Immobilier de l'Etat : l'échec de la SOVAFIM
Il y a quatre ans, Bercy réalisait un véritable hold-up sur la société foncière de RFF, la SOVAFIM (Société de valorisation foncière et immobilière). Les compétences de cette société sur l'immobilier de l'Etat ont alors été étendues pour en faire la "Foncière de l'Etat", au détriment de France Domaine. Mais le dernier rapport public annuel de la Cour des comptes dénonce un bilan d'activité des plus désastreux, et pose la question de la survie de cette société qui ne semble apporter aucune valeur ajoutée particulière à l'Etat ni à la gestion de ses biens immobiliers.
Dans le cadre de la rénovation de la politique immobilière de l'Etat nous avons déjà eu l'occasion de dénoncer il y a deux ans, le « hold-up » de Bercy sur la foncière de RFF (Réseau ferré de France), la SOVAFIM (société de valorisation immobilière) qui s'était vu conférer à cette occasion des compétences étendues [1] afin de devenir disait-on alors, la Foncière de l'Etat, concurrençant, voire court-circuitant l'opérateur naturel en la matière, France Domaine [2].
Une opération d'autant plus curieuse qu'au départ cette société ne devait être qu'une structure destinée à devenir le « marchand de biens » de RFF. Elle n'était donc pas chargée d'activités diversifiées propres aux « foncières », qui non seulement vendent, mais achètent, louent ou prennent en location… bref développent une politique patrimoniale immobilière complexe et diversifiée dans un but de valorisation. Une situation parfaitement connue de l'Etat qui n'a d'ailleurs jamais voulu lui conférer de véritables missions de « foncière » en lui interdisant, jusqu'à très récemment, toute augmentation de capital afin de réaliser ce type d'opération.
Rien d'étonnant dans ces conditions à ce que son bilan d'activité soit des plus désastreux, c'est d'ailleurs ce que la Cour des comptes, lors de son rapport annuel 2011, vient de remettre en lumière en « enfonçant le clou », puisque non seulement les nouvelles missions conférées à la « foncière » ne semblent apporter à l'Etat aucune valeur ajoutée particulière, mais encore elles posent la question de la survie de cette entité y compris pour RFF. « Le recours à des structures spécialisées est souvent présenté comme un gage de professionnalisation et d'efficacité de l'action publique. L'exemple de la SOVAFIM montre a contrario que leur création ne peut se passer d'une vision à long terme, fondée sur une valeur ajoutée tangible. A défaut, elles apparaissent davantage comme des démembrements dommageables de l'Etat que comme des opérateurs investis d'une réelle légitimité technique et économique. »… avant de conclure « La Cour recommande de mettre un terme à l'existence de cette société inutile. » !
Etape 1 : Main basse de l'Etat sur les produits de cession de RFF :
Contrairement à la SNCF, RFF a disposé, dès l'origine de sa création, de son propre patrimoine public [3]. Il était par conséquent logique que l'opérateur s'intéresse directement à sa valorisation. Et en premier lieu, dans la mesure où la transmission immobilière qui lui était faite par l'Etat était très importante, « réduire la voilure » en procédant à d'importantes opérations de cessions.
Ce que l'opérateur ferroviaire ne pouvait pas prévoir, c'est que l'Etat allait faire main-basse sur les produits de cessions de Réseau Ferré de France, en lui refusant la rétrocession de produits immobiliers des premiers 350 millions d'€ de cessions réalisées en 2006, (mais autorisant un encaissement par l'entreprise de ¾ des montants au-delà) soit un retour pour RFF de seulement 9 millions d'€. Un arbitrage plus favorable à RFF aura cependant lieu en 2007, avec rétrocession de 90% de la plus-value réalisée au cours de cet exercice sur les ventes immobilières. Mais avec bien des difficultés cependant, puisque 11,7 millions d'€ de rétrocession à l'opérateur font toujours l'objet de contestations entre les deux parties.
Etape 2 : SOVAFIM tente de résister à sa disparition :
Une fois les cessions réalisées, et puisque la SOVAFIM n'avait pas vocation initiale à devenir une foncière de plein exercice (gestion dynamique d'un patrimoine immobilier, arbitrage entre location et vente à des tiers, acquisitions…), elle aurait dû disparaître. C'était sans compter avec la volonté de ses dirigeants (l'entité ne compte que 12 personnes !) qui ont convaincu l'Etat d'en élargir les missions pour en pérenniser l'existence [4].
La société est alors intervenue comme un simple démembrement de l'Etat dans trois opérations entre 2007 et 2009 : assistance à la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale des mines, mise à disposition de l'OIF (organisation internationale de la francophonie) d'un immeuble en externalisant une partie des services, et transfert de biens mis à disposition de l'association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). Cette dernière opération se traduisant par un échec en raison d'une complexité juridique mal anticipée, ce qui occasionnera une perte de 400.000 € pour l'entité. Bilan pour la SOVAFIM, une évolution du chiffre d'affaires en baisse entre 2006 et 2009 passant de 402,7 millions d'€ à 4,5 millions et un effondrement corrélatif de sa rentabilité de 6% à 1% entre 2007 et 2009.
Etape 3 : Il faut avoir le courage de supprimer la SOVAFIM :
Dans ces conditions la Cour des comptes conclut avec justesse que la SOVAFIM constitue un « intermédiaire inutile », d'autant plus inutile, que seule la transformation en une véritable foncière aurait pu justifier son existence. Il aurait fallu pour cela que la société dispose d'un capital très conséquent lui permettant d'investir pour « racheter » les biens transférés préalablement à leur « valorisation ». Cela aurait par ailleurs supposé un arbitrage justifiant la suppression massive d'emplois à France Domaine, tout particulièrement dans les services des cessions.
Au lieu de cela, l'Etat a préféré la politique du « ni-ni » : ni recapitalisation, ni suppression ; une approche particulièrement contreproductive. L'Etat n'a jamais voulu consentir à l'augmentation de capital désirée. Ainsi en 2008, les dirigeants de la SOVAFIM demandent à l'Etat de pouvoir bénéficier d'une recapitalisation à hauteur de 400 à 500 millions d'€, décision qui leur est refusée. A la place, leur est proposé fin 2008 un partenariat avec la Caisse des dépôts et consignations qui leur permettrait de réaliser la cession de dix implantations parisiennes du ministère de la Défense…
La suite : un blocage des cessions à hauteur de 450 millions d'€… déséquilibrant le compte d'affectation spécial (CAS) du Budget de l'Etat réservé à la politique immobilière et du coup les prévisions budgétaires pour 2010. Le 17 novembre 2010 dans le cadre du projet de loi de finances rectificative est proposée la ratification d'un décret d'avance, permettant d'allouer entre autres, 60 millions d'€ de recapitalisation à la SOVAFIM afin de lui permettre de poursuivre et de développer ses activités… une somme insuffisante pour en faire « La Foncière de l'Etat » et trop importante au regard des moyens actuels de l'Etat en matière de politique immobilière, qui doivent s'imputer uniquement à concurrence des produits de cession réalisés. En effet, cette recapitalisation par mobilisation anticipée de produits de cessions « futurs » représente un montant deux fois supérieur à celui alloué par l'Etat au désendettement… raison de plus pour arrêter les frais ! En clair, la stratégie de l'Etat en matière de valorisation immobilière mériterait d'être tranchée : étant donné le peu de recettes publiques disponibles, soit recapitaliser convenablement la SOVAFIM en la dotant du monopole de l'expertise « vente » des opérations immobilières (simples et complexes), c'est-à-dire « en la professionnalisant », et dans ce cas tailler véritablement dans les effectifs de France Domaine, chargé uniquement de la stratégie ; soit rester centré sur France Domaine, et supprimer définitivement cette entreprise (ce qui ne dispensera pas de réfléchir à une réduction des personnels de France Domaine, – presque 1800 – de façon à s'aligner par exemple sur son homologue britannique (mille personnes)). C'est l'hypothèse courageuse que privilégie la Cour des comptes… et c'est sans aucun doute la meilleure.
La politique immobilière de l'Etat et la SOVAFIM, un problème d'arbitrage ?D'un point de vue budgétaire, la politique immobilière de l'Etat semble pour le moment accoucher d'une souris, on peut en juger lorsqu'on voit la programmation actuelle des cessions envisagées : 400 millions d'€ de biens pour 2011 contre 900 millions en 2010 et 1,4 milliard en 2009, soit une constante régression qui en réalité témoigne du caractère têtu des faits, le produit des ventes réalisées effectivement en 2009 n'était que de 475 millions d'€ alors que le volume projeté était de 1,4 milliard. De la même façon il a été envisagé 500 millions en 2010 bien que l'on ne constatait que 288 millions d'€ d'encaissement au 31 août 2010. Or la politique de valorisation n'a de sens, que dans la mesure où :
Elle permet de redimensionner les locaux mis à disposition des fonctionnaires (respect de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux) avec l'objectif d'atteindre dans les ministères comme dans les services déconcentrés la cible de 12 m²/agent.
Elle permet de générer des revenus suffisants afin de procéder à la rénovation et à l'entretien des locaux du parc immobilier de l'Etat, puisque le compte d'affectation spécial fonctionne « en vase clos » (les produits de cessions doivent équilibrer la programmation des dépenses immobilières)
Elle contribue au désendettement de l'Etat, en générant des produits de cessions qui seront affectés à cette fin.
Or, sur ce dernier point, les retours affectés au désendettement sont particulièrement faibles et surtout en baisse constante depuis 5 ans : passant de 15,7% du montant des cessions effectuées en 2005 à seulement 4,8% de celles effectuées en 2009 [5], voire 2,7% en 2010 [6]. Bien pire, ces chiffres en réalité ne recouvrent pas complètement les vrais produits de cessions qui sont décalés dans le temps (entre la retenue de l'acheteur après appel d'offres et le versement complet du prix). Par exemple [7], le produit effectif pour 2009 n'est pas en définitive de 475 millions d'€ mais de 65 millions car le reste [8] constate des ventes qui auraient dû être rattachées à 2008 (139 millions) et une soulte de 221 millions d'€. Même constat s'agissant de l'année 2010 où les produits de cessions étaient estimés en fin d'année à 450 millions (contre 500 en cours d'exercice), mais initialement projetés à 900 millions. La raison de cet écart ? Une surévaluation des ventes de biens militaires : sur les 700 millions projetés seulement 250 millions d'€ seront encaissés soit un décalage de 450 millions par rapport au volume envisagé en loi de finances initiale pour 2010… la raison de ce très important écart ? Elle est paradoxalement à trouver dans l'action de la SOVAFIM : « les recettes immobilières seront inférieures (en 2010) de 450 millions d'€ aux prévisions de la loi de finances initiale […] Ce décalage vient du fait que, comme cela a été annoncé par le Gouvernement en mars 2010, le projet de céder la quasi-totalité des biens immobiliers parisiens à une société de portage qui devait être une filiale de la SOVAFIM et de la Caisse des dépôts et consignations a été abandonné faute d'accord sur le prix de cession. [9] »
Ainsi, c'est parce que la SOVAFIM et la Caisse des dépôts n'ont pas trouvé d'arrangement sur le prix de cession avec l'administration des Domaines pour l'acquisition de ces biens préalablement à leur vente (opération de « portage »), que ces derniers n'ont pu être cédés en 2010. Un « couac » à 450 millions d'€ en période de disette budgétaire… entièrement imputable à l'Etat qui n'a pas voulu trancher entre :
valorisation directe des biens par son service France Domaine, théoriquement compétent sur ce genre d'opération, et valorisation indirecte par l'intermédiaire de la SOVAFIM, située en principe selon la volonté des pouvoirs publics sur le créneau de la vente des « biens complexes ».
[1] La SOVAFIM s'était vu conférer en loi de finances pour 2008 des compétences étendues afin de valoriser l'ensemble des biens que lui auraient transférés discrétionnairement les pouvoirs publics, sans passer forcément d'ailleurs par France Domaine.
[2] Voir notre étude « Immobilier de l'Etat », Société Civile n°87, janvier 2009, p.18.
[3] Se reporter à la thèse de N. Bettio, « La circulation des biens entre personnes publiques », LGDJ, 2011, 626 p.
[4] La Cour précise en effet : « La SOVAFIM a cherché à obtenir une diversification des sources de biens susceptibles de lui être transférés. », rapport annuel 2011, p.638.
[5] Conscients des difficultés inhérentes aux exceptions légales, et le volume des dépenses militaires, culturelles, affaires étrangères particulièrement sanctuarisées, et en augmentation dans les projets de cessions, les parlementaires ont fixé un objectif ambitieux de 15%, soit 60 millions d'€ net, en y intégrant les éventuels régimes d'exception. A compter de 2011, un dispositif d'alignement progressif des régimes d'exceptions sera mis en place concernant la défense et les affaires étrangères, et le montant des revenus générés consacrés au désendettement sera relevé entre 2012 et 2014 de 20 à 30%. (Voir en particulier l'article 61 (ex-article 30) de la loi de finances pour 2011 modifiant l'article 47 de la loi de finances du 30 décembre 2005.
[6] 3,3% sans le décret d'avance pour un volume de crédits de 900 millions d'€ tels que programmés initialement en fonction des produits de cession anticipés en loi de finances initiale, mais 2,7% en considérant les 30 millions dédiés sur les 1.100 millions d'€ obtenus après 200 millions d'€ de « rallonge » budgétaire sous forme de crédits d'avance octroyés en novembre 2010, sachant qu'il s'agit dans ce dernier cas de « produits d'avance » anticipés sur cessions futures… si les ventes se développent jusqu'à la fin de l'exercice 2010. En attendant la loi de finances de règlement pour vérifier ces projections.
[7] Voir le rapport du Sénat sur le projet de loi de finances rectificative du 17 novembre 2010 p.601-606.
[8] Pour un total réévalué à 425 millions d'€.
[9] Voir Sénat, rapport sur le projet de loi de finances rectificative du 17 novembre 2010, p.605.
