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Prisons : la bombe à retardement

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 25 janvier 2018 à 16:14
• Mis à jour le 15 février 2018 à 18:22

• Déploiement de capacités carcérales recyclant largement les plans antérieurement votés ;
• Désengorgement des prisons au nom du refus du « tout carcéral[1] » par le développement des alternatives à l’incarcération (libérations sous contrainte, travaux d’intérêt général[2], bracelet électronique) ;
• Une politique pénale ajustée, notamment avec l’idée de faire coup double en « contraventionalisant » certains délits (désengorgement des tribunaux et des prisons), dont la détention de stupéfiant comme vient fort à propos de le présenter un nouveau rapport[3].

En réalité des pistes alternatives et plus efficaces existent et n’ont pas été suffisamment explorées :

•  « Sortir » des PPP pénitentiaires et créer « rapidement » de nouvelles capacités carcérales avec la constitution de « surcapacités de précaution » ;
• Avoir recours au secteur privé notamment en matière de surveillance et de gestion (hors encadrement administratif et direction d’établissement) notamment pour les MA et QA (maisons d’arrêt et quartiers d’arrêts) lorsqu’il s’agit de personnes placées sous écrous, jugées ou en attente de jugement et dont la dangerosité est faible[4]. Les fonctionnaires étant réservés aux détenus sensibles et aux établissements pour peines (dans lesquels il existe un numerus clausus et donc aucun sureffectif). D’ailleurs des acteurs français disposent d’une certaine expertise en la matière comme SODEXO[5] (qui gère des prisons au Royaume-Uni et en Australie[6]). Ce recours est partout modéré, représentant généralement entre 8% et 18% des détenus.
• Externaliser certaines fonctions comme les transferts administratifs et les extractions judiciaires, au moins partiellement, afin de soulager les dispositifs en cours de déploiement par l’administration pénitentiaire elle-même (notamment les PREJ (pôles de rattachement des extractions judiciaires) ;
• Enfin, développer une véritable offre de logement HLM pour les personnels en priorisant sur le contingent préfectoral les places réservées aux agents pénitentiaires et surtout renforcer le conventionnement avec les offices HLM à proximité des centres de détention.

Les données sur la population carcérale sont difficiles

Les données relatives à la population carcérale sont têtues : alors que la population écrouée s’établit aujourd’hui autour des 80.000 (79.999 au 1^er novembre 2017), la population détenue, elle, se situe autour des 70.000 (68.574 au 1^er novembre 2017[7]). Rapporté au nombre total de places opérationnelles, la « densité carcérale » s’établissant à 117% au plan national en rythme annuel (116,1% au 1^er novembre 2017, pour environ 59.064 places[8]). Cependant, cette surpopulation il faut encore le rappeler, ne concerne pas les établissements pour peine mais extrêmement majoritairement les MA et QA (maisons et quartiers d’arrêt) et non les 257 établissements ou quartiers actuellement en service.

Par ailleurs, si l’on déduit les places des établissements de sécurité supérieure et laissées inoccupées (ou très enclavées géographiquement au nom du principe de rapprochement des détenus de leur famille), la surpopulation évaluée au 1^er août 2017 ainsi recalculée atteignait 123,6%. Dans leur courageuse proposition de loi relative au redressement de la justice, (octobre 2017) initiée par Philippe BAS en juillet, les sénateurs ont fait un point précis des difficultés rencontrées. Ils précisent ainsi[9] (p.14) : « Le parc pénitentiaire français se caractérise par un phénomène structurel de surpopulation carcérale (116%) […] Cette moyenne dissimule de très grandes disparités (…) alors que 131 établissements ou quartiers pénitentiaires ne souffrent pas de la surpopulation, 92 d’entre eux présentent une densité carcérale supérieure à 150% ». Soit, 14.360 détenus en surnombre dont 1.473 dormant sur un matelas au sol[10].

Par ailleurs les documents budgétaires, ne proposent qu’une évolution peu concluante en accord avec la loi programmation des finances publiques 2018-2022 où il apparaît que les crédits sur trois ans, ne sont absolument pas suffisants pour résorber la surpopulation carcérale sur moyenne période. Il apparaît ainsi qu’alors que les crédits ressortent sur le plan global à hauteur de +4,3% (entre 2018 et 2020[11]), d’après la programmation triennale (contre 3,8% dans le budget 2018) pour la mission « Justice », le programme pénitentiaire ne voit ses crédits croître que de 2,1%. Ils sont totalement insuffisants pour enrayer la surpopulation carcérale projetée en MA/QA qui s’établirait à 135% en 2020 contre 138% estimé en 2018, les centres de détention passant d’une occupation de 92% à 95% sur la même période.

Enfin, il faut trouver une solution à l’accueil de plus en plus important de détenus « radicalisés » ou en voie de radicalisation qui doit déboucher sur des solutions d’incarcération « étanches » par rapport aux autres détenus. Ainsi au 1^er août 2017 recensait-on 303 DPS (détenus particulièrement signalés) dont 59 AGVD (auteurs de grandes violences en détention), tandis que les TIS (détenus pour faits de terrorisme islamiste) sont passés de 162 au 30 janvier 2015, à près de 488 au 2 octobre 2017. Par ailleurs, au 1^er octobre 2017, 1.336 détenus étaient qualifiés de DCSR (détenus de droit commun susceptibles de radicalisation), soit +16,27% sur un an.

Les dispositions budgétées en loi de finances sont insuffisantes

Le budget global du programme administration pénitentiaire s’établit à 3,69 milliards d’euros en hausse de seulement 2,1% par rapport à ceux ouverts en LFI 2017, dont +4% s’agissant des dépenses de personnel (2,44 milliards d’euros). Ces crédits correspondant à la rémunération de 40.226 ETPT, dont 28.478 surveillants. 25.025 d’entre eux sont cependant affectés strictement à la garde et au contrôle des détenus, les autres s’occupant des fonctions d’accueil et d’accompagnement (voir rapport pour avis Sénat p.12).

La hausse des crédits s’explique par la création de 732 emplois, en LFI 2018, dont 470 sont affectés à l’ouverture de nouveaux établissements, 150 au renforcement des services pénitentiaires d’insertion et de probation, 50 pour les extractions judiciaires vicinales (de proximité) et 35 s’agissant du renforcement des moyens humains consacrés au renseignement pénitentiaire[12], ce dispositif faisant partie désormais de la communauté française du renseignement.

En réalité, le mécontentement des personnels se vérifie facilement dans les chiffres puisque si l’impact des schémas d’emplois pour 2018 en ETPT ressortent à +990 agents, il apparaît que seule l’extension en année pleine du schéma d’emploi 2017 porte une création de +750 emplois, alors que la programmation des nouveaux emplois ne représentera compte tenu des entrées en service effectif que de 240 agents. Il n’y a donc clairement pas la volonté de compenser les postes vacants (taux de 6,82% : absentéisme, accidentés, etc.) dont le rattrapage demanderait un effort spécifique de 1.600 à 1.800 postes (soit entre 48 et 54 millions d’euros hors CA pensions).

A cela s’ajoutent les montants consacrés aux dépenses d’investissement en baisse malgré l’annonce du lancement prochain du programme « 15.000 places ». Ainsi les dépenses d’investissement qui s’élèvent à 236,6 millions d’euros sont en baisse de 18,2% en CP (crédits de paiement). Ces montants ont par ailleurs été diminués de 1,59% par l’Assemblée nationale en première lecture.

Ainsi, on relève une insuffisance chronique des investissements nécessaire au seul maintien des conditions d’occupation du parc pénitentiaire. Il apparaît ainsi que ces crédits représentent 80,7 millions d’euros seulement en 2018, contre 114 millions en 2017, alors même que le montant moyen nécessaire à sa préservation est estimé entre 130 et 140 millions d’euros/an. On rappellera que ce sous-investissement dans l’entretien bâtimentaire a des conséquences directes sur les places opérationnelles disponibles. En effet, près de 35,7% des cellules du parc carcéral peuvent être considérées comme vétustes, alors même qu’entre le 1^er janvier 1990 et le 1^er août 2016 ce sont près de 21.892 places nettes de prisons qui ont été mises en service, soit un accroissement de 60%. En clair, les places vétustes s’élèvent aujourd’hui à 21.086 places soit à peine moins que l’accroissement de la capacité du parc en 20 ans. Il y a donc bien cannibalisation des capacités opérationnelles par sous-investissement chronique depuis au moins 10 ans. Un effort de rattrapage exceptionnel de l’ordre 800 millions d’euros serait au minimum nécessaire à compter de 2019.

Il est clair en conséquence que la volonté de passer même en 10 ans d’une capacité de 60.500 places à une capacité de 84.000 places, soit un accroissement de la capacité opérationnelle nette de 23.500 places associant 8.500 places issues des programmes « 63.500 » (recalibré) et « 3.200 » annoncé en 2015, puis le programme « 15.000 » d’encellulement individuel en 2016 à venir, semble pour le moment utopique au regard des investissements consentis. Rappelons que le rapport URVOAS mettait en exergue que les crédits nécessaires à son déploiement devraient représenter pour une construction majoritairement en MA/QA (là où les sous-capacités sont les plus importantes) une enveloppe d’investissement minimum sur la période de déploiement (10 ou 15 ans) de 3,78 milliards d’euros[13] (hors masse salariale nécessaire pour animer ces nouveaux ensembles évaluée à 8.000 postes environ[14], soit un accroissement autonome des dépenses de personnel d’environ 240 millions d’euros constants HCAS pension).

Pour une bascule partielle vers le secteur privé

Dans les pays comparables au nôtre, le recours à une gestion totalement déléguée dites « DCMF » (Designed, Constructed, Managed and financed) équivalent de « super-PPP » a été généralement choisi, notamment au Royaume-Uni sous la forme de contrats pour une durée de 25 ans (près de 11 pays développés sont concernés par ce phénomène). Par ailleurs ces pays n’éprouvent pas nécessairement les préventions françaises s’agissant de la « privatisation » de la fonction de garde. Les dernières statistiques disponibles ont été publiées en 2013. Elles mettent en exergue que le recours à la privatisation des capacités carcérales dans certains pays occidentaux relève d’une logique marginale[15] bien que parfois significative (comme l’Australie avec près de 20% des détenus).

Par ailleurs, comme l’a montré récemment le Think Tank Reform, il importe lors de la privatisation de bien cerner les fonctions que l’on souhaite transférer au privé. Et relève qu’il doit s’agir des fonctions les plus coûteuses et les moins flexibles et non seulement des fonctions strictement d’achat, de restauration et d’approvisionnement. Il porte ainsi un regard particulièrement dur sur l’expérience française de « gestion mixte » développée dans les années 1980 (1987) autour du programme « 13.000 places »[16] Chalandon.

Les données des études comparatives menées au Royaume-Uni, montrent qu’il est possible d’effectuer des économies de l’ordre de 11 à 15% lorsque l’on passe d’une gestion publique à une gestion privée, que le taux de récidive baisse mais pas nécessairement celui des violences au sein des établissements.

Ces éléments militent pour que les pouvoirs publics français se saisissent enfin de la question en diligentant au moins une mission d’information afin de documenter cette alternative et son éventuelle acclimatation en France au niveau des missions de surveillance, de transfert de détenus et d’extractions judiciaires et médicales. Il apparaît ainsi que certains avantages sont non négligeables :

• Des compagnies françaises ont déjà une longue expérience de la gestion privée carcérale (Sodexo, Gepsa) ; y compris en France mais hors fonctions de surveillance, dans la mesure où 58 établissements sur 187 au 1^er janvier 2017 en France sont déjà en gestion déléguée[17] accueillant plus de la moitié de la population détenue (51,6%) ;
• Les exemples étrangers invitent à positionner l’offre du privé en complément de l’offre publique. Avec une population incarcérée de 70.000 écroués, l’application d’une proportion de 8% (comme aux Etats-Unis) de détenus surveillés par le secteur privé permettrait de proposer un complément de 5.600 places environ ;
• Les compagnies privées assurant la sécurisation et le contrôle des prisons (hors administration pure qui pourrait rester dans ce cadre à l’administration pénitentiaire), se verraient confier les détenus en attente de jugement et les courtes peines les moins dangereuses. Les équipes statutaires se voyant reversées dans la surveillance des détenus dangereux, longue peine, etc. Par ailleurs les économies dégagées pourraient être réinvesties afin d’améliorer leurs conditions de travail et régler la question lancinante du logement ;
• Elles pourraient en outre assurer le travail de transfert des détenus (transferts administratifs, extractions judiciaires, etc.) en appuis au dispositif ARPEJ et PREJ que l’Etat peine à déployer en l’état ;
• Les questions de « fidélisation » et d’évolution de carrière des personnels deviennent pour les centres privés sans objet puisque les parcours professionnels dans le privé sont beaucoup plus riches (liées à la taille des groupes en présence), et l’attrait du privé qui joue en défaveur du public pourrait être ainsi en partie contourné et recyclé en faveur de l’administration pénitentiaire ;
• Enfin la question du logement des personnels devient elle aussi secondaire puisqu’ils peuvent se retrouver dotés sur le 1% patronal et non plus sur le contingent préfectoral, afin d’avoir accès à des parcs HLM de proximité.

Conclusion

Le dispositif gouvernemental tel que budgété à l’heure actuelle semble tomber un peu court. Par ailleurs les éléments de négociation portés à la connaissance des syndicats[18], font état de marges de manœuvres très étroites sur le plan budgétaire.

On constate en particulier que les postes supplémentaires demandés s’ils s’élèvent sur la période à 1.100 emplois entre 2018 et 2021, ceux-ci n’augmentent la capacité opérationnelle que de 100 agents en 2018 et 400 en 2019, pas de quoi combler à court terme les vacances de postes constatés et l’épuisement des équipes.

La question reste également posée du regroupement des détenus les plus radicalisés en centres ou quartiers étanches sécurisés[19]. Ainsi que le déploiement du dispositif RIVE en matière de « déradicalisation[20] » (qui ne concerne aujourd’hui que 14 personnes). Un dernier communiqué de Presse de la Chancellerie en date du 25 janvier fait état d’un objectif de quartiers isolant les radicalisés de 1.500 places dont 450 places dès cette année et une capacité d’évaluation des détenus portée à 250/an en 2018.

Enfin, s’il est proposé de « conventionner » avec les organismes HLM de façon à améliorer la question sensible du logement des personnels pénitentiaires à proximité des établissements, ne peut pas être une option rapidement activable. Elle est pourtant décisive car elle pourrait permettre si elle devenait effective, de faire baisser les revendications salariales et indemnitaires des agents. En effet celles-ci sont d’autant plus aigues que les déplacements des personnels sont longs entre leur lieu de travail et leur lieu de domicile, les rapports parlementaires faisant même état de personnels primo-affectés commençant par vivre en collocation loin de leur famille, voire dormant directement dans leur véhicule les premiers mois. Une situation évidemment inacceptable. D’autant plus inacceptable que la logique syndicale et statutaire liée à l’ancienneté a abouti à affecter dans les quartiers difficiles et significativement en région parisienne les jeunes recrues (à l’image de l’Education nationale s’agissant des jeunes diplômés dans les quartiers difficiles classés ZEP), alors même que c’est la logique inverse qui devrait s’imposer.

Un dernier relevé de conclusion publié le 25 janvier, tend à porter une enveloppe indemnitaire supplémentaire de 30 millions d’euros aux fonctionnaires (revalorisation de la prime de sujétion spéciale de 2 points sur 4 années, taux de la rémunération de base (ICP) relevé à 1.400 euros, prime de dimanche et jours fériés portée de 26 à 36 euros).

Mais centraliser avec les OS la crise des personnels et des vocations sur le régime indemnitaire n’est pas suffisant et ne peut répondre qu’à une logique de court terme. Les vrais enjeux sont ailleurs et pourraient être beaucoup plus massifs :

• Régler la question du logement des personnels et de leur famille par un renforcement ou une priorisation sur le contingent préfectoral par conventionnement avec les organismes HLM eux-mêmes ;
• Ouverture des fonctions de surveillance au secteur privé afin de décongestionner les prisons les plus engorgées et soulager les personnels quant aux tâches les moins sensibles ;
• Respecter un déploiement du programme « 15.000 places » sur dix ans, et assumer de repousser dès aujourd’hui la date butoir pour l’encellulement individuel fixée en LFR 2016 à 2019 et qui dores et déjà ne pourra pas être tenue, en la reportant de façon cohérente à 2025 au mieux ;
• Adapter la politique pénale en conséquence en « dépénalisant » sélectivement, à concurrence du renforcement des capacités opérationnelles ;
• S’occuper fermement des soucis de vétustés afin que les réfections des locaux existants ne se substituent pas à l’augmentation des capacités opérationnelles ;
• Etudier en zone frontalière la mise en place de partenariats pénitentiaires européens en cas de surcapacités chez nos voisins (Espagne, Hollande, Portugal), sur base du volontariat des détenus (en sélectionnant les profils les moins dangereux).

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[1] Voir en particulier, http://www.rtl.fr/actu/politique/prisons-independance-du-parquet-comment-macron-veut-rendre-la-justice-plus-lisible-7791840002

[2] Le président de la République a annoncé le 31 octobre 2017 sa volonté de voir créer une agence chargée de développer et d’encadrer les travaux d’intérêt général.

[3] Rapport de MM  non encore publié, de la Mission d'information relative à l'application d'une procédure d'amende forfaitaire au délit d'usage illicite de stupéfiants, http://www2.assemblee-nationale.fr/15/commissions-permanentes/commission-des-lois/missions-d-information/application-d-une-procedure-d-amende-forfaitaire-au-delit-d-usage-illicite-de-stupefiants/(block)/43580 ainsi que http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rap-info/i0595.pdf, mais aussi la contribution du Syndicat de la Magistrature sollicité par la mission, http://www.syndicat-magistrature.org/IMG/pdf/observations_mission_amende_forfaitaire_usage_stupefiants.pdf, mais aussi un rapport de l’administration http://www.lepoint.fr/societe/un-rapport-ministeriel-prone-une-amende-pour-les-usagers-de-cannabis-11-08-2016-2060623_23.php

[4] Il faut noter notamment qu’en Australie, les contractants privés sont toujours rémunérés à la performance en matière de non récidive. Ce qui plaide pour leur affecter préférentiellement des petites peines et des profils sans risque. Voir par exemple, https://qz.com/849774/in-australia-sodexo-owned-private-prison-company-melaleuca-will-get-cash-for-every-freed-inmate-who-does-not-come-back/

[5] Filiale pour le Royaume-Uni, Sodexo Justice Services, qui gère les établissements de Bronzefield, Forest Bank, Peterborough, Addiewell, Northumberland, pour un total de 4.879 détenus, hommes et femmes.

[6] Exemple de contrat pour Sodexo Australia PTY Limited, http://www.parliament.wa.gov.au/publications/tabledpapers.nsf/displaypaper/3914459ab49b7f2ea4e524904825801800591750/$file/4459.pdf

[7] Des chiffres différents ont été affichés lors des auditions en commissions : 69.307 détenus dont 19.889 prévenus et 48.685 détenus. Voir : commission des lois, compte rendu de la semaine du 27 novembre 2017.

[8] En réalité le nombre de places est plus important, même si le parc total n’est pas toujours disponible. On l’évalue à 60.500 places, voir rapport A.N pour avis Justice, Questel, p.17. http://www.assemblee-nationale.fr/15/budget/plf2018/a0278-tIV.asp

[9] Voir rapport p14, consulter le dossier législatif, https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl16-641.html

[10] Voir Le Figaro, Construction des places de prison : un enjeu majeur pour la présidence Macron, 24/11/2017.

[11] Op.cit, p.24,

[12] Les agents en postes avec leurs correspondants dans les établissements représentent aujourd’hui 307 agents en activité (à temps partiel ou temps plein), voir Le Figaro, Le renseignement pénitentiaire en chantier, 22/01/2018.

[13] En se basant sur le calcul du rapport URVOAS de 2016, http://www.justice.gouv.fr/publication/rap_jj_urvoas_encellulement_individuel.pdf, voir par ailleurs notre note, http://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/mettre-vraiment-fin-la-surpopulation-carcerale lors de la discussion du PLF 2017.

[14] Voir en ce sens le décompte proposé par le Sénat dans sa proposition de loi de Redressement de la justice, p.29 et 30.

[15] Consulter, Cody MASON, International growth trends in prison privatization, 2013, http://sentencingproject.org/wp-content/uploads/2015/12/International-Growth-Trends-in-Prison-Privatization.pdf

[16] Will TANNER, The Case for Private Prisons, Reform, 2013, p.20, http://www.reform.uk/wp-content/uploads/2014/10/Reform_Ideas_No_2_-_The_case_for_private_prisons.pdf

[17] https://www.chronosmag.fr/prisons-privees-france/

[18] http://www.ufap.fr/wp-content/uploads/2018/01/180119-relev%C3%A9-de-conclusions.pdf

[19] Le Figaro, L’exemple des prisons pour terroristes en Grande-Bretagne, 22/01/2018.

[20] Voir, France inter, RIVE, le projet de déradicalisation secret du gouvernement, 9 novembre 2017.

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