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Non à la spécialisation de la Défense !

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  Samuel-Frédéric Servière

• Publié le 17 mai 2022 à 17:39
• Mis à jour le 17 mai 2022 à 17:44

Une programmation militaire 2019-2025 bien respectée… pour le moment

Comme le relève la Cour « Les premières années d’exécution de la LPM ont vu les crédits augmenter, en passant de 35,9 milliards d’euros en 2019 à 40,9 milliards d’euros en 2022, conformément à la loi de programmation. » La trajectoire budgétaire semble donc tenue malgré les vicissitudes récentes (Crise du Covid, Guerre en Ukraine).

 Source : Articles 3 et 5 de la LPM 2019-2025, Cour des comptes, présentation Fondation iFRAP (mai 2022).

En particulier, on constate un « rattrapage » en exécution en 2021 des sommes sous-consommées en 2019 et 2020, +120 millions d’euros en 2021 contre une sous-exécution les deux années précédentes de -160 millions d’euros.

Relevons toutefois qu’en 2022, le décret d’avances n°2022-512 du 7 avril 2022 a procédé à une couverture d’une partie des crédits au titre des mesures de pouvoir d’achat (5,95 milliards d’euros[1]) gagées par l’annulation de presque 300,1 milliards d’euros de dépenses militaires (programme 146 Equipement des forces (matériel), pour 202,3 millions d’euros, programme 144 Environnement et prospective de défense pour 50 millions d’euros et programme 212 Soutien de la politique de défense pour 47,8 millions d’euros[2]. Mais nous sommes en cours d’exécution et ces crédits pourraient largement varier dans les mois à venir.

Par ailleurs, les magistrats relèvent que les crédits d’équipement ont été également bien exécutés et non cannibalisés par les autres postes budgétaires et les arbitrages gouvernementaux :

Source : Cour des comptes, mai 2022.

« Sur les trois premières années d’exécution de la LPM, les paiements au titre de l’équipement ont même été supérieurs à ce que prévoyait la programmation. Il s’agit d’une évolution notable par rapport au passé. » Où l’on constatait au contraire des réductions des dépenses d’investissements pour couvrir ses dépassements (notamment à cause des Opex (Opérations extérieures)), notamment à travers sa masse salariale et ses dépenses de fonctionnement. « Le ministère des armées a su éviter certains travers précédemment relevés par la Cour des comptes : sous-budgétisation des opérations extérieures et renégociation des commandes fermes d’armement ; surestimation des recettes exceptionnelles de cessions, des hypothèses d’exportation d’armement et des économies attendues des réformes. »

Si l’on regarde maintenant l’évolution des effectifs prévue par la LPM, on constate là aussi peu ou prou une bonne tenue de la programmation :

Source : Cour des comptes, Ministère des armées. Objectif initial de la LPM, +6000 emplois.

Mais des ajustements annuels de programmation ont bien eu lieu

D’emblée, la Cour des comptes adopte une vision plutôt positive des ajustements réalisés depuis le début de la programmation : « Les ajustements annuels de la programmation militaire (…) ont été conduits de façon souple ; ils ont permis de financer, sans crédit supplémentaire, des besoins non prévus par la loi, comme ceux de la stratégie spatiale de défense [2019], de la réponse à la crise sanitaire et du plan de relance aéronautique [2020], mais sans en supprimer à ce stade. »

Au total, les ajustements représentent une modification des crédits de 3,1 milliards d’euros « soit un montant de l’ordre d’un milliard d’euros par an. » On y trouve au-delà des éléments évoqués plus haut, la réparation du sous-marin d’attaque Perle à la suite de son incendie en juin 2020, la lutte dans le cyberespace à la suite de l’Actualisation stratégique de 2021. Ces redéploiements étant permis par des dépenses de masse salariale plus faibles en 2019 (effet d’extension en année pleine), les retards de livraison de certains équipements militaires, permettant à la fois un décalage des investissements, et une augmentation moins forte du coût des facteurs de production des matériels entre 2020 et 2021 (mais cet effet va jouer très certainement en sens contraire à compter de 2022). Très concrètement, cela s’est traduit en 2020 par des moindres dépenses de 1,141 milliards d’euros, permettant de gager des redéploiements de 1,094 milliards, des mouvements similaires de 1 milliard d’euros ont été constatées en 2021[3].  

Cependant plusieurs « risques » doivent être relevés s’agissant du suivi de la programmation :

• Tout d’abord, les efforts les plus importants ont été repoussés en seconde partie de programmation : +3 milliards de crédits/an à compter de 2023 et jusqu’en 2025. Par ailleurs s’agissant des recrutements des effectifs, ceux-ci sont multipliés par 3 à compter de 2023 là encore avec des embauches de +1500 agents/an pendant 3 ans.
• Second écueil : « la soutenabilité de la trajectoire budgétaire de la LPM doit s’apprécier à tenant compte notamment de l’évolution des restes à payer, c’est-à-dire des dépenses engagées mais non encore payées du fait notamment du délai de réalisation des équipements et prestations ». Or ce chiffre devient absolument astronomique[4] : ils devraient atteindre 54 milliards en 2021 mais s’élèveraient 72 milliards d’euros à la fin de 2025 (soit dépassant le montant total annuel des dépenses militaires hors CAS pensions en fin de programmation). Or cette augmentation inédite n’était pas inscrite ainsi lors de la confection de la LPM[5], soit une dérive de +9 milliards sur 3 ans et +11 milliards sur 7 ans. Le ministère expliquerait cette « explosion » par « la conclusion de contrats de maintenance d’un nouveau type caractérisée par une durée plus longue (…) Cependant leur mise en œuvre génère mécaniquement une augmentation des restes à payer. »
• Certains contrats à l’export ont reposé sur un « prélèvement sur le parc » existant. Ainsi des 12 avions de chasse vendus à l’armée grecque en 2021. Ils ont été prélevés sur le stock de 102 appareils en service à la fin 2020[6]. Mais aussi 12 autres appareils pour le contre du gouvernement Croate. Or puisqu’il s’agit d’appareils d’occasion, « en raison de l’écart de prix [avec des appareils neufs] (…) le remplacement des avions ainsi prélevés crée un besoin de ressources budgétaires non programmées pour garantir que (…) l’armée de l’air dispose de 129 Rafale en 2025. » Ainsi, les exports par prélèvement sur les stocks existants conduit mécaniquement à reporter des « effets coûts » sur le budget de la défense au titre de la reconstitution des stocks.
• Enfin, certaines réorientations militaires ont nécessairement des conséquences « substantielles » sur l’organisation des armées et bouleverse la stratégie de recrutement programmée : ainsi en septembre 2021, « le recrutement de 770 cyber-combattants supplémentaires (…) sans changer le niveau des augmentations d’effectifs déjà inscrits en LPM implique, quant à lui, de modifier substantiellement l’organisation des armées. »

Des choix budgétaires et stratégiques inévitables

Comme le rappelle la Cour, les réalités budgétaires à venir vont contraindre les pouvoirs publics à prendre des décisions structurantes en matière de dépenses militaires. « Des choix portant sur le modèle d’armée lui-même risquent (…) d’être nécessaires. » En effet, « Outre une augmentation du budget de la défense de 3 milliards d’euros par an en 2024 et en 2025 pour atteindre les 50 milliards visés en 2025, « l’ambition 2030 » repose sur une trajectoire tout aussi dynamique après 2025. » Il faut donc pour réaliser cet objectif prolonger la LPM actuelle par une LPM post 2025 (certainement 2025-2032) affichant des revalorisations du budget de la Défense d’un montant annuel comparable (environ 3 milliards/an).

Cet effort devant être mis en perspective avec « l’ambition du programme de stabilité 2021-2027 de ramener le déficit public en-dessous de 3% en 2027, niveau qui permettrait au ratio de dette sur PIB de commencer à s’infléchir [qui], suppose un effort important de maîtrise de la dépense publique : celle-ci ne devrait croître, hors charges d’intérêts, que de 0,6% en volume sur cette période, soit une économie supplémentaire en dépense de près de 9 milliards d’euros chaque année, selon les calculs présentés par la Cour des comptes. [7]» Avec les corrections nécessaires (notamment d’inflation), ce scénario rejoint celui développé récemment par le Gouverneur de la Banque de France, François Villeroy de Galhau[8] : « Il faudrait fixer un objectif plus ambitieux : un retour d’ici dix ans nettement sous 100% du PIB, et sous le niveau pré-Covid. Ceci devrait notamment passer par une augmentation des dépenses en volume ramenée chaque année à 0,5%, contre plus de 1% sur la décennie précédente ; ceci permettrait une réduction de ratio d’endettement d’une quinzaine de points sur dix ans. » On comprend donc que la montée en puissance du réarmement français capable de soutenir des combats prolongés de haute intensité sur le territoire européen, nécessiterait des arbitrages importants par rapport aux autres dépenses publiques, d’autant que les contraintes budgétaires se trouveraient mécaniquement renforcées : on passe d’une croissance de +0,6% en volume hors charge des intérêts de la dette, à une croissance de +0,5% en volume y compris intérêts de la dette. Bien entendu la Cour n’a pas remis à jour sa trajectoire de contrainte, mais devrait sans doute l’actualiser dans le cadre de son rapport à venir sur la situation et les perspectives des finances publiques 2023, en juillet dans le prolongement du Programme de stabilité 2022-2027 dont la publication a été reportée après l’élection présidentielle.

La Cour propose donc trois hypothèses d’évolution du budget des armées :

• Poursuivre « l’ambition 2030 », « le scénario de référence actuellement mis en œuvre par le ministère des armées.
• Une réduction homothétique des moyens sous contrainte budgétaire ; il est assez proche de ce que le ministère des armées a mis en place entre 2008 et 2013 ;
• Un scénario à la britannique de choix capacitaires, faisant « évoluer en profondeur le modèle d’armée ». Mais lesquels ? Sachant que la France est à la fois un pays continental et la seconde ZEE (zone économique exclusive) du monde à raison de ses territoires ultra-marins.

On sent bien que la Cour souhaiterait engager les pouvoirs publics à s’engager dans la 3^ème option, en raison du fait que malgré le soutien officiel affiché à « l’ambition 2030 », « dans la mesure où le budget du ministère des armées en 2021 représente 10,5% de celui de l’Etat hors charge de la dette, le contexte de finances publiques présenté ci-dessus s’accorde mal avec les objectifs d’augmentation en volume visant à réaliser l’ensemble des ambitions décrites par la LPM, sauf à orienter une partie plus importante des ressources destinées à la relance de l’économie vers l’effort de défense. » En clair, pour les magistrats de la rue Cambon, l’ambition 2030 ne serait tenable que dans la mesure où une partie significative du Plan de relance soit réorientée à cette fin. Or « cette orientation n’a pas à ce stade été retenue par le Gouvernement. » Il faudrait donc trouver dans cette hypothèse des gisements d’économie complémentaires.

Par ailleurs, des programmes lourds ont été renvoyés dans un avenir pour le moment lointain, mais pourraient face au précédent de la guerre en Ukraine, devenir plus contemporains :

• Développement de technologies de missiles hypersoniques. En la matière la France reste à la traîne par rapport à la Russie, aux Etats-Unis et à la Chine. Par ailleurs nos expérimentations semblent devoir avoir lieu aux Etats-Unis faute de disposer en France d’infrastructures nécessaires, démantelées depuis près de 40 ans[9].
• Développement de la stratégie spatiale de défense lancée en 2019 (commandement de l’espace opérationnel à Toulouse d’ici 2025, remplacement du radar GRAVES37 la même année et d’actions et de résilience dans l’espace dès 2030.
• Création en septembre 2021 du SCN de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères Viginum.
• Renvoie du programme de robotisation du champ de bataille VULCAIN entre 2025 et 2030[10].
• Renvoie du programme TITAN portant sur des blindés et de l’artillerie lourde[11] pour 2040.

Pour faire face à ces choix stratégiques et capacitaires, la Cour explore des alternatives aux financements budgétaires classiques :

• Mise à contribution du Plan de relance en sus de sa composante aéronautique ;
• Développement des coopérations interétatiques en matière d’armement : SCAF (système de combat aérien du futur, mutualisation des coûts de développement entre partenaires[12]) ;
• Développer les coopérations opérationnelles via les financements de l’Union européenne, comme en matière de financement des opérations extérieures via la Facilité européenne pour la paix[13].
• Mieux abonder le compartiment défense du plan de relance européen NextGeneration EU, qui y consacre actuellement seulement 8,5 milliards d’euros pour la période 2021-2027 vers les industries utiles pour la défense. Comme le souligne la Cour : « il est important que le ministère des armées s’investisse davantage auprès des institutions européennes (…) pour tirer le meilleur parti des ressources budgétaires européennes et des coopérations qu’elles encouragent… »

Conclusion

Le budget de la Défense est aujourd’hui à la croisée des chemins face à la montée des menaces militaires en Europe. Doit-il poursuivre sa croissance de près de 3 milliards d’euros/an jusqu’en 2030 voir au-delà afin d’atteindre 3% du PIB et permettre à la France de conserver un modèle d’armée complète tout en retrouvant une capacité suffisante pour faire face une guerre de haute intensité sur le continent ? Ou au contraire choisir comme nos voisins britannique une spécialisation qui susciterait nécessairement des renoncements et un partage des capacités militaires avec nos principaux voisins européens (comme l’Allemagne) tout en poursuivant sur virage technologique (Cyber, Spatial, hypersonique, robotique etc…).

La Cour a le mérite de placer les décideurs publics devant des choix structurants étant donné l’état actuel de nos finances publiques. La Cour renouvelle ses propositions (non actualisées) de croissance de la dépense publique de 0,6%/an hors charge de la dette identifiées en juillet 2021, mais qui seront sans doute revues à la baisse ainsi qu’y invite le Gouverneur de la Banque de France (seulement 0,5% en volume y compris charges d’intérêts) pour faire face au risque de stagflation actuel. Dans ces conditions certaines politiques génératrices d’économies devront être retenues pour favoriser le financement de la défense nationale : augmentation de l’âge de départ à la retraite, abandon de certaines politiques publiques dispendieuses (dépendance ?) etc… Un Rubicon que la Cour à se stade se garde bien de franchir, mais qui va s’imposer sans doute dans les mois à venir.

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[1] Voir notre note du 3 mai 2022, Loi sur le pouvoir d’achat : vers 15 milliards de dépenses supplémentaires ? https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/loi-sur-le-pouvoir-dachat-vers-15-milliards-de-depenses-supplementaires

[2] La Cour ne s’est pas penché sur cette question spécifique, le Sénat anticipant que ces crédits seraient sans doute rétablis dans le prochain collectif budgétaire de juillet.

[3] Cour des comptes, op. cit, p.80.

[4] Consulter notre note d’actualisation sur le sujet, Défense, 54,6 milliards d’euros d’investissement non respectés depuis 2009, Fondation iFRAP, mars 2022, https://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/defense-546-milliards-deuros-dinvestissements-non-respectes-depuis-2009

[5] Cour des comptes, op.cit., p.38 : la programmation initiale prévoyait 45 milliards en 2021 et 61 milliards en 2027, soit en exécution et projection une dérive de +9 milliards en 2021 et de +11 milliards en 2025.

[6] Consulter la publication sur les stocks de matériel réalisée par la Fondation iFRAP, 2010-2020 quelle baisse des équipements militaires, mars 2022, https://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/2010-2020-quelle-baisse-des-equipements-militaires

[7] Voir les scénarii développés par la Cour des comptes en juin 2021, se référer à notre note en date du 16 juin 2021, https://www.ifrap.org/budget-et-fiscalite/les-pistes-de-la-cour-des-comptes-pour-sortir-de-la-crise. La Cour reprend ici son premier scénario.

[8] François Villeroy de Galhau, La soutenabilité de la dette française, entre hausse des taux et règles européennes, Conférence du Haut Conseil des finances publiques, Paris, 10 mai 2022, https://www.banque-france.fr/intervention/la-soutenabilite-de-la-dette-francaise-entre-hausse-des-taux-et-regles-europeennes. Même avant la prise en compte des besoins en matière d’investissements en matière de transition écologique et en matière numérique et de l’innovation, « selon nos projections, la dette publique française resterait au mieux quasi-stable autour de 110% du PIB d’ici 2032 à politique budgétaire inchangée. Clairement, ce n’est pas suffisant pour assurer durablement la soutenabilité budgétaire. »

[9] http://www.opex360.com/2022/01/02/le-ministere-des-armees-justifie-la-delocalisation-aux-etats-unis-de-lessai-dun-statoreacteur-mixte-que-doit-mener-la-dga, voir également J. Henrotin, Armes hypersoniques quels enjeux pour les armées, Briefings de l’IFRI, 18 juin 2021, https://www.ifri.org/fr/publications/briefings-de-lifri/armes-hypersoniques-enjeux-armees

[10] https://www.bfmtv.com/economie/entreprises/industries/l-armee-de-terre-devoile-la-section-vulcain-l-unite-de-robots-qui-sera-operationnelle-en-2030_AD-202106120036.html. On relèvera que les britanniques sont beaucoup plus ambitieux que les français en la matière… mais il s’agit du choix fait par le Royaume-Uni de choix capacitaires mettant au second plan l’infanterie au profit de corps expéditionnaires comme au XIXème siècle.

[11] https://www.areion24.news/2020/09/22/titan-le-projet-capacitaire-de-larmee-de-terre-structurant-les-quinze-annees-a-venir/, mais aussi https://www.forcesoperations.com/capacites-stocks-soutien-des-propositions-parlementaires-pour-une-armee-de-terre-de-haute-intensite/ ainsi que https://www.athena-vostok.com/article-sans-titre-19

[12] Par exemple très récemment dans le cadre de partage avec la Belgique des coûts de développement du système d’artillerie motorisée CESAR, https://www.lesechos.fr/industrie-services/air-defense/combat-terrestre-les-armees-belge-et-francaise-resserrent-les-liens-1407122

[13] Dotée de 10,5 milliards d’euros (pour la période budgétaire 2021-2027), celle-ci est utilisée actuellement en Ukraine afin d’assurer les livraisons d’armes à Kiev à hauteur désormais de 2 milliards d’euros par l’UE, voir https://grip.org/wp-content/uploads/2022/03/Note-OBG-KAS_Article-Facilite-3-Comment-fonctionne-la-FEPFS.pdf, ainsi que https://www.cnews.fr/monde/2022-05-13/direct-guerre-en-ukraine-lue-va-fournir-une-nouvelle-aide-militaire-de-500-millions

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