La véritable trajectoire des finances publiques de 2014 à 2017
Au terme des Trente Dispendieuses (1981-2011), l'opinion publique française prend progressivement conscience de la dérive des déficits et de la dette publique. Après l'envolée des dépenses publiques dans les années 80' et la douce insouciance des années 90', nous avons assisté, au cours des années 2000', à un usage immodéré de diverses stratégies de procrastination budgétaire toujours vivaces en 2014. En 2003, la France, rappelée à l'ordre par la Commission européenne pour non-respect du Pacte de stabilité et de croissance a habilement coalisé, au nom de la primauté du politique sur la technocratie bruxelloise (et en rappelant le poids des trois principales puissances économiques de la zone euro), l'Allemagne et l'Italie (à l'époque également visées par une procédure en déficit excessif) en invoquant des « circonstances exceptionnelles » pour repousser l'échéance, gagnant un sursis jusqu'en 2005. Cette tradition de procrastination a été reprise, et amplifiée par le Président Hollande mais de manière plus subtile car la pression des marchés financiers (en 2011), et des traités de l'Union européenne (tout particulièrement en 2011 et 2012) oblige théoriquement la France à une réduction rapide du déficit public. Mais devant son incapacité à le faire, la Commission européenne lui a encore accordé en 2013 un délai de deux ans, soit jusqu'en 2015 pour ramener le déficit public français en dessous des sacro-saints 3%.
« Ne remettez jamais à demain ce que vous pouvez faire après-demain ». Mark Twain, anti-proverbe tiré du sketch de 1870.
La doctrine budgétaire du quinquennat actuel était – et reste – en partie fondée (à notre avis à tort) sur le caractère temporaire des effets de la crise financière et sur l'idée que la sortie de crise serait naturellement synonyme de recettes fiscales supplémentaires et donc qu'un simple contrôle raisonnable des dépenses suffirait à rééquilibrer les comptes publics sans remettre en cause la structure même des dépenses publiques et donc le modèle social français. Avec le Pacte de responsabilité annoncé le 31 décembre 2013, le président Hollande donne une inflexion notable à sa politique budgétaire, en reconnaissant, sous la contrainte économique, l'absolue nécessité de favoriser les entreprises pour lutter efficacement contre le chômage de masse. Le principe du pacte de responsabilité est donc de réduire les charges sur le travail et les contraintes pesant sur les entreprises en contrepartie d'un meilleur dialogue social et de plus d'embauches. Pour ce faire, un vaste ensemble de mesures essentiellement favorables aux entreprises est mis en place sur les trois dernières années du quinquennat (2015 à 2017) pour un montant total de l'ordre de 14 milliards d'euros, financé par une baisse massive des dépenses publiques (50 milliards d'euros), le solde devant contribuer à la réduction du déficit conformément aux engagements européens. Il faut immédiatement préciser que la baisse des prélèvements obligatoires n'est que relative et non réelle : elle correspond à une diminution de leur tendance naturelle historique par rapport à la hausse spontanée estimée à 120 milliards d'euros de 2015 à 2017. En d'autres termes, la hausse en valeur des prélèvements obligatoires devra être limitée à 70 milliards d'euros entre 2015 et 2017 au lieu de 120 milliards d'euros selon la tendance naturelle.
Malgré une bonne maîtrise des dépenses de l'Etat en 2013, les dépenses publiques ont globalement continué de progresser (de 2% en valeur) plus vite que le PIB (1,1% en valeur) du fait des dépenses de Sécurité sociale et des collectivités locales. La surprise est venue du volet recettes, notamment des recettes fiscales qui n'ont progressé que de 15,6 milliards d'euros à 284 milliards d'euros alors qu'elles auraient dû s'établir à plus de 30 Mds sous le double effet des hausses d'impôts votés en 2012 et de l'évolution spontanée des recettes fiscales. Cette chute inédite et inattendue des recettes fiscales corroborent notre théorie, exposée dans La Revue de droit fiscal du 15 novembre 2012, de l'existence d'un seuil de tolérance fiscale, propre à chaque pays, et qui aurait été atteint en France en 2012. Au-delà de ce seuil, toute hausse d'impôt a un effet contreproductif car les prélèvements obligatoires étouffent l'activité en affaiblissant encore un peu plus le potentiel de croissance de l'économie du côté de l'offre. Du côté de la demande, tout se passe en effet comme si la hausse des prélèvements avait induit des comportements de précaution, un ralentissement de la consommation et un phénomène de substitution de la consommation vers des produits de première nécessité dont le taux de TVA est plus faible, ce qui explique en partie la baisse de son rendement.
Le péché originel de ce pacte de responsabilité et de solidarité est parfaitement (et naïvement) exposé par la rapporteure générale de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire dans son rapport d'information préalable au débat d'orientation des finances publiques du 8 juillet 2014 quand elle présente « Une politique économique reposant sur un triptyque : soutien aux entreprises, maintien du pouvoir d'achat de ménages et redressement des comptes publics ». Ce faisant, elle tente de résoudre, avec le gouvernement, un trilemme, ou triangle d'incompatibilité. Avec un potentiel de croissance de l'économie française aussi faible, il n'est tout simplement pas possible de répondre aux trois demandes à la fois. Pour relever le potentiel de croissance, le gouvernement va devoir, sous la contrainte soit de Bruxelles soit des marchés, abandonner une politique trentenaire qui a favorisé les ménages (donc les électeurs) au détriment des entreprises (qui ne votent pas).
Le gouvernement fait une autre erreur, d'ordre purement idéologique cette fois, en pensant le pacte de responsabilité en termes de contrats qui donneraient lieu à des contreparties de la part des entreprises. En effet un Etat ne peut pas négocier avec les entreprises car les décisions des chefs d'entreprises sont toujours individuelles, et les chefs d'entreprises ne sont pas des fonctionnaire aux ordres mais des agents libres et lucides qui prennent leurs décisions, notamment d'investissement et de création d'emplois, en évaluant individuellement leurs risques selon la stabilité de l'environnement et les perspectives favorables de retour sur investissement. En revanche un Etat efficace peut, et doit, créer les conditions favorables aux décisions d'investissement qui créeront les conditions de la croissance.
On peut douter de la capacité gouvernementale à atteindre les - relativement modestes - objectifs de réduction de la dépense publique, que ce soit au niveau de l'Etat, du fait de la croissance naturelle de ses frais de personnel (masse salariale et pensions de retraite) et des mesures prises depuis 2012 qui vont accroître mécaniquement les dépenses sur la période (plan pauvreté, tarifs sociaux électricité crèches, etc.), au niveau de la Sécurité sociale (principalement du fait du vieillissement de la population) et au niveau des collectivités territoriales dont les dépenses de fonctionnement progressent à un rythme de 2,8% par an et pour lesquelles le principe à valeur constitutionnelle d'autonomie budgétaire des collectivités territoriales limite les pouvoirs de l'Etat. Sans obligation légale de maintenir ou réduire leurs dépenses, les collectivités territoriales ne le feront pas, tout particulièrement en l'absence de sanctions électorales proches. En réduisant les estimations de recettes trop optimistes du gouvernement et symétriquement en augmentant le niveau des dépenses à venir et devant l'absence obstinée de véritables réformes, nous prévoyons un déficit public proche de 4% en 2015, alors que le Gouvernement prévoyait encore en juillet un redressement significatif des comptes publics à 3%. Les déficits au sens de Maastricht devraient se maintenir au-delà de 3% en 2016 et 2017, le déficit structurel restant lui aussi très élevé autour de 2%.
En fait, trois scénarios alternatifs sont possibles sur les trois prochaines années : une période de déflation (sous le poids des dettes publiques) qui entraînerait au mieux une stagnation du PIB et de la masse salariale globale et maintiendrait le déficit public qui resterait solidemnt ancré au-delà de 4%, un choc exogène qui, compte tenu de l'incapacité de nos gouvernements à ramener le déficit à l'équilibre l'entraînerait mécaniquement vers 6-7%, ceretis paribus, et (le plus probable) une croissance lente bien inférieure aux prévisions du gouvernement (autour de 1% par an) et donc une masse salariale qui progresserait nettement moins que les prévisions gouvernementales avec comme conséquence un déficit public supérieur à 3%.
« Les batailles perdues se résument toujours en deux mots : trop tard ». Douglas MacArthur
La France est entrée en crise en 2007-2008 avec des niveaux de déficit excessifs pour n'avoir pas suivi la sage voie allemande de 2003. Circonstances aggravantes, au cours des Trente Dispendieuses (1981-2011). Les déficits publics n'ont pas servi l'investissement mais simplement le maintien d'un niveau de vie du pays supérieur à ses ressources comme l'indique clairement la dégradation du solde et de la structure (pas d'importations de biens d'équipements) de la balance des paiements notamment depuis 2000.
Si les perspectives sont sombres, c'est que la méthode utilisée, dite du rabot, est désordonnée et inefficace. Pour rétablir durablement les finances publiques, il est donc urgent et important de mettre en place une véritable réforme de la sphère publique, comme ont su le faire des pays disposant d'un niveau de vie supérieur au nôtre comme la Suède, le Canada ou les Pays-Bas. L'exemple suédois est particulièrement probant puisque, depuis la réforme de 1990, les dépenses ont été ramenées de 70% en 1990 à 52% en 2008 par l'externalisation des missions de service public et des privatisations. Pour réduire le poids de la fonction publique (la France compte 90 fonctionnaires pour 1.000 habitants en France pour 50 en Allemagne), on ne peut plus se contenter d'audits successifs comme la RGPP (2007-2012) ou la MAP (depuis 2012), abandonnés et revisités à chaque alternance. En 2014, la France est désormais le seul pays de l'Union européenne et de la zone euro à continuer à vivre au-dessus de ses moyens : les pays périphériques (Grèce, Chypre, Irlande, Portugal, Espagne) ont adapté leur sphère publique dans la douleur depuis la crise et l'Italie du gouvernement Renzi semble déterminée à se réformer en profondeur. Des réformes structurelles et le respect des traités européens sont les deux conditions sine qua non de la réduction pérenne des déficits et de la hausse du taux de croissance potentielle de l'économie qui, autour de 1%, est bien plus bas que ce qu'estime le gouvernement (près de 4%…). Ce sont les corsets de l'économie française qui sont la cause de la faible croissance (potentielle et constatée) du pays qui elle-même génère les déficits et non les politiques de rigueur rendues nécessaires par l'emballement des déficits comme le pensent les partisans de la politique dite de la demande. L'économie française est d'abord malade de ses finances publiques.
Synthèse de l'article paru ans La revue de droit fiscal n°31-35, 31 juillet 2014 p.13-24.
