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État et collectivités

L'économie comportementale : un outil pour la réforme des politiques publiques

Nudge Unit : une idée pour booster les réformes

La nudge unit, de son vrai nom The behavioural Insights Team, est une structure qui a été créée auprès du Cabinet Office britannique en 2010. Cette approche a par ailleurs été copiée en 2015 par l’administration américaine sous Barack Obama. Elle vise à la mise en place d’une structure de conseil au plus près de l’exécutif gouvernemental afin de « modifier » le comportement des agents (fonctionnaires, administrés) et partant, leurs décisions à titre individuel ou collectif. Les réalisations concrètent abondent : augmenter le civisme fiscal en envoyant des SMS plutôt que des relances papier aux contribuables, améliorer le don d'organes, favoriser des comportements d'épargne vertueux afin de limiter les cas de surendettement, lutter contre l'obésité à l'école, etc., autant de réformes qui ont été mises en place par nos voisins avec une grande économie de moyens grâce à la mise en place de procédures permettant d'orienter de façon douce les choix des individus concernés : c'est la mise en place d'une retenue volontaire sur salaire par la banque afin d'abonder un fonds de précaution, c'est la présentation dans les cantines scolaires des fruits et légumes avant les désserts et les féculents, etc. Avec une ligne éthique évidente : la démarche doit rester indicative et strictement réversible pour l'individu qui choisirait de faire autrement.

Pourquoi dans ces conditions faire l'économie de cette approche novatrice très éloignée de l'unilatéralisme étatique et du légicentrisme à la française ? En orientant sur la base du volontariat les comportements on évite de légiférer et de réglementer, ce qui participe de la baisse de la charge administrative... Enfin, pourquoi ne pas articuler cette iniative avec les starts-up d’Etat mises en place depuis 2013 dans le cadre de l’Etat plate-forme et qui sont le coeur de la révolution numérique de l'Etat ? La psychologie comportementale doit s’ajouter à l’approche strictement numérique, d’autant que les deux démarches se veulent particulièrement frugales sur le plan des finances publiques.

L’approche « nudge » 

L’approche nudge (de « coup de pouce » en anglais), vise à « maîtriser » les biais cognitifs qui font que les individus n’agissent pas toujours au mieux de leurs intérêts (à court, moyen-long terme) ou des intérêts de la collectivité[1]. Il s’agit donc de procéder à une réorientation douce (on pourrait parler ainsi de « paternalisme libéral ») jouant sur un biais volontairement non autoritaire et non contraignant afin d’agir sur l’environnement dans lequel les individus prennent leurs décisions (on parle de modification de l’architecture des choix). Par exemple, l’approche psychologique comportementale a permis en Grande-Bretagne d’améliorer le recouvrement de l’impôt (rappel par SMS plutôt que par courrier ou par mail), améliorer le don d’organes, développer la propension d’une population à épargner, etc.

Une question éthique se pose alors, puisqu’il s’agit « d’orienter » les comportements dans le sens d’une meilleure efficacité des politiques publiques, il est également nécessaire de poser des gardes fous : Thaler et Sustein en posent deux[2] :

  • L’action « nudge » (incitative) doit être transparente : elle ne doit pas « avancer masquée », mais apparaître explicitement, ce qui par exemple représenterait une petite révolution en matière fiscale par exemple en France (où l’on est habitué à la mise en place de mesures incrémentales : seuils de télé-déclaration obligatoires, etc.) où l’administration avance au contraire souvent masquée ;
  • L’action « nudge » (incitative) doit être facilement contournable, afin de laisser à l’individu l’entière responsabilité de son « choix ». Là encore, il s’agit de ne pas complètement chercher à « faire le bonheur » des autres malgré eux, mais à proposer une voie, un vecteur préférentiel. C’est une approche elle aussi largement en décalage avec les pratiques administratives françaises (souvent verticales et auto-justifiées).

Mais l’approche « nudge » va bien au-delà, car elle permet également de faire la chasse aux mauvaises incitations, plaçant l’Etat en position de régulateur :

  • Quant à ses propres pratiques administratives (les démarches de simplifications initiées visent à combattre l’effet « nudge » négatif de l’allongement des procédures pour les bénéficiaires, ou permet de  dépasser les logiques en silos qui complexifient les procédures). La mise en place d’une allocation sociale unique permettrait de limiter drastiquement le « non recours ». Mettre en place une « nudge unit » permettrait ainsi de concourir à objectiver ces actions ;
  • En tant que régulateur. Il apparaît par exemple que la possibilité offerte de renégocier annuellement désormais le taux de son assurance emprunteur en matière immobilière est une action positive du point de vue du consommateur et tend à faire baisser le coût du crédit et la « rétention bancaire ». Il y a au contraire du chemin à parcourir en matière de facilitation des clôtures de comptes chez les opérateurs télécoms ou multicanaux (mobile, box, etc.).

En réalité la France est aujourd’hui dans la situation de Monsieur Jourdain, elle fait de l’approche comportementale sans le dire et sans l’assumer pleinement comme le second faisait de la prose.

La Behavioural Insights Team (BIT) britannique

Créée en 2010 à l’instigation du Gouvernement de David Cameron avec à sa tête dès le départ son actuel directeur David Halpern, elle a ouvert de multiples chantiers pour le compte du Gouvernement britannique, notamment en matière de vignette automobile, en matière fiscale (taux de recouvrement, paiement dans les temps, en matière d’amendes, etc.), s’agissant de la lutte contre les erreurs de prescriptions médicales, en matière de dons aux organisations caritatives y compris testamentaires, en matière d’inscriptions sur les listes électorales (via un dispositif couplé à un système de loterie), en matière de dons d’organes ainsi qu’en renforçant la personnalisation des offres d’emplois au sein des job centres.

La structure a évolué à compter du 5 février 2014 en devenant une structure « privatisée » sous la forme d’une joint venture[3] dont le capital est possédé à parts égales entre le Gouvernement britannique, l’organisation caritative Nesta (contre un apport de 1,9 million de livres) et ses propres employés.

Ce changement de structure lui a permis d’ouvrir des  bureaux à New York (USA) et de passer des contrats avec le gouvernement et des agences fédérales américaines ainsi que des collectivités territoriales, mais également au Canada. Elle a par ailleurs également travaillé avec le gouvernement fédéré australien de Nouvelle Galles du Sud, afin de concourir à la mise en place de structures analogues à la sienne auprès du cabinet du Premier ministre. Dans ces conditions le nombre de ses personnels a crû pour passer de 100 à 500 salariés.

Désormais les Etats-Unis sont pourvus d’une structure rattachée à la présidence et en particulier au White House Office of Science and Technology Policy, par l’intermédiaire de la Social and Behavioral Sciences Team, mise en place par un Executive Order en date du 15 septembre 2015. Une approche désormais adoptée également par le Pérou[4] (éducation) et le Guatémala[5] (en matière de lutte contre la fraude fiscale).

L’approche française des start-up d’Etat 

En France, le choix a été fait dans le cadre de la mise en place opérationnelle du « gouvernement ouvert » depuis 2013, d’expérimenter une nouvelle manière de « produire » des services publics numériques au sein du SGMAP (Secrétariat général pour la Modernisation de l’Etat) avant de déboucher sur la mise en place à compter de 2015 d’une structure dédiée, beta.gouv.fr, qui se présente comme l’incubateur de Services Numériques, désormais mission de la DISINC dont Henri Verdier est aujourd’hui le directeur[6] et qui est en charge de la transformation numérique. C’est cette structure qui abrite, anime et finance les « start-up d’Etat[7] ».

Leur but est de mettre en musique l’annonce du gouvernement dans le cadre du comité interministériel de l’action publique du 1er février 2018 de « rendre la totalité des services publics accessibles en ligne au 1er janvier 2022 ». Mais l’approche va beaucoup plus loin. Comme l’évoque le rapport Piezziardi/Verdier (2017), « le numérique n’a pas modifié les structures issues d’un monde où l’information était rare », l’approche retenue des start-up d’Etat permet de déployer au contraire une logique de rupture dans la mesure où elle fait entrer l’innovation radicale dans la sphère publique ; « chaque dématérialisation est aussi une refonte totale du fonctionnement des services » ; « la plupart des organisations rejettent le plus longtemps possible les innovations « de rupture » qui s’imposeront tôt ou tard » dans la mesure où son approche conservatrice et routinière s’accommode du numérique à condition que celui-ci n’érode pas ses procédures. Résultat, il n’y a pas de gain d’efficacité tant qu’il n’y a pas d’automatisation. En effet « aucune administration n’a encore organisé un circuit dédié » aux micro-améliorations du système. Concrètement il s’agit « d’automatiser » en les réinventant les « prélèvements sociaux, les contrôles d’éligibilité, de conformité » et « pas simplement les informatiser ». Il s’en suit une attention aux personnels qui devront migrer vers d’autres métiers, au fil du basculement des procédures dans ces régimes simplifiés. En ce sens, la démarche vise à « redonner une place centrale dans l’action publique […] l’Etat s’impos[ant] ainsi comme l’architecte de l’infrastructure qui rend possibles la participation et la collaboration par le biais des réutilisations.[8] » En ce sens la démarche ne met pas en péril la fonction publique « mais seulement la bureaucratie [9]».

Les start-up d’Etat comment ça marche ? La démarche consiste à rechercher des « intrapreneur » au sein même de l’administration associés avec des profils variés contractuels des « autodidactes, des free-lance, d(es) entrepreneurs ». Avec l’idée de chercher au sein même de l’administration des innovateurs, pas l’innovation, de structurer un groupe de travail ouvert, de garantir à la structure une stricte autonomie, de travailler avec peu de moyens en fixant des échéances courtes pour évaluer les chances de succès et enfin en investissant ensuite dans les succès. Avec cette modularité, la « start-up d’Etat qui est une organisation aplatie rend compte directement » au directeur d’administration centrale sans intermédiaire, afin de rester centrée sur le « produit » et sur les besoins des usagers. Les fonds alloués à l’Incubateur de Services numériques ne dépassait pas 1,5 million d’euros pour 12 ETP en 2014. En 2016 il rassemblait 54 ETP pour 2,084 millions d’euros de budget dont 1,151 million financé sur budget des administrations partenaires. Désormais, les start-up d’Etat qui réussissent doivent être pensées « comme des équipes produit permanentes. Le produit ne se fini[ssant] pas à la fin du projet », dans la mesure où « tout commence avec ses premiers usagers ». Il faut donc que des financements pérennes prennent ensuite le « relais », la start-up d’Etat ayant vocation à s’intégrer au sein du SI de l’administration donneuse d’ordre. D’où l’idée qu’un réseau dense d’incubateurs sur l’ensemble de la sphère publique pourrait coûter environ 0,1% de la dépense publique soit environ 500 millions d’euros/an. Dans le cadre de la budgétisation actuelle le directeur de la DISINC dispose aujourd’hui de 50 millions d’euros (10 fois moins) tirés du Fonds pour la transformation de l’action publique (700 millions d’euros sur cinq ans) afin de financer les projets risqués.

La révolution culturelle en cours est donc importante, dans la mesure où le volet social et formation porté par la DGAFP est essentiel afin d’assurer les reconversions des personnels touchés par les innovations de rupture. Par ailleurs, comme le processus consiste à chercher à « ré-internaliser » certaines fonctions critiques, la « vitesse de la révolution numérique fait que, durablement, nous aurons besoin de profils aguerris sur des compétences d’émergence récente (…) je rappelle que certaines administrations font travailler jusqu’à 70% de contractuels sur les questions numériques » (Henri Verdier, Acteurs publics). Ce constat pose nécessairement à nouveau frais la question de la perduration du statut, celui-ci se trouvant « disrupté » par le contrat. Autant de compétences évolutives qui ne peuvent par ailleurs pas s’accommoder avec la logique du concours.

Les premiers résultats sont visibles[10] : en 3 ans les start-up d’Etat ont créé près de 30 services parmi lesquels data.gouv, le.Taxi, la Bonne Boîte (faire émerger les offres d’emplois invisibles), etc.

Par ailleurs de grands projets sont en cours : FranceConnect Identité afin de faire converger API et identification face à un service public (qui devrait être totalement déployé dès la fin 2021), création d’un tableau de bord ouvert et contributif des services publics de l’Etat en ligne pour le 30 juin 2018 ; lancement d’un kit de développement de services en ligne (1er mars 2018).

Conjuguer approche start-up et approche « nudge » ?

On le voit le modèle français cherche à automatiser au maximum les services publics au bénéfice des usagers tout en replaçant l’Etat au centre dans une démarche partenariale moins surplombante (le fameux Etat-plateforme). Le chemin reste cependant long dans la mesure où l’ouverture des données est « mesurée » et surtout qu’elle l’est dans le cadre de l’Open Government davantage utilisée en mode « public/public » qu’en mode « public/société civile »[11].

Mais précisément, il serait sans doute profitable dans le cadre de l’intégration progressive des success start-up d’Etat dans leurs administrations destinataires de concevoir les fameux produits « en mode nudge ». A commencer par mettre en place une approche comportementale du changement à destination des usagers. La démarche bottom up cherchant à limiter au maximum les irritants est primordiale, mais elle ne suffit pas. Il faut également lui ajouter une présentation (front office) ou une approche « comportementale » afin d’en augmenter l’efficacité. Le problème c’est que pour l’heure l’approche « nudge » est absente en France. Le risque serait qu’après son adoption il faille encore une fois de fond en comble revoir les processus y compris automatisés. Sachant que le travail le plus important en matière de numérisation est encore devant nous, il importe de mettre en place au plus vite une « nudge unit » à la française. On remarquera d’ailleurs qu’au passage la démarche britannique a abouti à autonomiser la BIT pour la rendre indépendante de l’administration au moins en partie, alors que l’approche française vise à ne surtout pas autonomiser le « savoir faire » de l’Etat pour qu’il reste « propriétaire » et « d’intérêt général ». Ce chiasme est à lui seul très évocateur. Il montre cependant qu’une « nudge unit » sous la forme d’une start-up d’Etat serait néanmoins envisageable.

Ajoutons que l’approche « nudge » peut être utilisée pour accompagner les réformes en cours. Pour la Fondation iFRAP, un hybride « Nudge unit-Start-up d’Etat » pourrait être créé au sein de la DITP de façon à travailler sur le portage et la présentation des réformes, tout en disposant de capacités opérationnelles et informatiques. A titre d’exemple, si un préavis de grève est annoncé par les syndicats de cheminots pour le 22 mars par exemple, l’entité pourrait concevoir une application téléchargeable permettant de tenir au courant les usagers des transports en temps réel et proposer des reports modaux,  y compris par SMS. Une application éphémère afin de limiter les effets de la grève. Une démarche analogue pourrait être déployée en matière d’accès aux carburants, etc. Autant de développements ponctuels permettant de faciliter pour les usagers la mise en exécution parfois perturbée des réformes. Il serait d’ailleurs étonnant que le pouvoir exécutif lui-même ne puisse bénéficier des bienfaits de la numérisation et de l’automatisation qu’il concourt à déployer dans ses propres services.

[1] On se reportera avec profit à deux articles introductifs, Eric Singler, Pour une « nudge unit » à la française, Libération, 11 mai 2014, ainsi que Faut-il créer une « nudge unit » en France ?, Blog.francetvinfo.fr, 12 novembre 2017.

[2] Consulter, Richard THALER, Cass, SUSTEIN, Nudge. Improving Decisions About Health and Happiness (Pinguin Books), traduit aux editions Marabou.

[3] Consulter, www.gov.uk/government/news/nudge-unit-forming-mutual-joint-venture, 5 février 2014.

[4] Voir, Toby BERNSTEIN, Peru’s first Nudge Unit : Pioneering education reform with insights from behavioural economics, Hertie School, 14 novembre 2017.

[5] Sarah NEVILLE, ‘Nudge unit’ defies sceptics to change Whitehall thinking, Financial Times, 22 juillet 2015.

[6] Sur l’historique de la mise en place des start-up d’Etat, voir le travail fondamental, Samuel AZOULAY, L'open data et l’open government. Le SGMAP et Etalab dans la politique de modernisation de l’action publique, mémoire de Master 2,  Université de Paris II Panthéon Assas, Septembre 2014 ; en particulier les p.95 et suivantes. A noter qu’entre le dernier gouvernement Valls et le premier gouvernement Philippe, le SGMAP a été scindé entre d’une part la DITP (direction interministérielle de la transformation publique) et la DISINC (direction interministérielle des systèmes d’information et de communication de l’Etat) qui devient de facto la DSI (direction des systèmes d’information) de l’Etat. Voir en particulier, Vincent Baillais, Henri Verdier : « l’Etat doit réinternaliser certaines fonctions critiques », Acteurs publics, 19 février 2018.

[7] Consulter le rapport de Pierre PIEZZIARDI et Henri VERDIER, Des start-up d’Etat à l’Etat plateforme, Fondapol, janvier 2017.

[8] AZOULAY, op.cit, p.113.

[9] PIEZZIARDI et Henri VERDIER, p.16

[10] Voir en particulier le rapport annuel 2016 de beta.gouv.fr, Nous créons les services publics numériques.

[11] notamment s’agissant des données statistiques, fiscale, sociale ou de santé. La e-administration constitue un levier essentiel mais semble « détourner le regard » des citoyens en limitant paradoxalement encore trop les démarches citoyennes de co-construction de la réforme de la sphère publique (faute de données ouvertes massives et anonymisées).