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État et collectivités

Et si l’on fusionnait les communes sans candidat ?

A l’initiative du groupe LR du Sénat, un récent sondage iFOP (janvier 2019) auprès de 600 maires, a mis en évidence que 49% d’entre eux hésitaient à se représenter en 2020. On peut analyser ce résultat comme une certaine lassitude des exécutifs locaux face à l’augmentation des contraintes (réglementaires et financières) mises en place depuis quelques années à l’endroit des collectivités territoriales et de réformes territoriales inabouties et incomprises. On peut analyser également ce résultat comme une opportunité. Celle-ci ouvrant la possibilité d’une rationalisation de la carte communale inédite à la faveur de la désaffection des candidatures aux élections locales. Numériquement, les communes sont passées sous la barre des 35.000 communes au 1er janvier 2019 à la faveur de la création de 239 communes nouvelles en 2018 (soit 34.970 communes) regroupant 626 communes.

Les limites de création de communes nouvelles avant les élections municipales de 2020

Le processus de synécisme (fusion de communes), devrait malheureusement subir un arrêt brutal à compter du 1er janvier 2019. En effet l’article 7 de la loi n°90-1103 du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, dispose que « il ne peut être procédé à aucun redécoupage des circonscriptions électorales dans l’année précédant l’échéance normale de renouvellement des assemblées concernées ». Il ne vise cependant pas spécifiquement les conseils municipaux, cependant, la suspension des redécoupages relève d’un usage « républicain » concernant l’ensemble des circonscriptions électorales, comme le met bien en exergue la réponse ministérielle « Zimmermann[1] ». Une pratique confirmée par la circulaire du 18 mars 2018[2] aux préfets, précisant « par ailleurs pour des raisons budgétaires et comptables, (…) il vous est fortement recommandé de ne pas prendre d’arrêté portant création de communes nouvelles au-delà du 1er janvier 2019. »

Il semble cependant qu’un levier puissant de « rationalisation » de la carte communale pourrait résider dans la création d’un dispositif de « fusion » par défaut de candidature aux élections municipales.

L’état du droit positif[3] en cas d’absence de candidat

Lorsqu’aucun candidat ne se présente, l’élection municipale n’a pas lieu. En revanche, un arrêté du préfet institue une « délégation spéciale » chargée d’exercer les fonctions du conseil municipal à titre provisoire. Cependant, les pouvoirs de cette « délégation spéciale » sont limités afin d’expédier les affaires courantes : « actes de pure administration conservatoire et urgente » (article L2121-38 alinéa 1). Ainsi (alinéa 3) : « elle ne peut ni préparer le budget communal, ni recevoir les comptes du maire ou du receveur, ni modifier le personnel ou le régime de l’enseignement public. »

Dans un délai maximal de 3 mois, des élections partielles sont organisées afin de constituer un conseil municipal. Les pouvoirs de la délégation spéciale prennent fin dès l’installation du nouveau conseil élu à l’issue de ces élections partielles.  Le système est prévu pour se poursuivre ainsi indéfiniment jusqu’à ce qu’une élection partielle soit fructueuse.

Proposition de la Fondation iFRAP

Nous proposons qu’en cas d’absence de candidature et après une seconde tentative d’élection partielle devenue infructueuse, les pouvoirs de la délégation spéciale instituée par le préfet changent de nature.

  • Les pouvoirs de la délégation spéciale restent l’expédition des affaires courantes, mais s’y ajoutent les opérations préparatoires au transfert du passif et de l’actif municipal à la nouvelle commune affectataire (modification de l’article L2121-38 CGCT), absorbante ;
  • Celle-ci (modification de l’article L.2121-39 CGCT) est désignée de plein droit comme la commune limitrophe disposant de la population la plus importante ;
  • Les fonctions de la délégation spéciale « de fusion » ainsi constituée prendraient fin à compter d’un arrêté de fusion préfectoral entérinant la création de la commune « nouvelle » fusionnée par défaut. Une délégation spéciale « post-fusion » devrait par ailleurs prendre le relai afin de se substituer aux droits du conseil municipal (antérieur, pré-fusion) faisant défaut, jusqu’à l’organisation des nouvelles élections. Par mesure de coordination il faudrait modifier la loi n°2016-1500 du 8 novembre 2016 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle, afin de tenir compte du cas particulier des communes sans conseil municipal par absence de candidature. En particulier les dispositions législatives mentionnant « la délégation spéciale à titre provisoire » lorsque les anciens conseils municipaux sont désignés.

Conclusion

Une telle disposition « balai », manque actuellement dans notre arsenal juridique permettant la rationalisation de la carte municipale. Elle serait pourtant nécessaire afin de tenir toutes les conséquences d’un désengagement collectif pour les mandats municipaux sur certains territoires, encourageant dans ce cas le regroupement des structures sur une base « automatique » par défaut. Elle constituerait ainsi un pendant au dynamisme des communes nouvelles (750 au dernier décompte) qui choisissent cette nouvelle organisation de leur plein gré, pour des raisons multiples où l’incitation financière (pacte de stabilité financière) n’est pas absente. Une « bonification » de ce pacte pour les communes « fusionnées par défaut » pourrait permettre de rendre plus supportable les nouvelles contraintes de structures imposées aux communes absorbantes puisqu’elles ne pourraient pas s’y opposer (majoration de la dotation forfaitaire pendant 6 ans (contre 3 actuellement pour les communes faiblement ou moyennement peuplées (jusqu’à 30.000 habitants) par exemple et non plus de 5% mais de 10% ?).

[1] Se reporter à Question publiée au J.O. 01/11/2005 p.10114, Réponse publiée au J.O. le 31/01/2006, p.1040, http://questions.assemblee-nationale.fr/q12/12-77143QE.htm

[2] http://www.maire-info.com/upload/files/circulairecommunes_nouvelles.pdf

[3] On se reportera aux dispositions du CGCT, Deuxième partie, Livre 1er, Titre 2, chapitre 1er, section 6 : délégation spéciale, voir https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?idSectionTA=LEGISCTA000006180962&cidTexte=LEGITEXT000006070633