Justice : la E-Administration à l’épreuve du Covid-19
La survenue du Covid-19 constitue un indicateur pertinent permettant de vérifier le véritable degré d’e-administration de notre pays à l’épreuve du confinement. Il résulte cependant des choix effectués dans l’urgence par les pouvoirs publics que notre niveau de développement en la matière devrait être sérieusement amélioré.
D’autres pays comme l’Estonie[1] ont fait de l’outil numérique un véritable axe structurant de son administration. Aujourd’hui, les premiers constats sont cruels.
Le travail des juridictions
Malgré la mise en place de circulaires[2] et d’ordonnances et leurs mesures dérivées, l’activité des juridictions en France est à l’arrêt sauf contentieux jugés « essentiels ». Ainsi « les services d’urgence pénales et civiles des juridictions, l’incarcération dans des conditions dignes des détenus ou encore l’accueil des mineurs confiés à la protection judiciaire de la jeunesse, doivent pouvoir être maintenus… ». Pourtant un grand flou persiste qu’il s’agisse des professionnels admis aux audiences, magistrats comme avocats dans la mesure où les personnels dédiés au traitement des contentieux essentiels « ne devront pas comprendre les personnes vulnérables au virus et les personnels qui n’ont pas de solution de garde pour leurs enfants de moins de 16 ans. » Sur ce point les ordonnances mises en place ainsi que leurs décrets d’application apportent plus de souplesse, sans réellement apporter les garanties suffisantes pour assurer la continuité de l’activité judiciaire[3].
Par ailleurs du côté des avocats les perspectives les plus sombres se dessinent qu’il s’agisse des gros cabinets comme des petits (d'où d'ailleurs des réflexions parfois vives quant à l'intertie supposée ou réelle des magistrats face à la crise). Ainsi, alors que les premières demandes d’aide commencent à arriver, les retards dans le traitement des dossiers s’accumulent. La profession d’avocat est doublement impactée par la fermeture des entreprises et par la réduction du volume d’activité des palais de justice et le report quasi-systématique des audiences « non essentielles ». Pour les petites structures et les avocats qui pratiquent l’aide juridictionnelle, la grève pour la défense des retraites se prolonge par le confinement et donc l’absence de rentrée d’honoraires. Là encore des défaillances importantes d’indépendants risquent de se poursuivre. Les professionnels du droit devraient cependant pouvoir bénéficier d’un plafond plus bas de perte du chiffre d’affaire passé de 70% à 50%.
Résultats, sur le terrain, le respect des consignes de la chancellerie concernant les contentieux urgents est en réalité très disparate. « Car tout dépend de la manière dont les chefs de cours et de tribunaux lisent les consignes du ministère et interprètent » la notion d’urgence. Certaines juridictions ferment totalement sauf comparutions immédiates tandis que d’autres sont plus souples, les magistrats acceptant de recevoir des dossiers sur leur boite mail personnelle. L’impréparation est donc importante ce qui permet de relativiser très largement l’appel désormais parfois « incantatoire » à une e-justice que par ailleurs certains magistrat ont tenté de freiner jusqu’au bout (notamment s’agissant des comparutions vidéo depuis la prison). Faute de crédits suffisants et de l’appropriation quotidienne des audiences dématérialisées, la révolution numérique reste « en marche » et sans doute pour longtemps en matière de justice.
Le Conseil constitutionnel, le Conseil d’Etat et la Cour de cassation travaillent au ralenti
Tout d’abord le « paquet » d’urgence sanitaire (projet de loi organique et projet de loi ordinaire) qui a été après examen en commission mixte paritaire le 22 mars 2020. Pour ce qui concerne le projet de loi organique, celui-ci ne contient qu’un article unique et vise à suspendre jusqu’au 30 juin 2020 :
- Le délai impératif de trois mois laissé aux filtres que sont le Conseil d’Etat et la Cour de cassation pour se prononcer sur les questions prioritaires de constitutionnalité à transmettre au Conseil constitutionnel. Lorsque ce délai en effet n’est pas respecté, les hautes juridictions sont alors dessaisies automatiquement et les QPC (questions prioritaires de constitutionnalité) sont automatiquement transmises au Conseil. Il s’agit en l’espèce d’éviter toute carence dans l’administration de la justice constitutionnelle telle que prévue par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 complétée par la loi organique du 10 décembre 2009 ;
- Le délai indicatif de trois mois symétriques laissé au Conseil constitutionnel lui-même pour statuer sur les QPC qui lui sont transmises.
On peut comprendre en effet que dans les circonstances d’urgence sanitaire et de confinement de la population prévues par le décret du 16 mars 2020, il faille éviter un engorgement du Conseil constitutionnel par afflux de QPC non examinées par les juridictions de cassation et donnant lieu à des transmissions d’office. En effet, l’activité des juridictions suprêmes a été très substantiellement modifiée dès le 15 mars : Ainsi au Conseil d’Etat toutes les séances de jugement (hors certains référés) ont été suspendues. De même à la Cour de cassation le seul traitement des dossiers à délais (détentions provisoires, mandats d’arrêt européens, extraditions…) par la chambre criminelle fait l’objet d’une activité effective.
Rien que du bon sens dira-t-on ? Et pourtant : cela démontre l’importance du retard pris par l’Etat plateforme tant vanté par les pouvoirs publics actuellement. On découvre ainsi que la programmation et le travail des juridictions ne sont pas si dématérialisés que cela après tout. Que les audiences virtuelles surtout en matière administrative où l’ensemble de la procédure est avant tout écrite, auraient dû permettre la mise en place d’une véritable e-juridiction avec avocats aux conseils, rapporteur public et formation collégiale de jugement sur base dématérialisée. Or point de tout cela, les hautes juridictions rentrent progressivement en léthargie faute de dématérialisation efficace des procédures. Pourtant, toute une partie du travail de préparation des audiences peut être réalisée par les magistrats depuis chez eux. La pratique est d’ailleurs assez ancienne au Conseil d’Etat. Il est douteux que les archives et le département des études ne soient pas accessibles virtuellement. D’ailleurs ils doivent nécessairement l’être pour l’activité de conseil du gouvernement que le CE mène en parallèle de son activité juridictionnelle. Reste la question des secrétariats et greffes de ces juridictions. Il est là encore étonnant qu’aucune procédure d’accès à distance n’existe pour en permettre la continuité.
S’agissant de l’activité des juridictions administratives et judiciaires
L’ordonnance n°2020-305 du 25 mars 2020 portant application des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif permet de faire déroger leur fonctionnement du 12 mars 2020 jusqu’à la cessation de l’état d’urgence sanitaires aux règles législatives et infra-législatives qui leur sont applicables. En particulier ces dispositions visent :
- A compléter les formations de jugement grâce à l’adjonction de magistrats issus d’autres juridictions ;
- De raccourcir les délais normaux de grade et d’ancienneté pour statuer par ordonnance ;
- De communiquer aux parties les pièces et avis par tout moyen (donc également virtuels) ;
- De restreindre la publicité des audiences y compris jusqu’au huis clos ;
- De tenir des audiences à distance via des moyens de communication audiovisuels ou par tout moyen de communication électronique.
On remarquera qu’il est étonnant que l’utilisation des moyens électroniques (donc numériques) soient vécus comme un mode de recours « exceptionnel » de fonctionnement des juridictions, alors même qu’ils devraient en constituer le mode d’exécution courant. Par ailleurs, d’autres mesures prévues dans ces ordonnances sont plutôt étonnantes :
Ainsi de dispenser « dans toutes les matières » le rapporteur public d’exposer des conclusions lors de l’audience. Or, même si la procédure administrative est essentiellement écrite, il est très curieux que le rapporteur public chargé d’instruire les mémoires à charge et à décharge ne soit plus tenu d’en présenter publiquement les conclusions. On sait que le poste a lui-même été contesté dans son existence par la justice européenne (CEDH, arrêts Kress et Martini[4]), aboutissant à son éviction des délibérés des tribunaux administratifs. L’équilibre de la mesure aurait dû imposer que les conclusions soient diffusées publiquement par voie électronique en appui de la décision rendue.
Un engorgement à prévoir en centres de rétention administrative Par ailleurs l’ordonnance prévoit de « ne pas prononcer lors de l’audience les jugements relatifs aux mesures d’éloignement des étrangers placés en centre de rétention. » il en résulte que pour les étrangers placés en rétention, les jugements sont rendus exécutoires par la seule lecture du dispositif. Par ailleurs les étrangers ne sont plus expulsables pendant la période d’urgence dans la mesure où les obligations de quitter le territoire, le point de départ du délai de recours, est reporté au lendemain de la cession de l’état d’urgence sanitaire. Les expulsions (forcées ou non) sont donc suspendues[5]. |
S’agissant de la justice judiciaire, l’ordonnance n°2020-304 du 25 mars 2020, prévoit notamment l’application de mesures de prorogation des délais échus (voir l’ordonnance dédiée n°2020-306 du 25 mars 2020 et la circulaire du 26 mars 2020[6]), des transferts de compétence territoriale avec des pouvoirs de répartition du 1er président de la cour d’appel du ressort compétent, des modalités simplifiées de renvoi des affaires, des auditions supprimées, etc. Il s’agit donc d’abord de s’attaquer au flux et au stock des affaires en souffrance. Par ailleurs comme pour les juridictions administratives, on assiste à une simplification des échanges de pièces entre les parties ainsi que la possibilité d’effectuer des débats avec publicité restreinte, voire à huis clos (en chambre du conseil).
L’article 7 de l’ordonnance prévoit la possibilité de pouvoir tenir des audiences dématérialisées. Elles pourront désormais avoir lieu par visio-conférence, en 1ère instance comme en appel. En cas d’impossibilité cependant, le juge pourra entendre les parties par tout autre moyen, communications électroniques ou téléphoniques. Seule limite : la qualité de la transmission et sa confidentialité devront être garanties afin de s’assurer de l’identité des parties. Enfin il sera possible (article 8), lorsque la représentation par un avocat est obligatoire, de statuer sans audience et selon la procédure écrite. Les décisions pouvant quant à elles être communiquées aux parties par tout moyen, sans tenir compte des règles habituelles de notification des décisions.
L’ordonnance montre bien à quel point le recours au numérique dans le cadre normal de fonctionnement des juridictions judiciaire est accessoire. Il faut en passer par une ordonnance spécifique pour asseoir le recours de droit commun aux télé-audiences et à la transmission des communications par tout moyen y compris électronique. Ce retard pris dans la i-justice, que l’Estonie par exemple a développée en Arménie récemment, montre l’écart qui peut exister entre la France et les pays les plus avancés en ce domaine. L’Estonie, toujours elle, s’intéressant désormais à la mise en place pour les affaires les plus simples, de « pré-instruction » des dossiers via l’utilisation de l’intelligence artificielle[7]. Mais pour y parvenir en France, il faudrait déjà que l’ensemble des procédures soit numérisé, que l’on utilise massivement des logiciels de transcription automatique des audiences, ce qui supposerait d’avoir déjà fait pénétrer l’IA dans les greffes… et que l’interconnexion entre les différents SI (systèmes informatiques) soient déjà effectifs (services fiscaux, services fonciers, greffes, huissiers, avocats, notaires, services de police, ministère de l’Intérieur, chancellerie etc…)
Une adaptation des juridictions à géométrie très variable
Si certaines juridictions s’adaptent dans la souffrance et l’urgence, d’autres au contraire ne veulent rien savoir[8], et s’arc-boutent derrière le principe de précaution. Selon la chancellerie entre 1.800 et 2.000 magistrats seraient effectivement à leur poste, soit environ ¼ des 8.000 magistrats du pays. Mais la réalité semble bien inférieure. Il semble que les plans de continuité ne concernent que la justice pénale, et que la justice civile reste le parent pauvre du traitement des affaires, alors que la procédure écrite dominant, ce devrait être elle qui devrait marcher le mieux. Par ailleurs si les magistrats sont dotés de connexions VPN (réseaux privés virtuels) pour travailler directement via leurs ordinateurs portables professionnels, les greffiers eux n’en sont pas dotés. Les procédures sont donc bloquées[9] (y compris s’agissant de procédures d’urgences que sont les référés).
Ainsi, certains chefs de juridiction considèrent que la juridiction est fermée et qu’ils n’ont ni le matériel ni les greffiers pour faire le travail ; cela devrait impacter d'autant la justice civile de proximité. Le manque d’investissement dans la justice est très régulièrement dénoncé dans les rapports budgétaires dédiés, ainsi la Cour des comptes relève (NEB 2018 mission Justice[10]), que ces crédits représentaient seulement 96 millions d’euros en 2018, la mission peinant à consommer ses crédits (à rapporter aux 449,5 millions d’euros en AE au titre de l’investissement informatique). Cependant la mauvaise volonté de certains magistrats refusant de s’approprier les outils numériques même de fortune, est à souligner : ainsi certains bâtonniers, même en cas d’urgence pénales, refusent de procéder aux désignations pour assister aux gardes à vue ou encore les prévenus en comparution immédiate, sous prétexte que « les conditions sanitaires ne sont pas suffisantes. »
Il en résulte que la visioconférence critiquée par les avocats comme par certains magistrats en matière pénale devrait au contraire monter en puissance en matière administrative mais également civile où elle apparaît aujourd’hui singulièrement adaptée. Encore faut-il que la logistique suive puisque par exemple il n’est pas possible d’envoyer des pièces trop lourdes par mail via le RPVA (réseau privé virtuel des avocats) car sa capacité n’est que de 4 Mo (mégaoctet) dans leurs échanges avec les tribunaux. Ce sous-dimensionnement du réseau en dit long sur le chemin à parcours pour atteindre une vraie e-justice (sans même parler de e-présence ou de réalité virtuelle).
L’épreuve de réalité de la e-administration en France
Le télétravail dans l’administration publique est devenu obligatoire par défaut[11] durant la période de confinement lorsque la présence sur le terrain pour les agents publics n’est pas strictement nécessaire. Cette règle impérative[12], doit permettre à distance de poursuivre la continuité des services publics même pour les services jugés non essentiels (les services tout simplement fermés voient quant à eux leurs agents publics « réquisitionnés » ou placés en ASA (autorisation spéciale d’absence)). L’ANACT (agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail) du ministère du travail s’est empressée de mettre en place à la disposition des DRH et des chefs de service une documentation circonscrivant son usage en 5 points[13]. Or, que constate-t-on sur le terrain ? Que le déploiement des outils numériques est très inégal suivant les ministères et qu’en pratique « on fait du mieux qu’on peut avec les outils qu’on a.[14] »
En effet bien souvent les agents n’ont pas d’accès à distance au système d’information de leur administration ni à ses différents outils. Par ailleurs lorsqu’ils existent ces mêmes outils peuvent avoir des fonctionnalités insuffisantes ou ne pas résister à la surcharge de connexions dont ils sont l’objet. Bref, les services numériques de l’Etat durant l’état d’urgence sont en pratique en situation de crash test.
On constate ainsi l’existence d’un écart important entre la théorie et la pratique. La Dinum (direction du numérique) a appelé les agents publics à se tourner uniquement vers des logiciels développés en interne en open source. Ainsi Webconférence ou Tchap pour la messagerie instantanée. Ces applications seraient suffisamment sécurisées et respectueuses de la législation européenne relative à la protection des données personnelles. Mais elles sont vites submergées par les connexions massives dont elles sont alors l’objet. Des adaptations fusent comme le recours au mode audio à la place de la visioconférence afin de limiter les effets de saturation des réseaux. Rien n’y fait : les agents sont obligés de se tourner vers les éditeurs privés. L’utilisation de Discord et de Framasoft remplacent les progiciels saturés mis à disposition notamment les ENT (espaces numériques de travail) de l’Education nationale. Le ministère déconseille fermement les outils Discord et Zoom, voire Skype qui pourtant ont été plébiscités par les Parlementaires (voir supra sur des sujets autrement plus sensibles). L’Assemblée nationale affirme d’ailleurs vouloir s’en passer à compter de la semaine prochaine… La DGAFP (direction générale de l'administration et de la fonction publique) ne s’y trompe pas et explique que les nouveaux usages en dehors du cadre réglementaire légal sont en pratique autorisés pour faire face à l’urgence[15]. La crise qui voit jongler solutions en ligne et développements maison montre en tout cas que chaque administration essaie de s’adapter mais généralement encore trop en silo. En tout cas, la crise sanitaire est révélatrice du manque de maturité des solutions numériques proposées par la puissance publique afin de faire basculer massivement ses personnels en télétravail. Un retard qu’il faudra d’urgence combler.
Conclusion
Par idéologie, magistrats et avocats sont aujourd’hui placés au pied du mur de la distanciation sociale imposée par le Covid-19. Ils sont moins bien préparés que d’autres administrations à assurer leurs fonctions régaliennes de façon dématérialisée. Comble de malchance, la Justice est aussi une administration qui investit peu dans son infrastructure informatique. Il en résulte aujourd’hui un état de crise des tribunaux que les ordonnances dans le contexte d’urgence sanitaire ne parviendront pas à juguler. La reprise n’en sera que plus difficile, les dossiers en souffrance s’accumulant. Les reports d’audience induits impactent par ailleurs particulièrement les avocats. Là aussi, des années de sous-investissements se paient cash. Avec en outre en aval, la question pénitentiaire toujours aussi lancinante dans un contexte généralisé de pandémie.
[1] Voir le rapport de l’institut Sapiens, l’E-stonie : modèle pour un état plateforme e-gouverné, juillet 2018, https://www.institutsapiens.fr/wp-content/uploads/2018/07/LE-stonie.pdf, mais aussi le rapport du think tank renaissance numérique : Estonie se reconstruire par le numérique, 2015 https://www.renaissancenumerique.org/system/attach_files/files/000/000/015/original/Livre_blanc_Estonie_se_reconstuire_par_le_nume%CC%81rique.pdf?1485441138; enfin consulter le site e-estonia, https://e-estonia.com/solutions/e-governance/i-voting/. Il apparaît en particulier qu’au 1er janvier 2020 près de 99% des services publics sont entièrement digitalisés (dont les enseignements scolaires) à l’exception des mariages/divorses et des transactions immobilières : https://e-estonia.com/speakers-corner-covid-19-digitalisation/
[2] https://www.actualitesdudroit.fr/browse/social/controle-et-contentieux/26398/covid-19-les-juridictions-ferment-sauf-exceptions
[3] https://www.letelegramme.fr/france/le-coronavirus-met-les-tribunaux-de-france-a-l-arret-16-03-2020-12527236.php
[4] https://www.conseil-etat.fr/actualites/discours-et-interventions/le-rapporteur-public-dans-la-juridiction-administrative
[5] https://www.editions-legislatives.fr/actualite/coronavirus-regime-derogatoire-des-procedures-juridictionnelles-et-droit-des-etrangers
[6] https://www.village-justice.com/articles/report-des-delais-matiere-commerciale-durant-etat-urgence-sanitaire-precisions,34402.html
[7] Voir en particulier https://www.lefigaro.fr/secteur/high-tech/en-estonie-une-intelligence-artificielle-va-rendre-des-decisions-de-justice-20190401
[8] https://www.actu-juridique.fr/justice/covid-19-chronique-dun-desastre-annonce-dans-le-monde-judiciaire/
[9] https://www.lemonde.fr/police-justice/article/2020/04/14/coronavirus-la-justice-est-a-l-arret-en-raison-de-la-crise-sanitaire_6036489_1653578.html
[10] NEB 2018, p.36 https://www.ccomptes.fr/system/files/2019-05/NEB-2018-Justice.pdf#page=336
[11] Consulter : notre note Covid-19 : la différence de traitement entre le secteur public et le secteur privé, https://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/covid-19-la-difference-de-traitement-entre-le-secteur-public-et ainsi que https://www.acteurspublics.fr/articles/confinement-a-situation-exceptionnelle-teletravail-exceptionnel-dans-la-fonction-publique
[13] Se reporter à, https://www.anact.fr/coronavirus-et-teletravail-5-dimensions-pour-mieux-sorganiser-collectivement : les 5 points sont : assurer la qualité de vie des agents face à la diversité des configurations des espaces et lieux de travail, articuler les temps de vie professionnelle et de vie personnelle lorsqu’on télétravaille 100% à domicile ; mettre des équipements à la disposition des agents, former ces derniers ; maintenir les liens et l’inclusion dans les collectifs à distance.
[14] Se reporter à https://www.acteurspublics.fr/articles/la-doctrine-de-letat-sur-les-outils-numeriques-chamboulee-par-le-confinement
[15] https://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/covid-19/visioconference-les-bons-usages-pour-bien-communiquer.pdf
