Focus : Les crédits de la justice sont-ils suffisamment sanctuarisés ?
Pour 2020, malgré la programmation ambitieuse retenue en mars 2019, l’augmentation (en ETP) des effectifs de la Justice seront sensiblement en-dessous de la trajectoire proposée. Sur les places de prisons, ce n'est pas mieux. L'objectif de 7000 places de prisons créées sur le quinquennat à du plomb dans l'aile. Il est de facto repoussé à 2027. Le gouvernement semble maintenant vouloir plus ralentir les flux d'incarcérations que de créer vraiment de nouvelles places de prison alors que la surpopulation carcérale est toujours préoccupante.
Le projet de loi de finances 2020 en cours de discussion à l’Assemblée nationale, interroge quant au respect des objectifs fixés par la loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la Justice du 23 mars 2019, notamment en matière de crédits budgétaires et d’augmentation des effectifs envisagés. On rappellera au lecteur que sa discussion avait été particulièrement vive entre la Représentation nationale et la Chambre Haute aboutissant à la mise en place d’un « contre-projet » par le Sénat. Si les écarts constatés ressortent pour le moment de façon minime, il ne faudrait pas qu’en exécution et que pour les prochaines lois de finances la tendance s’amplifie.
Un niveau de crédits budgétaires hors CAS pensions qui décroche légèrement
L’article 1er de la loi n°2019-222 du 23 mars 2019, établit une trajectoire des crédits de paiements hors CAS (compte d’affectation spécial) pensions jusqu’en 2022.
Source : loi de programmation et de réforme de la justice, RAP 2018, PAP 2019/2020
Il en ressort que si l’on peut considérer que l’exécution 2018 et la LFI 2019 ont calibré leur effort budgétaire « dans les clous », à peu de chose près par rapport à la programmation envisagée : à 22 millions d’euros près en 2018 en exécution et à 9 millions d’euros près en 2019 en ouverture[1] ; en revanche le PLF 2020 décroche assez nettement de près de 200 millions d’euros. Dans le tome 1 de son rapport, le rapporteur général de la commission des finances Joël Giraud apporte des informations complémentaires : « la prévision pour 2020 du présent projet de loi de finances est toutefois légèrement inférieure à celle de la loi de programmation. Les crédits de paiements hors CAS pensions devaient augmenter de 0,3 milliard d’euros pour atteindre 7,7 milliards d’euros. Ils augmenteraient finalement de 0,21 milliard d’euros à champ constant pour atteindre 7,5 milliards d’euros et de 0,29 milliard d’euros à champ courant pour atteindre 7,58 milliards d’euros. [2]»
On peut donc prendre l’opération dans n’importe quel sens en neutralisant ou non les effets de périmètre, le gouvernement ne semble plus tenir ses objectifs de dépenses dès la seconde année de sa programmation « Justice », et ne rattrape d’ailleurs pas les écarts passés.
Ainsi que le relève le rapporteur spécial du budget de la mission Justice à l’Assemblée nationale, M. Patrick Hetzel, « Certes, les écarts constatés peuvent revêtir un caractère minime au terme du premier exercice. Toutefois, rien n’assure que le retard pris au milieu de la programmation puisse être comblé d’ici son terme, compte tenu de la situation des finances publiques. [3]»
Interrogé sur ce sujet, la Garde des Sceaux, Mme Nicole Belloubet, indique qu’il ne s’agirait pas d’une régulation budgétaire au sens classique du terme, mais que cette correction « tiendrait compte des retards pris dans certaines opérations, notamment celles portant sur l’immobilier pénitentiaire. » Qu’il s’agisse de défaillance dans les appels d’offre ou des problèmes d’acquisition de terrain suite à la résistance de certains maires. Des problèmes pourtant bien identifiés depuis la programmation envisagée par son prédécesseur Jean-Jacques URVOAS en 2016[4] et qui avait abouti précisément au dépôt par ce dernier du projet de loi de programmation et de réforme de la justice en avril 2018[5]. Ainsi que le relève le rapporteur spécial : « Cette explication apparaît surprenante dans la mesure où l’insuffisance des emprises foncières disponibles (…) ne semblait pas constituer un obstacle au moment de l’examen de la loi de programmation. »
Mais le plus grave en définitive c’est que ce « sous-calibrage » des crédits débouche également sur une révision sensiblement à la baisse de l’augmentation des effectifs…
Les créations nettes d’emploi au ministère de la justice sont également minorées
La surprise est de taille car deux facteurs sont bien connus des intimes du dossier « Justice » : les prisons ne sortent pas de terre telles des champignons et les effectifs doivent être recrutés en « amont » afin de pouvoir être correctement formés. Par ailleurs, l’exécution des lois de finances montrent régulièrement la non consommation de l’ensemble des plafonds d’emplois : le pénitentiaire « cannibalisant » d’ailleurs régulièrement les crédits de personnels de la justice judiciaires à cause des besoins de financements d’urgence : extractions judiciaires/pénitentiaires, absentéisme élevé, mouvements sociaux et rattrapages (notamment indemnitaires et d’effectifs) comme en 2018[6], etc.
Il en résulte que pour 2020 et malgré la programmation ambitieuse retenue en mars 2019, l’augmentation (en ETP) des effectifs de la mission Justice seront sensiblement en-dessous de la trajectoire proposée.
Source : loi de programmation et de réforme de la justice, RAP 2018, PAP 2019/2020
L’écart est très précisément de -100 ETP pour la seconde année puisque l’exécution 2018 avait également mis en évidence une sous-exécution du schéma d’emploi de 100 ETP. Mais cette fois ce sous-calibrage intervient dès la programmation. Alors même que l’on sait par exemple que les postes de catégorie C de gardiens sont régulièrement vacants et ne trouvent pas preneurs. En 2018 l’administration pénitentiaire a sous-exécuté son plafond d’emploi (en ETPT) de -353 emplois justement à raison du difficile recrutement de surveillants supplémentaires et alors même que ces derniers ont été sur-exécutés par rapport aux créations nettes prévues (+151 postes).
L’augmentation en 2020 des plafonds d’emplois de la mission à 1.590 ETPT correspond à une augmentation du schéma d’emploi de 1.520 ETP. Une augmentation tirée très largement par le programme 107 administration pénitentiaire :
Evolution du nombre d'emplois en ETPT | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
LFI | 35 821 | 36 772 | 38 085 | 39 208 | 40 236 | 41 511 | 42 461 |
Exécution | 35 271 | 36 212 | 37 561 | 38 762 | 39 873 |
|
|
Variation LFI |
| 951 | 1 313 | 1 123 | 1 028 | 1 275 | 950 |
Variation exécution |
| 941 | 1 349 | 1 201 | 1 111 |
Sources : PAP et RAP des années concernées
Ainsi l’administration pénitentiaire porte une augmentation de 950 ETPT sur les 1.590 attendus (donc près des 2/3, 59%), alors même que la Justice judiciaire n’augmente ses effectifs que de 423 postes.
Ces éléments posent plusieurs questions : concernant l’attractivité des postes et des régimes indemnitaires afférents ; mais également quant à la « sincérité » budgétaire des crédits de personnels mis en face des plafonds d’emplois programmés. Il y a sans doute des « sous-budgétisations » de dépenses de personnels récurrents dans la mesure où les plafonds ne sont en exécution quasiment jamais atteints. Ces jeux de « gages » entre Justice judiciaire et pénitentiaire, entre « sincérisation » des plafonds même pour les missions jugées « prioritaires » et dépenses de titre 2, sont plus difficiles lorsqu’une loi de programmation vient décliner des objectifs précis sur cinq ans.
Où en sont la programmation pénitentiaire et l’encellulement individuel ?
La loi de programmation de mars 2019 propose la création de 7.000 places de prisons nouvelles et l’entretien du parc existant jusqu’à 2022, puis la mise en place de 8.000 places supplémentaires pour 2027. Avec cette hypothèse que l’encellulement individuel repoussé régulièrement de loi de finances rectificative en loi de finances rectificative soit pour la première fois effectif à cette date. Rappelons pour mémoire que la succession des programmes 25.000 places (1987), « 4.000 » (1995), « 13.200 » en 2002, « dispositif d’accroissement des capacités » en 2004, le « nouveau programme immobilier » en 2011 et les programmes « 63.500 » en 2012 et « 3.200 » en 2014 n’ont permis d’accroître le parc pénitentiaire au 1er janvier 2018 que de 28.000 places depuis 1988 (en 30 ans).
Les évolutions en cours sont les suivantes :
Programme pénitentiaire et incarcérés | 01/01/2016 | 01/01/2017 | 01/01/2018 | 01/01/2019 | 01/07/2019 |
|---|---|---|---|---|---|
Capacité opérationnelle (places) | 58 581 | 58 681 | 59 765 | 60 151 | 61 105 |
Variation |
| 100 | 1 084 | 386 | 954 |
Population écrouée et incarcérée | 68 432 | 66 678 | 68 974 | 70 059 | 71 710 |
Solde (occupation) | 116,8% | 113,6% | 115,4% | 116,5% | 117,4% |
Source : Ministère de la Justice, 2016-2019[7]
L’objectif est donc de parvenir à un parc carcéral de 66.765 places en 2022 soit +7.000 places par rapport à 2018 et donc de 77.765 places en 2027. Tout repose en définitive sur un « flux » d’incarcération moins rapide que celui de création de places nouvelles. Un pari dont la seule variable d’ajustement est la politique pénale (et les procédures de dépénalisation et d’alternatives à l’incarcération en milieu ouvert (bracelet électronique, etc.)). Or, comme on l’a vu plus haut, la programmation semble « patiner ». Il faudra donc un emballement dans les deux années à venir si l’on veut tenir l’objectif proposé par la loi de programmation.
Enfin, le PLF 2020 fait état d’un objectif de sur-occupation des maisons d’arrêts et quartiers d’arrêts qui passerait de 138% en 2019 à 135%, alors que dans le même temps la situation des centres de détention et des quartiers centre de détention se dégraderait passant de 86,6% à 90,3% en 2020. La situation des personnes occupantes d’une cellule individuelle ne varierait quasiment pas avec 41,5% contre 41,4% en 2019. C’est donc dire que l’administration escompte plutôt procéder à des réajustements et requalifications de places déjà existantes, ou que les livraisons envisagées et non communiquées ne seront pas suffisantes pour absorber par secteur l’ensemble des flux. Il n’y a donc visiblement pas grand-chose à attendre du PLF 2020 s’agissant de la lutte contre la surpopulation carcérale.
[1] Voir rapport spécial Justice, Sénat, du sénateur Antoine LEFEBVRE, annexe n°18 au Tome 3 du PLF 2019, p.10, https://www.senat.fr/rap/l18-147-318/l18-147-3181.pdf#page=10
[2] Joël Giraud, rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale, sur le PLF 2020 tome 1 p.190 : http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r2301-tI.pdf#page=190
[3] Rapport spécial de M. Patrick Hetzel, mission Justice, annexé au tome 3 du rapport général sur le PLF 2020, p.26 http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/budget/plf2020/b2301-tIII-a29.pdf#page=26
[4] J-J URVOAS, En finir avec la surpopulation carcérale, 20 septembre 2016, http://www.justice.gouv.fr/publication/rap_jj_urvoas_encellulement_individuel.pdf
[5] Et qui aura donc mis près d’un an à voir le jour, à cheval entre deux mandatures.
[6] Voir en ce sens le rapport spécial du Sénat sur l’exécution de la loi de finances 2018, https://www.senat.fr/rap/l18-625-2/l18-625-21.pdf#page=439 et comparer avec celui de l’assemblée nationale pp.14-15 http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r1990-a29.pdf#page=15
[7] http://www.justice.gouv.fr/prison-et-reinsertion-10036/les-chiffres-clefs-10041/
