui impératif, l’État actionnaire doit accompagner celui-ci d’un renforcement des moyens alloués à l’Agence et d’une réforme structurelle clarifiant et optimisant la répartition des tâches entre actionnaires publics.

Fondée en 2004 afin de rassembler et d’unifier la gestion des participations historiques et « stratégiques » de l’État, l’Agence des Participations de l’État (APE) est un service à compétence nationale (SCN) rattaché au ministère de l’Economie. Basé sur un modèle d’« agence » à la française, largement inspiré par son ainé l’Agence France Trésor[1] (AFT), l’APE entend concilier gestion administrative, gouvernance des entreprises et orientation stratégique de long terme en créant un pont entre l’administration publique, le gouvernement et le secteur économico-financier. Au 31 décembre 2015, l’APE détenait 90 participations pour une valeur nette comptable atteignant 80,2 milliards d’euros[2], soit 5,2% du nombre total de participations représentant 70,4% de leur valeur.

L’APE : un constat peu réjouissant

Pourtant, l’Agence a rapidement affronté de grandes difficultés, plusieurs des plus conséquentes participations de son portefeuille se retrouvant face à un défi de reconversion stratégique et technique tout en devant surmonter d’écrasants désavantages structurels (La Poste, EDF, la SNCF, Air France…). Sous l’effet de la chute spectaculaire des participations du secteur de l’énergie, EDF et Areva perdent respectivement 70% et 90% de leur valeur de 2006 à 2016, la valeur du portefeuille coté de l’APE s’effondre (-29% soit 27,8 milliards d’euros de 2010 à 2016[3]). Si elle s’est améliorée au cours de la dernière année (+10 milliards[4]), d’autres indicateurs pointent la mauvaise santé du portefeuille : diminution du résultat net et de la rentabilité, retours sur fonds propres très limités, endettement[5]. Plus généralement, la gestion de l’État actionnaire se révèle défaillante et peut être dangereuse pour les entreprises gérées et l’État lui-même[6]. On peut alors dresser un bilan de l’état des participations de l’APE :

  •  La rentabilité et le résultat net négatifs indiquent une mauvaise santé économique des entreprises ;
  • Les secteurs de l’énergie et des transports contribuent fortement à la performance négative du portefeuille et rencontrent une crise structurelle ;
  • Les difficultés financières des entreprises sont compensées par un endettement de moins en moins soutenable ;
  • Les entreprises où l’État détient des participations majoritaires sont en moins bonne santé que celles où il est uniquement présent de manière minoritaire.

Ce bilan clairement négatif tient partiellement de l’élargissement considérable du rôle de l’APE suite aux demandes des pouvoirs politiques. Surtout dotée d’outils permettant d’assurer une mission de gestion « passive », visant à stabiliser et consolider les participations de son portefeuille et à s’assurer du respect des procédures de gouvernance, l’agence s’est vue attribuer des missions s’apparentant au dialogue stratégique avec les entreprises, à la création de valeur et au soutien d’entreprises en difficulté. Ni fonds souverain, ni simple holding de consolidation, la structure de l’APE reflète un déficit de clarté dans la délimitation des doctrines des actionnaires publiques (principalement APE, CDC, Bpifrance et actionnaires spécialisés). De plus, les moyens mis à la disposition de l’agence sont inadaptés aux tâches qu’elle doit remplir. Avec seulement 52 employés, le nombre d’entreprises par équivalent temps plein (ETP)[7] s’élève à 1,7 fin 2015 contre 0,5 ou moins pour les fonds souverains ayant une gestion active des participations (Grande-Bretagne, Abu Dhabi, Singapour…). De plus, une grande majorité des agents de l’APE sont originaires du secteur public alors que le secteur privé domine les autres fonds souverains aux structures comparables (Norvège, Suède, Grande Bretagne…). Les agents restent peu longtemps à l’agence et la part d’agents seniors ou expérimentés est bien inférieure à celle constatée dans le privé. Cette relative « inexpérience » et instabilité du personnel, diminue la crédibilité de l’APE auprès de ses interlocuteurs et limite sa capacité à conduire des stratégies de long terme.

Réformes incrémentales : améliorer le fonctionnement de l’APE

Le fonctionnement de l’APE peut être amélioré en mettant en adéquation ses moyens et missions. Le rapport entreprises/ETP avec environ 40 embauches réalisées principalement dans le privé afin d’obtenir une minorité d’agents originaires du public. De plus, l’agence devra s’efforcer d’accroitre la part d’agents confirmés et réduire le taux de turnover. Par ailleurs, les moyens technologiques mis à la disposition des équipes devront être mis à jour pour que les agents ne soient pas désavantagés par rapport aux acteurs du privé.

Quatre « objectifs cibles » peuvent être définis pour guider ces réformes incrémentales du fonctionnement de l’APE :

  1. Au maximum 1 entreprise/ETP ;
  2. Au maximum 50% d’agents originaires du public ;
  3. Au minimum 60% d’agents confirmés (middle et top managers) ;
  4. Au minimum 5 ans de durée moyenne de travail des agents au sein de l’agence.

Réforme fondamentale : redéfinir les missions et la répartition des tâches entre gestionnaires de participations

Bien sûr, les réformes incrémentales proposées ne suffiront pas à optimiser la gestion des participations de l’État. En effet, la structure des gestionnaires, son opacité et sa complexité, contribuent fortement à la mauvaise performance de l’actionnariat public. Il convient aujourd’hui de séparer les différentes missions des actionnaires et de répartir les actifs en conséquence. Bien que la réalisation d’un plan de cession d’envergure soit impérative à l’assainissement de l’actionnariat public[8], une redéfinition des rôles selon le grand principe « 1 acteur 1 objectif » permettrait de considérablement améliorer la gestion des participations. Le tableau suivant récapitule ce que pourrait donner la répartition des quatre grands objectifs de l’actionnariat public selon ce principe.

Objectif

Acteur

Consolidation et stabilisation

APE

Création de valeur

Bpi investissement (Bpifrance)

Aide au développement et soutien aux entreprises

Caisse des dépôts et consignations / Bpi financement

Amortissement et gestion des « structures de défaisance »

Nouvelle structure

 

La nouvel APE aurait alors pour missions :

  1. Gouvernance : présence et dialogue en conseil d’administration, comité spécialisé, nomination des administrateurs ;
  2. Définition des objectifs : approbation des plans à moyen terme, approbation des budgets et comptes, donner son aval pour  les opérations de marché importantes ;
  3. Analyse, expertise et suivi : analyse des points du CA, notes pour le gouvernement et les parlementaires, expertise juridique, audit et comptabilité ;
  4. Gestion administrative et transparence : gestion des processus liés aux participations, comptes combinés, rédaction de rapports.

L’APE devrait devenir l’unique représentant de l’État au sein des entreprises desquelles il est actionnaire. Il doit bénéficier du pouvoir de nomination des administrateurs et participer activement à celle du dirigeant. Les raisons de la présence de l’APE dans chaque entreprise seront explicitées : seules les participations réellement stratégiques doivent être conservées sur le long terme, les autres ayant vocation à être cédées ou transférées à un autre actionnaire. Les entreprises conservées devraient logiquement appartenir au secteur de la Défense, être des opérateurs de politiques publiques (comme l’audiovisuel) ou des entreprises sui generis et EPIC (SNCF, FDJ…).

La branche investissement de Bpifrance pourrait alors se tourner vers une activité de maximisation des valeurs et hériter, après une première vague de cessions[9], des participations résiduelles dans les activités de services, l’industrie et les infrastructures. Pour cela, l’APE et la CDC devraient se séparer de leurs parts dans Bpifrance au profit d’une nouvelle entité correspondant à un fonds souverain « classique » investissant en France mais aussi à l’étranger. La mission de soutien aux entreprises françaises resterait assurée par la branche financement de Bpifrance avec le concours possible de la CDC. Afin de ne pas devenir une « APE bis », le nouveau fonds souverain pourrait se limiter à des participations minoritaires au capital des entreprises (on peut envisager un seuil de 5 ou 10%). Les investissements pourraient être soumis à des critères éthiques, comme le fait le fonds Norvégien, et être particulièrement orientés vers l'économie nouvelle et le digital pour lesquels le développement d'une expertise spécialisée serait extrêmement bénéfique.

Par ailleurs, une part limitée des recettes du fonds pourrait être consacrée à l’amortissement des « structures de défaisance », héritée des grandes crises de l’actionnariat public, réunies dans une entité unique. Il est aussi envisageable de doter celle-ci d’un volet « amortissement » interne créant ainsi un mini-fonds souverain consacré exclusivement à l’effacement du sombre passif de l’État actionnaire.

Les fonds souverains dans le monde

Les fonds souverains ou Sovereign Wealth Fund (SWF) « rassemblent les actifs détenus et gérés directement ou indirectement par les gouvernements pour achever des objectifs nationaux »[10]. Leurs ressources proviennent des réserves de change, des ventes de produits pétroliers et de ressources minières, ou, de transferts provenant du budget de l’État. Ils remplissent différents objectifs : diversifier les actifs, investir les réserves et excédents, assurer les ressources nécessaires aux besoins futurs (retraite ou épuisement des ressources naturelles exploitées), promouvoir l’industrie, remplir des objectifs stratégiques et politiques… Les SWF peuvent aussi apparaitre sous la forme spécifique de fonds de réserve pour les pensions publiques (PPRFs) détenus directement par le gouvernement ou appartenant au système de protection sociale. Aujourd’hui, les SWFs constituent un vrai pouvoir financier : en 2015, ils détenaient plus de 11.300 milliards de dollars d’actifs (7.300 milliards en excluant les PPRFs) et ce montant pourrait atteindre 15.300 milliards en 2020 (+ 6,2%)[11].

Pour les États, les SWFs sont de puissants outils financiers qui proposent des rendements bien plus importants que les bons du trésor et peuvent permettre de constituer de véritables « trésors de guerre » : plus de 922 milliards de dollars pour la Norvège (à la tête d’un fonds très transparent et « éthiquement-responsable »), 828 pour l’Abu Dhabi Investment Authority, 813 pour la China Investment Corporation[12]…

Si la remarquable croissance des montants investis par les SWF suscite de nombreuses préoccupations, les PPRFs sont généralement mieux acceptés en raison de mandats mieux définis et limités (même si le Social Security Trust Funds américain détient et gère à lui seul 2.865 milliards de dollars d’actifs en juin 2016[13]). Les fonds du Moyen-Orient, anciens et biens alimentés par les recettes d’exportation pétrolière, ainsi que les fonds chinois, qui peuvent se reposer sur d’extraordinaires réserves de change, inquiètent tout particulièrement. C’est surtout le manque de transparence de nombreux fonds appartenant à des États peu démocratiques qui fait craindre des prises d’intérêts « offensives » visant à acquérir des avantages stratégiques sur les pays qui accueillent ces investisseurs (contrôle d’actifs stratégiques, accès aux données ou savoirs sensibles…). Répondant aux craintes croissantes des États occidentaux, le FMI a édicté un code de bonne conduite appelé « principes de Santiago » mais celui-ci reste non contraignant.

[1] Benjamin Lemoine, « L’État stratège pris dans les taux, l’invention d’une agence de la dette publique française », Revue française de science politique, 2016/3 (Vol 66), p.435-459

[2] Paul Schreiber et l’équipe de la Fondation iFRAP, Étude « État actionnaire : 33 milliards d’euros de privatisations », http://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/etat-actionnaire-33-milliards-deuros-de-privatisations , Société civile n°179

[3] Ibidem

[4] Wansquare wansquare, « Le portefeuille de l’APE a regagné 10 milliards en 1 an », 31 mai 2017, Le figaro bourse [http://bourse.lefigaro.fr/indices-actions/actu-conseils/le-portefeuille-de-l-ape-a-regagne-10-milliards-d-euros-en-un-an-6065376#page]

[5] Paul Schreiber et l’équipe de la Fondation iFRAP, Étude « État actionnaire : 33 milliards d’euros de privatisations », http://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/etat-actionnaire-33-milliards-deuros-de-privatisations , Société civile n°179

[6] Ibidem

[7] APE, Rapport annuel 2015-2016

[8] Paul Schreiber et l’équipe de la Fondation iFRAP, Étude « État actionnaire : 33 milliards d’euros de privatisations », http://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/etat-actionnaire-33-milliards-deuros-de-privatisations, Société civile n°179

[9] Ibidem

[10] Adrian Blundell-Wignall, Yu-Wei Hu et al, « Sovereign Wealth and Pension Fund issues”, Janvier 2008, OECD Working Paper

[11] Pwc, Sovereign Investors 2020 A growing force

[12] SWFI, Fund Rankings, 1er juin 2017, [http://www.swfinstitute.org/fund-rankings/]

[13] Ibidem