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État et collectivités

Fusion des communes : Exemples étrangers

Alors que la majorité des maires de France se dresse toujours contre une fusion des communes de moins de 5.000 ou de 10.000 habitants (hors zones de montagnes), la plupart de nos voisins ont choisi cette voie-là dès les années 1960. Rappelons que la France est une anomalie dans le paysage européen avec ses 36.769 communes, soit 40% de toutes les communes de l'Union européenne. Un record régulièrement déploré par l'OCDE qui invite le pays à « simplifier la structure des administrations infranationales, notamment en fusionnant les plus petites des 36.700 communes et en supprimant les départements, engendrerait des économies d'échelle substantielles. En moyenne, une commune française compte environ 1.800 habitants contre 5.500 pour l'Union européenne et 55.000 au Danemark. »

À l'occasion du 96ème congrès des maires de France, la Fondation iFRAP s'est penchée sur la fusion des communes chez nos voisins européens.

Agnès Verdier-Molinié, directeur de la Fondation iFRAP, participait mardi 19 novembre au Congrès des maires de France 2013 en débattant sur la question : 36.769 maires, chance ou faiblesse ?. Suite à son intervention, qui plaide en faveur d'une fusion des communes de moins de 5.000 habitants et d'une refondation du domaine de compétence de chaque collectivité locale, des réactions nous sont parvenues.

Nous publions ici, le témoignage d'un maire d'une « fusion-association » :

Je n'ai pas eu l'opportunité d'intervenir après votre intervention hier au congrès des maires, et la réaction de quelques collègues… Je lis également le compte-rendu (à tonalité corporatiste) qui en est fait dans la gazette des communes ce jour. Je suis maire d'une "fusion-association" de 6 communes (2.300 habts aujourd'hui), après avoir été maire-délégué de l'une d'entre elles (300 habts), et sur le plan rationnel je ne puis que vous donner raison. Mais la nouvelle commune anime un bassin de vie de 5.000 habts, dont dépendent de petites communes périphériques qui, seules ne peuvent rien. J'ai proposé à l'une d'entre elles, fortement dépendante de notre commune, de nous rejoindre. Le résultat est un refus…

Nous sommes face à un paradoxe : les 10, 20 ou 30.000 maires des petites communes préfèrent le rester et se laisser intégrer dans des EPCI, où ils sont encore plus dilués, pour mieux protester encore… Nous avons fêté les 40 ans de notre fusion, et il serait très facile de la démolir, alors qu'il n'y a pas "photo" ; Pendant que vous argumentiez dans le grand auditorium, dans une salle annexe une maire se vantait de la "défusion" de sa commune (succès). J'ai assisté antérieurement à d'autres, et nous ne sommes plus que 700… Il y a donc un vrai défi pour convaincre que l'efficience de l'échelon communal passe par des structures de base adaptées à leur bassin de vie. Cela passe probablement par d'autres voies, associant en même temps, des mesures "jacobines" (par exemple suppression de la compétence générale pour tous), et d'autres "girondines" (pouvoirs accrus aux communes nouvelles, association de "semblables etc).

Mais, vous l'avez encore constaté hier, le chemin n'est pas tracé d'avance.

Bon courage, et merci de vos réflexions. Un maire (indépendant).

1960'-1970' : Fusion des communes en Allemagne.

⇒ En trente ans, l'Allemagne réunifiée passe de plus de 30.000 à 12.196 communes pour 82 millions d'habitants.

Les communes existaient avant la création d'un État Allemand et se caractérisaient déjà par une grande autonomie issue du Code prussien des gouvernements locaux de 1808, reconduit dans la Constitution de 1949. En Allemagne, la grande réforme des collectivités territoriales a eu lieu dans les années 1970 pour les anciens länder de la RFA. À chaque fois, les fusions de collectivités territoriales ont été effectuées de manière autoritaire, sans l'assentiment nécessaire des communes concernées.

Ainsi, en RFA, on passe de 25.000 à 8.500 communes si bien qu'au moment de la réunification, la RDA, trois fois plus petite et quatre fois moins peuplée, comptait presqu'autant de communes que sa voisine. Le mouvement de réformes a été poursuivi jusqu'à aujourd'hui et, il est important de souligner que les réformes territoriales varient selon les länder. L'exemple de réforme territoriale la plus poussée est la réforme Teufel, en Bade-Wurtemberg, qui consiste à fusionner les administrations, en confiant aux agents des communes la gestion des fonctions administratives du land dès que cela est possible. En résulte, d'importantes économies notamment en termes de personnel. Ainsi l'ex-RDA a réduit le nombre de ses communes de 35%, portant l'Allemagne a un total de 12.196 communes pour 82 millions d'habitants.

Aujourd'hui, plus de 75% des 12.196 communes allemandes comptent moins de 5.000 habitants pour une population moyenne 6.690 habitants.

1974 : Fusion des communes en Suède.

⇒ À son maximum, la Suède comptait 2.532 communes dont la fusion, achevée en 1974, aboutit à 290 communes pour 9,5 millions d'habitants.

  • 1930 : On compte en Suède 2.532 communes et déjà, les décideurs politiques s'interrogent sur une fusion des communes rurales.
  • 1943 : Une commission propose de réduire drastiquement le nombre de communes en Suède, notamment en fusionnant de force les 500 communes qui comptent moins de 500 habitants.
  • 1952 : Les fusions obligatoires des petites communes rurales réduisent le nombre de communes en Suède à 816 communes. Une nouvelle commission estime que la prochaine réforme territoriale devra se pencher sur la création de grandes communes rurales/urbaines.
  • 1962 : Le Parlement décide que la prochaine réforme territoriale se fera sur la base du volontariat mais dès 1964, des « blocs communaux » sont tracés avec comme objectif à terme, la fusion. La loi limite le nombre minimum d'habitants d'une commune à 5.000
  • 1969 : Le Parlement qui trouve le rythme des fusions trop lent, accélère la procédure :
    • 1971 : On compte 464 communes en Suède.
    • 1974 : On compte 278 communes mais quelques cas de « divorces » stabilisent le nombre de communes en Suède à 290.

1975 : Fusion des communes en Belgique.

⇒ Une réforme trentenaire pour la Belgique qui passe de 2.739 à 589 communes, pour 11,1 millions d'habitants [1].

Sur les 589 communes belges : Les communes préexistaient à l'État belge, fondé en 1831. Dès leur origine, le concept d'"autonomie communale" va s'imposer : les élus disposent d'une large autonomie dans le cadre des compétences qu'ils exercent sous la tutelle des autorités supérieures (à savoir la région) :

  • Les 308 communes flamandes se repartissent en cinq provinces : Anvers (Antwerpen), Brabant flamand (Vlaams-Brabant), Flandre occidentale (West-Vlaanderen), Flandre orientale (Oost-Vlaanderen) et Limbourg (Limburg).
  • Les 262 communes wallonnes se repartissent en cinq provinces : Brabant wallon, Hainaut, Liège, Luxembourg et Namur.
  • La Région de Bruxelles-Capitale totalise 19 communes.

La fusion des communes est une idée ancienne en Belgique : En 1937, le Centre d'étude pour la réforme de l'État recommande déjà la fusion obligatoire pour les communes de moins de 500 habitants et la fusion facultative pour les communes comptant entre 500 et 1.000 habitants, avec une entité voisine.

La fusion des collectivités territoriales est simplifiée par la Loi Unique de 1961 : Le pouvoir exécutif reçoit la compétence de supprimer des communes pendant une période de dix ans. Ainsi, entre 1961 et 1971, le nombre de communes passa de 2.663 à 2.359

La loi du 23 juillet 1971 permet d'étendre la réforme aux grandes agglomérations. La loi prévoyait également des incitations financières et des garanties pour le personnel communal des communes fusionnées. La fusion, sur la base de cette loi, devait s'effectuer de façon volontaire par les communes.

En 1972, le plan Cossard de fusions des communes est rendu public et vivement critiqué par les élus locaux. Le Gouvernement déclare avoir « la ferme résolution de procéder au maximum de fusions de communes avant les élections communales de 1976. Ces fusions se feront suivant des plans d'ensemble ».

  • Le rapporteur à la Chambre a indiqué qu'en raison de l'évolution technique, les plus petites communes se trouvaient impuissantes face aux besoins en divers équipements d'utilité publique et que des économies d'échelle étaient souhaitables, afin d'offrir de meilleurs services à la population.

L'arrêté royal du 17 septembre 1975, ratifié par la loi du 30 décembre 1975, concrétise la réforme avec comme date d'entrée en vigueur le 1er janvier 1977 :

  • En 1977, on compte 596 communes en Belgique.
  • Un accord sur les fusions autour de la ville d'Anvers n'est atteint qu'en 1983, portant le nombre de communes en Belgique à 589.
  • Aucune fusion ne touche les 19 communes bruxelloises, faute d'accord. Les négociations se poursuivent en 2013.

Les motivations du gouvernement :

  • Le ministre Michel, chargé de la fusion des communes, écrira plus tard que « l'équipement et la capacité de fonctionnement de l'administration regroupée permettra de rendre de plus grands et meilleurs services à la population et en accélérera la délivrance. Le service des travaux, celui des eaux et forêts, équipés d'un outillage moderne et efficient, pourront travailler d'une manière plus performante et accomplir des tâches qui jusqu'à présent dépassaient la force des petites entités (…), la rationalisation des investissements communautaires, culturels, sportifs, conduira à une économie d'échelle davantage compatible avec des moyens financiers limités. » [2].

Le gouvernement belge faisant le constat de l'échec des intercommunalités, qui s'est révélé trop complexe et a engendré certaines formes de concurrence parfois néfastes pour l'intérêt général, voit alors la fusion comme l'aboutissement de la solidarité entre communes principales et communes périphériques (villes et agglomérations) et une rationalisation du territoire des communes avec l'aire des services publics afin de répartir de façon équitable l'effort contributif entre les citoyens.

Les critères de fusion : Ont été fusionnées en priorité les communes déjà agglomérées et proches les unes des autres mais d'autres facteurs ont aussi été pris en compte pour évaluer les affinités des communes : les voies de communication, les moyens de transport, le relief du sol, les bassins hydrographiques…

Les principales critiques de la part des opposants aux fusions : 30 ans plus tard, les opposants aux fusions présentent trois critiques principales :

  • Ils déplorent un coup de force de la part de la majorité de l'époque (droite).
  • Une complexification et une professionnalisation de la vie politique communale, avec le renforcement du rôle des partis, qui a provoqué une certaine distance entre les élus locaux et les citoyens.
  • Les fusions n'ont pas engendré les économies attendues puisque le point le plus sensible de la fusion, le plan de la gestion du personnel, a été vivement critiqué et au final, n'a pas mis fin aux doublons.

2000-2011 : Redécoupage administratif au Royaume-Uni.

⇒ 405 communes pour 63 millions d'habitants. À noter que depuis les années 1970, le Royaume-Uni n'a cessé de chercher à rationaliser (et par là, à diminuer) son découpage administratif alors que sa population est en augmentation constante. On estime qu'en 2050, le Royaume-Uni aura la plus large population d'Europe avec 77 millions d'habitants.

Comme beaucoup d'États européens, le Royaume-Uni a vu au cours de son Histoire le nombre de ces collectivités locales augmenter mais le pays s'est lancé, avec peine dans les années 1970 puis, entre 2000 et 2011 dans un vaste redécoupage administratif, sans s'embarrasser des frontières historiques légales. La réforme administrative de 2011 a officiellement abrogé le découpage historique du pays, supprimé les régions et les comtés (counties) de la hiérarchie administrative pour renforcer le découpage préexistant entre zone métropolitaine, non métropolitaine et londonienne. De ce découpage, ressort 4 types de gouvernements locaux [3] :

  • Traditionnellement plus larges, les autorités unitaires (unitary authority) gèrent au travers de leur conseil tous les services locaux. On en compte 56 en Angleterre et elles découpent l'intégralité du territoire gallois en 22 administrations locales.
  • En Angleterre, les zones non métropolitaines comptent 27 comtés cérémoniaux aux compétences légales amoindries qui sont divisées en 201 districts non métropolitains. Contrairement aux autorités unitaires, les districts non métropolitains restent hiérarchiquement sous l'autorité des comtés, bien que leurs autonomies augmentent à travers chaque réforme (gestion de la politique éducative, autonomie sur leurs dépenses publiques, sur le versement des allocations locales…).
  • Les grandes agglomérations du Royaume-Uni, hors Londres, et leurs comtés ont été divisées en districts métropolitains. Dans le cas des zones métropolitaines, les comtés ont été vidés de leurs compétences légales dès les années 1980.
  • Les frontières du Grand Londres ont correspondu au découpage d'une région, d'une autorité unitaire et finalement d'une administration à part entière, The Greater London Autority, créée en 2000 par référendum, et dirigée par le maire de Londres et un parlement élu de 25 membres. L'autorité du Grand Londres gouverne en partenariat avec ses 33 districts métropolitains dont la ville de Londres représentée par son maire.

Pas d'inquiétude, non plus, quant à une uniformatisation géographique : les 409 autorités locales du pays ont des tailles variées, en fonction de leurs spécificités locales (agglomération, faible densité de population…) et peuvent recouvrir le territoire d'une région ou d'un arrondissement de Londres. Si la conservation de comtés cérémoniaux et du tracé des régions montrent la difficulté d'une remise à plat complète de l'administration territoriale, les réformes vont dans le sens d'une suppression progressive des échelons intermédiaires pour une meilleure gouvernance locale qui peut alors tendre vers une autonomie renforcée.

Le regroupement de communes, une pratique très courante aux Pays-Bas.

⇒ Aux Pays-Bas, on compte 431 communes pour 16,7 millions d'habitants et chaque 1er janvier voit l'officialisation de nouvelles fusions.

  • En 2010, on comptait en moyenne, 38.620 habitants par commune aux Pays-Bas alors que la France et ses 36.700 communes a une moyenne de 1.770 habitants par commune.
  • Au Pays-Bas, la décentralisation introduite dans les années 1980 s'est accompagnée d'une forte incitation au regroupement des communes. Les fusions permettant aux communes de répondre aux compétences grandissantes qui leur sont confiées.
  • La loi fixe la population minimale par commune
    • Dans les années 1970, une commune devait comporter 5.000 habitants au minimum.
    • Depuis les années 1990, une commune doit comporter 25.000 habitants au minimum.

2005-2010 : La fusion des communes en Finlande.

⇒ Malgré une réduction du nombre de communes de 416 en 2005 à 326 en 2010 (pour 5,4 millions d'habitants), la Finlande est toujours fortement critiquée par l'OCDE sur l'efficacité de ses communes dont la population médiane n'est toujours que de 6.000 habitants environ « ce qui est faible au regard des nombreuses responsabilités qui leur sont dévolues, notamment en matière de santé et d'éducation. En outre, les fusions n'ont pas encore généré de gains de productivité substantiels, ce qui peut s'expliquer en partie par le fait que les communes concernées conviennent en général de ne pas ajuster leurs effectifs après une fusion. [4] »

En Finlande, la fusion des communes se poursuit pour 2015 et se fait en parallèle à la suppression des intercommunalités, très contestées puisque gérées par des dirigeants non élus du peuple, ce qui “pose un problème du point de vue démocratique “.

  • Pour 2013, le gouvernement a annoncé une réforme complète à l'échelle nationale visant à restructurer les communes et les services «  qui s'appuient sur des communes dotées de ressources économiques solides, des améliorations stimulantes dans les structures administratives, des gains de productivité et d'efficacité ».
  • En parallèle de la fusion des communes, les compétences des régions vont s'accroitre notamment en matière de services sociaux et de santé, de recherche et développement, de politique environnementale et d'infrastructures de transport et de communications.

Du côté des pays latins comme l'Italie et l'Espagne, ils n'ont pas procédé à une réforme communale mais le nombre de leurs communes y est depuis longtemps beaucoup moins élevé que, par exemple, en France :

 

  • On compte en Italie : 8.101 communes pour 61 millions d'habitants.
  • On compte en Espagne : 8.109 communes pour 47 millions d'habitants.

Pour rappel, la France compte 36.769 communes pour 65 millions d'habitants.

[1] Voir un rapport complet, voir le Hors Série, Territoires Wallons de 2008.

[2] Lambert G., Michel J., Petit A., Vaulet P., Histoire de virton : des origines à l'an 2000, Ed. des musées gaumais asbl Virton – 1998.

[3] En Écosse et en Irelande du Nord, les districts métropolitains et non métropolitains portent le nom de council areas.

[4] Voir l'étude économique de l'OCDE : Finlande.