Les outils de gestion et les performances de l'État
L'État a trois comptabilités (générale, budgétaire et nationale) et il y en a probablement une de trop. Le dispositif d'amélioration de la performance mis en place dans le cadre de la LOLF, avec ses objectifs et indicateurs, produit une information très riche mais ne sert quasiment à rien. Les normes d'évolution des dépenses, en volume et en valeur, ainsi qu'un bon équilibre entre la souplesse de gestion donnée par la LOLF aux responsables de programme et le maintien d'un contrôle budgétaire et comptable a priori, ont contribué à un net ralentissement des dépenses de l'État. Il n'en est pas résulté une dégradation des services qu'il rend ou une moindre efficacité de ses interventions.
Les outils de gestion de l'État ont été profondément rénovés au cours des 15 dernières années, avec notamment la mise en œuvre de la loi organique de 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et l'instauration de normes budgétaires. Le recul est désormais suffisant pour en évaluer l'utilité, c'est-à-dire leur capacité à améliorer la gestion de l'État.
Trois catégories d'outils de gestion sont retenus ici : les comptabilités (générale, budgétaire et nationale) ; les dispositifs d'amélioration de la performance prévus par la LOLF, notamment les objectifs et indicateurs des projets et rapports annuels de performance (PAP et RAP) ; les règles budgétaires, notamment les « normes en valeur et en volume ».
Une comptabilité de trop
La LOLF a prévu la mise en place d'une comptabilité générale, en droits constatés, et sa certification par la Cour des comptes. Environ 1,5 milliard d'euros ont été investis en matériels et logiciels informatiques pour produire chaque année le compte général de l'État [1] dont la présentation tient sur environ 700 pages de rapports annexés au projet de loi de règlement. Pour la Cour des comptes, « la place singulièrement limitée qu'occupe l'utilisation de ces données chez les gestionnaires laisse apparaître le risque d'une comptabilité sans usage » [2].
En effet les gestionnaires n'utilisent que la comptabilité budgétaire, en encaissements et décaissements, d'abord parce que le budget est présenté et voté dans ce cadre. Les crédits doivent donc être gérés par les responsables de programmes dans ce même cadre. Ensuite, une comptabilité de caisse est plus facile à comprendre qu'une comptabilité d'exercice, celle-ci impliquant par exemple des traitements complexes et discutables pour estimer les provisions et amortissements. Enfin, elle permet un suivi quasi-quotidien, alors qu'une comptabilité en droits constatés oblige à effectuer des opérations d'inventaires difficiles et nécessairement plus espacées dans le temps.
Certes, avec une comptabilité de caisse, il peut être plus facile d'améliorer artificiellement le résultat en « oubliant » de payer des factures, mais un contrôle interne efficace peut empêcher de telles dérives. Une comptabilité de caisse ne permet pas d'établir un bilan, tout au moins un bilan complet [3], mais il n'est pas totalement certain que l'estimation de tous les actifs et passifs de l'État, avec souvent des modes de valorisation conventionnels, en vaille le coût. Il n'y a pas d'harmonisation, nationale ou internationale, des méthodes de comptabilisation en encaissements et décaissements et la comptabilité budgétaire de l'État en France présente des particularités peu compréhensibles [4] mais, s'il existe des normes internationales pour la comptabilisation en droits constatés des organismes publics, elles sont contestées et très peu utilisées [5].
Dans ces conditions, seule la comptabilité budgétaire est utilisée par les gestionnaires, mais il est impossible de comparer les résultats de l'État et d'autres entités publiques, françaises ou étrangères. Il est aussi impossible de consolider les comptes de l'État et des organismes qu'il contrôle, alors même que la tentation des gouvernements est toujours forte de débudgétiser des charges en les transférant à de tels organismes. Il n'existe pas non plus de séries longues des recettes et dépenses de l'État corrigées de l'impact de ces changements de périmètre.
La comptabilité nationale, qui est tenue en droits constatés mais utilise surtout en pratique les données de la comptabilité budgétaire, comble ces lacunes. Ses concepts et méthodes sont harmonisés au niveau international. Elle permet d'établir des comptes de l'État mais aussi des comptes de l'ensemble des administrations publiques et de les consolider. Les instituts statistiques produisent systématiquement des séries longues à méthodologie et périmètre constants, révisées chaque fois que les méthodes et périmètres changent. Il existe un bilan de l'État et des autres administrations publiques en comptabilité nationale, certes plus fruste que celui de la comptabilité générale.
La comptabilité nationale a aussi ses défauts : elle a une périodicité annuelle (il existe des comptes trimestriels mais peu fiables pour les administrations publiques) ; les données publiées sont trop agrégées pour analyser avec précision les recettes et dépenses publiques.
Au total, l'État a trois systèmes comptables dont l'un coûte cher et ne sert quasiment à rien ; les deux autres sont imparfaits mais se complètent : la comptabilité budgétaire constitue l'outil de gestion de base de l'État et la comptabilité nationale permet des analyses macro-budgétaires et des comparaisons internationales.
La comptabilité générale est au milieu du gué : pour être utile, elle doit aller plus loin en remplaçant la comptabilité budgétaire, ce qui signifie notamment : faire voter au Parlement un compte de résultat prévisionnel et établir des résultats mensuels en droits constatés ; mettre en place une véritable comptabilité analytique s'appuyant sur la comptabilité générale ; consolider les comptes de l'État et des organismes qu'il contrôle. Les entreprises privées le font mais le coût de cette nouvelle étape serait probablement élevé pour l'État et il n'est pas certain que ses performances en seraient nettement améliorées. Avant de l'engager, une analyse approfondie des avantages et inconvénients de cette nouvelle étape est nécessaire.
Un dispositif très peu utile d'amélioration de la performance
Les rapports annexés aux projets de loi de finances et de règlement qui constituent le dispositif d'amélioration de la performance instauré par la LOLF (projets et rapports annuels de performances, « jaunes » et documents de politique transversale) ont, au total, environ 20.000 pages. Cette masse de données est considérable et la France figure parmi les pays de l'OCDE où l'information budgétaire et comptable est la plus complète et la plus fiable [6].
Toutefois, ce dispositif n'a aucun impact sur la gestion publique et ne sert en rien à améliorer les performances de l'État. La répartition des crédits budgétaires n'a aucun lien avec les indicateurs de performance de ces projets et rapports. Certes, aucun pays n'a établi de lien automatique entre performances des services et dotations budgétaires mais, comme le soulignait une mission d'information de l'Assemblée nationale, « si la performance ne saurait commander la budgétisation, elle devrait à tout le moins contribuer à l'éclairer » [7], ce qui n'est même pas le cas. Selon le même rapport de 2009, le dispositif de performance « est vécu comme générateur de procédures supplémentaires totalement déconnectées de la réalité de la gestion », ce qui n'a pas changé depuis.
Il s'agissait à l'origine de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats pour gérer l'État. Les « responsables de programmes » devaient se voir fixer des objectifs, recevoir les moyens nécessaires pour les atteindre et être jugés sur leurs résultats.
Or 46% des indicateurs retenus pour apprécier leurs performances correspondent à des objectifs d'efficacité socio-économique dont la réalisation dépend généralement de multiples facteurs sur lesquels ils n'ont aucune prise : un directeur d'administration ne peut pas être tenu pour responsable de la qualité de l'air ou de l'insertion des jeunes sur le marché du travail. Il est évidemment indispensable de mesurer l'efficacité socio-économique des politiques publiques mais cette mesure suppose d'appliquer des techniques statistiques complexes, permettant d'isoler la contribution de chaque facteur au résultat, à des données pertinentes avec un recul temporel suffisant, ce que ces indicateurs ne font pas. La mesure de l'efficacité socio-économique relève d'évaluations lourdes incompatibles avec un suivi annuel dans le cadre du calendrier budgétaire.
Il est de la responsabilité du Parlement et du Gouvernement de définir et réformer les politiques publiques sur la base de ces évaluations [8]. Les responsables de programmes, quant à eux, devraient être jugés sur la qualité et la quantité des services rendus au regard des moyens mis à leur disposition, c'est-à-dire sur l'efficience de leur gestion, et seuls les objectifs et indicateurs de qualité et d'efficience de la gestion devraient être retenus dans les projets et rapports annuels de performance. Ces objectifs et indicateurs devraient être déclinés au niveau des budgets opérationnels de programmes et faire l'objet d'un véritable contrôle de gestion, celui-ci étant encore très limité dans les services de l'État. La comparaison des résultats entre les services déconcentrés devrait permettre d'évaluer leurs responsables et d'aligner leurs résultats sur les plus performants.
Il n'y aura pas de gestion par la performance tant que ces responsabilités respectives des ministres et des fonctionnaires ne seront pas mieux distinguées. C'est une condition nécessaire mais pas suffisante. Encore faut-il aussi définir des indicateurs pertinents d'efficience et de qualité de la gestion et en tenir compte pour rémunérer les fonctionnaires.
De tels indicateurs sont relativement faciles à définir dans le secteur privé car la production peut y être valorisée en euros et, au bout du compte, c'est la marge bénéficiaire dégagée par une activité qui importe. Ce n'est pas le cas dans les administrations où les objectifs sont multiples, voire incohérents, et où les résultats ne peuvent pas faire l'objet d'une même unité de mesure. Comment mesurer la production de la Justice ou de la Défense ?
Assigner des objectifs d'efficience aux administrations peut même avoir des effets pervers. Par exemple, demander à des services de contrôle (police, fisc…) d'accroître le nombre d'enquêtes ou de sanctions par agent les conduit à sanctionner les fraudes les plus faciles à appréhender et non les plus répréhensibles [9]. Il faudrait disposer d'indicateurs plus sophistiqués, tenant compte de la difficulté des contrôles, mais ils ne sont pas faciles à construire et à utiliser et restent à mettre au point.
Quant à la « justification au premier euro » des crédits, il s'agit seulement d'une justification comptable consistant à décomposer la dépense et à indiquer les déterminants de ses principales composantes. Elle est utile à la budgétisation mais ce n'est en aucun cas une justification de l'utilité des dépenses. Si l'État emploie des cadres supérieurs à creuser et reboucher des trous, cette activité sera « justifiée au premier euro » en expliquant qu'elle mobilise tant de cadres avec telle rémunération moyenne et implique l'achat de tant de pelles à tel prix l'unité.
Des règles budgétaires utiles
La directive du 8 novembre 2011 sur les « exigences applicables aux cadres budgétaires des États-membres » prévoit que ceux-ci se dotent de « règles budgétaires chiffrées » qui favorisent le respect de leurs obligations en matière de finances publiques sur un horizon pluriannuel dans l'ensemble des administrations publiques.
Les normes budgétaires de l'État répondent à cette obligation. Une norme de croissance en volume (euros constants) des dépenses du budget général a d'abord été créée en 2004. Son champ a ensuite été étendu aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne puis au produit d'une partie (limitée) des taxes affectées aux opérateurs.
Cette norme joue un rôle essentiel car le budget est construit et piloté en exécution pour la respecter. Elle a un fondement juridique depuis la première loi de programmation des finances publiques, de février 2009 pour les années 2009 à 2012, qui fixe l'évolution des dépenses de l'État sur son champ et inclut un budget triennal, mission par mission, lui-même établi pour qu'elle soit respectée.
En 2011, elle a été dédoublée avec la création d'une norme de croissance des dépenses en valeur sur un périmètre plus restreint excluant les charges d'intérêts et les cotisations au compte d'affectation spéciale des pensions. Cette norme en valeur est généralement plus contraignante que la norme en volume. En 2012 puis en 2014, elle a pris la forme non plus seulement d'une stabilisation mais d'une diminution des dépenses de l'État en valeur.
Dans un premier temps, la norme a été contournée en multipliant les dépenses fiscales, notamment les crédits d'impôt qui sont économiquement équivalents à des subventions. Le coût des dépenses fiscales a ainsi augmenté de 55% de 2004 à 2010, et de 142% pour les seuls crédits d'impôts [10]. Les niches fiscales et sociales ont ensuite, dès la loi de programmation de 2009, fait l'objet d'une règle de gel de leur coût total qui a été à peu près respectée.
En considérant les prélèvements sur recettes comme des dépenses, ce qu'ils sont économiquement, et en étendant la norme aux taxes affectées, qui permettent de débudgétiser des dépenses, le Gouvernement s'est affranchi avec raison du cadre, inapproprié, de la comptabilité budgétaire. Il pourrait aller encore plus loin dans ce sens : les investissements d'avenir sont « hors norme », ce qui permet une débudgétisation massive ; les dépenses de certains comptes spéciaux, de même nature que certaines de celles du budget général, devraient aussi être intégrées dans le périmètre de la norme.
Il reste ainsi trop de possibilités de s'affranchir des contraintes posées par ces normes mais leur resserrement à partir de 2009 a été efficace dans la mesure où il a conduit à un net ralentissement des dépenses publiques. Compte-tenu de la porosité des frontières budgétaires entre l'État et les opérateurs, il est préférable pour le montrer de considérer les dépenses des administrations publiques centrales en comptabilité nationale [11]. Les crédits d'impôts sont désormais enregistrés comme des dépenses publiques en comptabilité nationale, ce qui permet de neutraliser le remplacement de dépenses budgétaires par de telles dépenses fiscales.
Les dépenses des administrations publiques centrales ont augmenté, en moyenne annuelle, de 1,5% de 2008 à 2013 contre 3,2% de 1998 à 2008. L'inflation a certes été un peu plus faible de 2008 à 2013 (1,2% en moyenne annuelle) que de 1998 à 2008 (1,7%) mais cela ne remet pas en cause le constat d'un net ralentissement [12].
Les règles budgétaires ont donc été efficaces pour ralentir la progression des dépenses. Ce résultat a pu être obtenu parce que les crédits sont pour la plupart limitatifs et parce que le respect de leurs limites fait l'objet d'un dispositif efficace de contrôle budgétaire et comptable ministériel a priori qui a été maintenu pour l'essentiel tout en donnant plus de souplesse aux gestionnaires.
Les règles de gestion adoptées avec ou après la LOLF et rassemblées dans le décret du 7 novembre 2012 sur la gestion budgétaire et comptable publique sont globalement plus souples que sous l'emprise de l'ordonnance de 1959 et des textes antérieurs à 2001, notamment la loi de 1922 sur le contrôle financier et le règlement général de 1962 sur la comptabilité publique. Si les pouvoirs des contrôleurs budgétaires ont été renforcés récemment, notamment sur la masse salariale à la suite du dépassement des crédits de 2009, le nombre de leurs visas préalables a ainsi été divisé par plus de dix en dix ans.
En outre, même si la situation des finances publiques a imposé de durcir les normes dans les lois de finances par rapport au budget triennal, voire dans les lois de finances rectificatives par rapport à la loi de finances initiale, la programmation pluriannuelle des crédits et la mise en place dès le début de l'année d'une réserve de précaution donnent depuis quelques années une meilleure visibilité aux responsables de programmes pour gérer leurs crédits.
Enfin, alors que le budget était ventilé en 800 chapitres sous l'emprise de l'ordonnance de 1959, le regroupement des crédits en environ 120 programmes (budget général) au sein desquels ils sont fongibles permet à leurs responsables de les redéployer plus facilement pour faire face à des dotations budgétaires en baisse, même si beaucoup de crédits restent « fléchés » et si, en pratique, les rémunérations ne sont pas fongibles avec les autres dépenses [13].
Une performance globale impossible à mesurer
Cet assouplissement de la gestion publique et le maintien d'un important dispositif de contrôle a priori ont permis de ralentir la progression des dépenses. Il reste à déterminer s'il n'en est pas résulté une baisse de la performance de l'État du fait d'une dégradation de la qualité de ses services ou d'une réduction de ses interventions.
En théorie, l'analyse des écarts entre les résultats et les objectifs mesurés par les indicateurs de performance de la LOLF pourrait le permettre. Dans les premières années de mise en œuvre de la LOLF, la direction du budget en publiait une synthèse. Il apparaissait ainsi en 2010 que les résultats étaient conformes aux prévisions dans 43% des cas et que ce taux n'avait pas significativement varié depuis 2007, ce qui infirmait l'hypothèse d'une dégradation des performances de l'État [14].
L'intérêt de cette analyse est toutefois très limité : les indicateurs de performance des RAP et PAP changent souvent d'une année à l'autre ; leur pertinence est souvent douteuse ; les objectifs sont parfois abaissés pour être plus facilement atteints. Cet exercice a en conséquence été abandonné et il n'existe pas d'autre mesure synthétique de la performance de l'État. Un baromètre de la qualité des services publics a été créé en 2010 puis reconstruit en 2012, mais il ne mesure la performance que d'une partie des activités de l'État et il faudrait encore qu'il soit utilisé plusieurs fois dans les mêmes conditions pour en tirer des conclusions fiables.
Si les règles budgétaires ont été assez efficaces pour ralentir la progression des dépenses de l'État, la question de l'amélioration ou de la dégradation de ses performances reste sans réponse, et il est probablement impossible d'y répondre. Il faudrait en effet disposer d'indicateurs pertinents de l'efficience de la plupart des services publics et d'évaluations rigoureuses de la plupart des politiques publiques, ce qui est une ambition démesurée. Il reste néanmoins impossible de dire que les services rendus par l'État se sont dégradés et que ses interventions sont moins efficaces.
[1] « Chorus et les systèmes d'information financière de l'État », rapport public annuel, Cour des comptes, 2011.
[2] « La mise en œuvre de la LOLF : un bilan pour de nouvelles perspectives », rapport public thématique, 2011.
[3] Les dettes financières de l'État sont comptabilisées depuis bien avant la LOLF.
[4] Comptabilisation des subventions aux collectivités locales et à l'Union européenne en « prélèvements sur recettes », des remboursements de crédits de TVA en « dépenses d'intervention » ; imputation soit au budget général soit à un compte spécial pour des dépenses de même nature…
[5] Des normes françaises applicables à toutes les entités publiques sont en cours d'élaboration.
[6] Une étude publiée en 2009 dans le « OECD journal of budgeting » plaçait la France devant l'Allemagne, la Suède et la Norvège.
[7] Rapport d'information du 24 juin 2009 relatif à la performance dans le budget de l'État.
[8] « La LOLF, dix ans après », François Ecalle, Sociétal, 2011.
[9] Cf. par exemple « Les méthodes et les résultats du contrôle fiscal », Cour des comptes, rapport public annuel, 2010.
[10] « Les dépenses fiscales : un enjeu budgétaire majeur », Cour des comptes, rapport public annuel, 2011.
[11] Elles consolident les dépenses de l'État avec celles des « organismes divers d'administration centrale » qui correspondent à peu près à ses opérateurs.
[12] Les transferts de compétences aux collectivités territoriales qui ont suivi la loi de décentralisation de 2004 ont eu lieu entre 2006 et 2010, donc sur ces deux périodes, et n'en expliquent aussi qu'une petite partie.
[13] Même de façon « asymétrique ».
[14] « La mise en œuvre de la LOLF : un bilan pour de nouvelles perspectives », Cour des comptes, rapport public thématique, 2011.
