Et si l’on supprimait LADOM ?
LADOM, agence de l’outre-mer pour la mobilité vient d’être épinglée par la Cour des comptes dans un référé récent (janvier 2019). La raison en est simple, devenue un établissement public au 1er janvier 2016 en vertu de la loi n°2015-1268 du 14 octobre 2015 relative à l’actualisation du droit des outre-mer, LADOM présente une situation budgétaire particulièrement dégradée (16,38 millions d’euros de déficit (au budget initial de 2018)). En jeu sa double casquette de gestion de la mobilité des ultramarins dans le cadre de son mandat relatif à la continuité territoriale (mission n°1) bientôt éclipsée par son second mandat visant à assurer la formation des ultramarins « en mobilité » en métropole (mission n°2). Or non seulement LADOM n’a pas de compétence pour l’ensemble de l’outre-mer (notamment les COM (hors, Saint Martin et Saint Pierre et Miquelon)), mais en outre dans ces territoires c’est l’Etat qui assure la gestion des aides (LADOM n’intervenant que comme simple prestataire). La Cour qui ne peut demander sa suppression sèche, propose un rapprochement avec Pôle Emploi et la prise en charge par ce dernier de l’ensemble de l’architecture informatique, de gestion et du contrôle interne. Une bonne démarche qui supposerait d’aller encore plus loin et de supprimer à terme complètement la structure.
Une situation budgétaire très dégradée
La Cour des comptes ne mâche pas ses mots : « Malgré une amélioration relative depuis 2015, la situation financière de LADOM reste encore particulièrement fragile et l’expose à des risques d’isolement et de déclassement ». On ne saurait mieux dire. La structure qui avait déjà fait l’objet d’un rapport de la Cour en 2011[1] est une survivance de l’Outre-mer, un totem symbolique qui matérialise la « continuité territoriale ».
Initialement société d’Etat créée par arrêté du 26 avril 1963, le BUMIDOM (Bureau pour le développement des migrations intéressant les départements d’outre-mer) devient par arrêté du 12 février 1982 l’ANT (l’agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre-mer). Elle est réformée par arrêté du 21 juillet 2006 afin de se voir dédiée « à la seule aide à l’insertion professionnelle des jeunes ultramarins. » En 2008 une note de la RGPP conclut à sa suppression pure et simple : « c’est-à-dire sa suppression avec transfert des crédits des actions de formation professionnelle aux collectivités, et, éventuellement, la création parallèle d’un groupement d’intérêt public avec l’Etat pour assurer le suivi des formations professionnelles en métropole. »
On ne peut pas être plus clair. Cependant la crise sociale dans les DOM de 2008-2009 (lutte contre la vie chère) et la LODEOM prise sur ces entre-faits, gèle cette initiative méritoire. Elle pérennise au contraire la structure et l’ANT rebaptisée LADOM par arrêté du 19 février 2010. Toujours société d’Etat bien que ses missions et son fonctionnement l’apparentent à un établissement public, cette structure juridique ne sera acquise qu’à compter du 1er janvier 2016.
Pour autant, les problèmes financiers perdurent[2] : le volume budgétaire de l’établissement était de 61,3 millions en 2018, il passe à 61,6 millions en 2019. Il comporte toujours 127 agents sous plafonds et 15 hors plafonds (des emplois d’avenir). Et se charge de la continuité territoriale sèche 25,6 millions d’euros et des formations en mobilité (26 millions d’euros). Le déficit de la structure représentait en 2018, 16,38 millions d’euros, soit 27% de son budget. Une mission de l’IGF et de l’IGA a d’ailleurs été diligentée (dont les conclusions n’ont pas été rendues publiques) au printemps 2018 relative à la politique de ressources humaines et de gestion des effectifs au sein de l’Agence.
Comme l’évoque sans détour la Cour après que les ministères de tutelle aient proposé d’écarter la suppression sèche pour opter pour un rapprochement avec Pôle emploi pour les grandes fonctions de gestion (systèmes d’information, achat et contrôle interne, etc.) et certaines fonctions opérationnelles (orientation des stagiaires post-formation en métropole) : « Si la voie moyenne proposée n’était pas empruntée, c’est la question même de la pérennité de LADOM qui serait rapidement posée. »
La mise en évidence d’un cercle vicieux
La raison du déficit est assez simple à identifier, comme l’indique la réponse du ministère de l’Outre-mer[3] et la délibération du CA de l’organisme de décembre 2017[4], ses outils de gestion informatiques sont « obsolètes » : l’outil de comptabilité WinM9 utilisé par l’organisme n’est pas au niveau requis. Par ailleurs « le système de gestion SIAM ne permet pas d’assurer une interface bidirectionnelle avec l’outil de comptabilité publique WinM9, ce qui impose à l’ordonnateur et à l’agence comptable de procéder à des rapprochements manuels entre les échéanciers théoriques générés par SIAM et les décaissements effectifs enregistrés dans WinM9. » Cela induit en conséquence des difficultés d’articulation avec l’Agence des Services de Paiement (ASP) qui se charge en particulier du versement des fonds européens et notamment les cofinancements des formations négociées par LADOM. D’où des retards de paiements récurrents mettant en péril la santé financière de l’Agence.
Ces lacunes informatiques expliquent l’impossibilité de l’établissement à pouvoir s’interfacer efficacement avec Pôle emploi et ses propres logiciels, tandis que sa santé financière fragile lui interdit tout développement informatique d’importance pour une éventuelle mise à niveau. Il n’y a ainsi pas de possibilité aujourd’hui d’interfacer les systèmes d’information de l’agence avec Kairos, le SI de Pôle emploi, sachant que celui-ci par ailleurs dispose de l’application Aude permettant à ses conseillers de disposer « d’information en tant quasi réel sur les places disponibles par formation et sur leur financement. »
Par ailleurs, il n’est pas sûr que LADOM dispose des compétences internes lui permettant de se mettre au niveau « Considérant l’ampleur de l’investissement (3,1 millions d’euros, selon l’estimation actuelle) qu’il faudrait réaliser pour renouveler l’application métier de LADOM, la faible capacité interne de conduite de projet de l’agence est préoccupante. L’abandon d’un projet similaire en 2015, après un investissement de 900.000 euros en témoigne. » Pourtant LADOM espère une nouvelle fois candidater au FTAP (fonds de transformation de l’action publique) en mars 2019 alors même que sa candidature avait été recalée l’année précédente afin de faire financer par l’Etat ces développements informatiques.
Enfin, LADOM demeure isolée face aux régions dans la mesure où l’établissement ne s’est pas mis en conformité avec l’agrément institué par la loi n°2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale, afin de devenir prestataire de conseil en évolution professionnelle (CEP) agréé.
Conclusion
Sur ce dossier et plus largement sur la question de la formation professionnelle des ultramarins, la Cour estime que « les fortes exigences d’une amélioration de la situation de l’emploi dans ces territoires, imposent de s’écarter d’une logique d’identification symbolique (…) sans considération pour son efficience. » En clair, il faut sauver la politique publique concernée contre l’opérateur et son ministère de tutelle, qui soutien mordicus et contre vents et marées sa survivance. Quitte à assurer un portage de la nouvelle relation de l’opérateur qui serait positionné comme cotraitant ou « prestataire spécialisé » via « une saisine de Pôle emploi au plus haut niveau ».
On voit donc ici la démonstration claire de la difficulté de supprimer des opérateurs même non efficients, car la tutelle pense y perdre de l’influence. Elle n’hésite pas d’ailleurs à mettre en évidence que la recommandation de la Cour de la prise en charge par Pôle emploi d’une partie de la gestion « métier » et de la « gestion interne » doit être entendu le plus restrictivement possible, même si des synergies importantes sont à la clé. Ainsi de souligner que l’analyse de la Cour n’est pas nécessairement partagée par Pôle Emploi et qu’une convention bipartite à mettre en place n’aboutisse pas à une substitution de Pôle Emploi à LADOM dans la mesure où « le terme (…) appliqué à des domaines aussi essentiels que le système d’information, les achats, le contrôle des prestations et le suivi post-mobilité des stagiaires, indiquerait plutôt (dans une deuxième phase ?) une quasi-disparition de LADOM. »
Or il n’a échappé à personne que la nouvelle convention d’objectif et de performance 2019-2021 de l’opérateur devrait bientôt être signée[5]. Raison de plus pour proposer la suppression de la structure dans le cadre des agences que le Président de la République veut voir disparaître. A bon entendeur.
[1] https://www.ccomptes.fr/fr/publications/agence-de-loutre-mer-pour-la-mobilite-ladom
[2] https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2019/pap/html/DBGPGMOPERATEURPGM138.htm
[3] https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2019-04/20190328-refere-Ladom-rep-MOM.pdf
[4] https://www.ladom.fr/fileadmin//Mediatheque/DEFINITIF._PV_CA_LADOM_19_DEC_2017.pdf
[5] On consultera avec profit les deux rapports pour avis du Sénat relatif à l’outre-mer, MAGRAS (affaires économiques), p.16 et suiv, et DONDAR, n°150 tome IV p.33.
