Dépendance : litanie de taxes à venir ?
Rendu discrètement le 14 septembre 2020 par l’inspecteur général des finances Laurent Vachey, le rapport du gouvernement sur la création de la cinquième branche sur le financement de l’autonomie ne fait pas dans le détail. Déjà en août, le Conseil d’Etat avait rappelé que puisque ce financement se ferait de façon pérenne via l’extension de la durée de vie de la CADES (caisse d’amortissement de la dette sociale), il était nécessaire pour ne pas violer la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière, que son financement ne puisse se faire qu’au moyen de ressources supplémentaires qui ne peuvent dégrader le solde financier des branches de la sécurité sociale. Ce message semble reçu cinq sur cinq par le rédacteur du rapport qui propose 5,6 milliards d'euros de taxes en plus, notamment sur les retraités. Même si le gouvernement se défend de vouloir augmenter les taxes, ces propositions risquent bien d'arriver rapidement dans le débat public, voire dans la loi...
A nouveau risque, nouveau besoin de financement
Le rapport devait s’attacher à « formuler des recommandations sur les principes, l’architecture, la gouvernance et le financement de la nouvelle branche autonomie » de façon à identifier les sources de financement pour couvrir la réforme du grand âge à compter de 2021. En clair, la transformation de la CNSA (caisse nationale de solidarité pour l’autonomie) en véritable 5ème branche de la sécurité sociale devrait aboutir à lui transférer des ressources supplémentaires, 1 milliard d’euros dès 2021, puis 3 à 5 milliards d’euros à horizon 2024 avant que 2,3 milliards de CSG ne soient fléchés vers la branche en désaffectant ces ressources de la CADES, rallongeant du même coup la durée de vie de cette dernière (ou plutôt des amortissements qu’elle réalise, avec une date butoir repoussée du 31 décembre 2024 au 31 décembre 2033).
Voilà pour le « mécano » de base. En réalité le mécanisme est plus complexe : côté dépenses, le périmètre de la CNSA serait progressivement augmenté. La branche passerait entre 2021 et 2022 d’un budget de 27 milliards d’euros (l’actuel CNSA) à près de 42 milliards d’euros sans coûts budgétaires supplémentaires[1]. Puis le dispositif « monterait » en puissance. Nous aurions donc :
- Le budget actuel du CNSA (27 milliards d’euros) ;
- Les contributions des départements au budget de la branche (APA, PCH) ce qui engendrerait des difficultés de traitement dans le cadre d’un PLFSS (à cause de la libre administration des collectivités territoriales) et devrait être renvoyé en PLFSS 2021 en annexe[2] ;
- Des transferts en provenance des autres branches de la sécurité sociale actuelle qui relèvent de la compensation de la perte d’autonomie : branche famille : allocation d’éducation de l’enfant handicapé (1 milliard d’euros) ; branche maladie : composante « aide humaine » de l’invalidité (300 millions d’euros), l’allocation supplémentaire d’invalidité (260 millions d’euros), les unités de soins de longue durée (1 milliard) ; branche vieillesse : part de l’action sociale de la CNAV consacrée aux aides à l’investissement et à l’aménagement du domicile (100 millions d’euros) ;
- Des transferts en provenance de l’Etat : l’AAH (10,6 milliards d’euros), l’aide au poste des travailleurs en ESAT (1,3 milliard d’euros), « ainsi que quelques financements mineurs logés dans le programme 157 » (accompagnement vers l’emploi) ainsi que le programme « habiter facile » de l’ANAH qui deviendrait opérateur de la branche[3].
Transferts vers la branche autonomie (Mds €) | 2021 | 2022 |
|---|---|---|
Objectif global de dépenses CNSA | 22,6 |
|
Autres dépenses du budget CNSA | 4,25 |
|
Allocation d'éducation d'enfant handicapé | 1 |
|
Pensions d'invalidité 3 (tierce personne) |
| 0,3 |
Allocation supplémentaire d'invalidité | 0,26 |
|
Unités de soins de longue durée (USLD) | 1 |
|
FIR enveloppe des PAERPA et MAIA | 0,12 |
|
CNAV, résidences autonomie et EHPA |
| 0,06 |
CNAV, adaptation du logement |
| 0,042 |
Allocation adultes handicapés (AAH) |
| 10,6 |
Aide aux postes des ESAT (GRTH) | 1,375 |
|
Instituts nationaux des jeunes sourds et jeunes aveugles | 0,015 |
|
Accompagnement vers l'emploi (programme 157) | 0,01 |
|
Aides à l'adaptation du logement (ANAH) |
| 0,08 |
Total | 30,63 | 11,082 |
Total cumulé | 30,63 | 41,712 |
Sources : Rapport Vachey (septembre 2020), p.29.
A ce transfert de base de financement qui devrait être réalisé de façon iso-budgétaire, viendrait se greffer la réforme du Grand âge[4]. C’est elle qui véritablement nécessite des crédits supplémentaires pour abonder la nouvelle branche couvrant le 5ème risque. Comme l’évoque le rapport « sans préjuger des mesures que comportera cette réforme, l’enveloppe à identifier devrait être de l’ordre de 1 milliard dès 2021, entre 3 et 5 milliards à horizon 2024, date à compter de laquelle la loi « dette sociale et autonomie » a prévu l’affectation à la CNSA de 0,15 point de CSG perçu d’ici cette échéance par la CADES » soit 2,3 milliards d’euros/an. Une montée en puissance très attendue et rappelée par le ministre de la Santé Olivier Veran lors des assises des EHPAD le 16 septembre 2020, où la députée Caroline Fiat entendait déjà préempter certains crédits du Plan de relance (dont 6 milliards pour le Ségur de la Santé) en affirmant « qu’avec 8 milliards d’euros, 210.000 emplois [dans le secteur] pourraient être créés. »
En effet, les 6 milliards promis dans le cadre du Plan de relance (les mêmes que ceux du Ségur), devraient concerner pour 1,4 milliard sur 3 ans, le rattrapage du retard dans l’interopérabilité et la modernisation des outils numériques en santé, pour 2,5 milliards en cinq ans, l’investissement en santé dans les territoires et les projets hospitaliers prioritaires et projets ville-hôpital, et pour 2,1 milliards en cinq ans, les « transformation, rénovation, équipement, rattrapage numérique dans les établissements médico-sociaux », ce que l’on doit d’abord traduire comme une augmentation de la capacité d’accueil de 30.000 places et la rénovation de 65.000 dans le EHPAD. L’ex-CNSA finançant par augmentation de son budget pour 1,2 milliard sur 5 ans (tandis que 0,3 milliard en 3 ans viendraient financer des l’équipements des établissements à haute valeur ajoutée, et 0,6 milliard destinés à la transformation numérique sur 5 ans).
Des moyens de financements peu réalistes
Mais pour financer une réforme aussi lourde, des moyens de financement pérennes (au moins jusqu’en 2025) doivent être mis en place. La mission Vachey les audite, mais avec parfois une certaine mauvaise foi :
Jusqu’à présent, la CNSA était financée en partie par des recettes issues des économies fixées dans le cadre de l’ONDAM en particulier les sous-objectifs « personnes âgées » et « personnes handicapées » de l’assurance-maladie. Cette disparition devrait aboutir à « affecter à l’avenir des recettes issues des cotisations et de l’impôt à hauteur des prévisions de dépenses. » Tandis que « vue la finalité universelle des politiques de soutien à l’autonomie, il serait logique de recourir, outre la CSA et la CASA, principalement à la CSG » soit 102 milliards en LFSS 2020 dont 73 milliards alloués à la branche maladie, pour y assurer des redéploiements. Mais bien que cette ressource soit privilégiée, elle devrait s’accompagner d’un recentrage de l’AAH pour permettre de juguler sa dynamique (6%/an) bien supérieure a celle de la CSG (plus proche des 3%).
La mission prévoit donc plusieurs axes de financement :
- Procéder à des transferts : le rapport écarte bien entendu l’hypothèse de l’accélération du transfert de 0,15 point de la CADES à la nouvelle branche avant 2025. Cependant, elle propose de jouer sur la trésorerie de la CADES en matière de versements prévus du FRR (fonds de réserve des retraites) mobilisable pour 420 millions d’euros, afin de réallouer des parts de taxes affectées à Action logement sur les contrats d’assurance (0,3 milliard) et de créer un prélèvement sur l’autonomie contre un abaissement du taux de participation des employeurs de plus de 50 salariés à l’effort de construction (0,4 milliard d’euros). L’ensemble pourrait donc représenter des ressources supplémentaires de l’ordre de 1,12 milliard d’euros. Enfin « ponctionner » la branche famille de certains excédents malgré la crise sanitaire (0,15 milliard), pour un total de 1,27 milliard d’euros ;
- Réaliser des mesures d’économies : L’AAH avec une dynamique de 6%/an s’explique en partie à cause d’un risque de transfert depuis le RSA moins intéressant s’agissant de l’AAH2 (taux d’invalidité entre 50% et 80% et restriction durable d’accès à l’emploi). Une économie tendancielle pourrait être dégagée estimée à 0,4 million d’euros d’ici 2024. Par ailleurs l’APA ne prend pas en compte le loyer fictif de la propriété principale et applique des règles de calcul de la conjugalité plus favorables. En recentrant le dispositif par rapport au RSA, 440 millions d’euros d’économies seraient possibles. Soit un total de 840 millions d’euros en régime de croisière à compter de 2024 ;
- Réduire les niches fiscales et sociales : La suppression de l’exonération de cotisations patronales du seul fait de l’âge (70 ans) pour la réserver aux personnes en pertes d’autonomie permettrait un rendement de 0,18 milliard d’euros, tout comme la division par deux du plafond annuel du crédit d’impôt au titre de l’emploi d’une personne à domicile (de 12.000 € à 6.000 €, pour un rendement de 0,4 milliard), et enfin la réduction d’impôt au titre des frais de dépendance et d’hébergement (0,11 milliard) soit un total de 0,69 milliards d’euros ;
- Augmenter les prélèvements obligatoires : Ecartant l’hypothèse d’une seconde journée de solidarité, la mission se concentre sur une limitation des exonérations sociales jusqu’à 2,5 SMIC et pas au-delà à cause d’un effet supposé non-démontré au-delà sur l’emploi privé. Cela autoriserait des retours de cotisation nets d’IS de 1,1 milliard. Par ailleurs l’abaissement de l’abattement pour frais professionnels des retraités plafonné à 1 PASS (plafond de la sécurité sociale) au lieu de 4, ajouterait une recette de CSG/CRDS de 0,15 milliard. Un alignement de la CSG sur les retraités les plus aisés sur le taux de droit commun des actifs (passage de 8,3% à 9,2%) procurerait une recette de 0,78 milliard. La suppression de l’abattement des pensions et retraites de 10% sur l’IR représenterait un gain de 1,5 milliard d’euros. Une baisse de la déductibilité de la CSG sur l’IR pour les retraités aurait un rendement de 0,8 milliard d’euros. L’extension de la CSA aux travailleurs indépendants et aux compléments de salaires exonérés et autres revenus de remplacement représenterait un gain de 0,59 milliard d’euros. Enfin, la taxation du patrimoine des Français par un prélèvement additionnel aux DMTG actuels (+400/500 millions d’euros/an) complété par un taux intermédiaire de droit à 25% (+200 millions d’euros) alourdirait la fiscalité sur le patrimoine de 600 à 700 millions d’euros. L’ensemble des mesures fiscales identifiées représenterait une ressource théorique de 5,52 à 5,62 milliards d’euros.
Hypothèses de financement | Rendement |
|---|---|
Via des transferts | 1,27 |
dont mobilisation trésorerie FRR | 0,42 |
dont réallocation des taxes affectées à Action logement | 0,3 |
prélèvement sur l'autonomie contre baisse effort construction | 0,4 |
ponctions sur la branche famille | 0,15 |
Par la réalisation de mesures d'économies | 0,84 |
recentrage de l'AAH | 0,4 |
rationalisation de l'APA | 0,44 |
Par la réduction de niches fiscales et sociales | 0,69 |
exonérations patronales du fait de l'âge réservée à l'autonomie | 0,18 |
division par deux du plafond de crédit pour emploi à domicile | 0,4 |
baisse de la réduction d'impôt au titre des frais de dépendance | 0,11 |
Par l'augmentation des prélèvements obligatoires | 5,62 |
concentration des exonérations générales de charges jusqu'à 2,5 SMIC | 1,1 |
Abaissement de l'abattement pour frais professionnels des retraités à 1 PASS (CSG) | 0,15 |
Alignement de la CSG des retraités les plus aisés sur le taux de droit commun | 0,78 |
Suppression de l'abattement des pensions de retraites de 10% sur l'IR | 1,5 |
Baisse de la déductibilité de la CSG sur l'IR | 0,8 |
Extension de la CSA aux travailleurs indépendants etc… | 0,59 |
Prélèvement additionnel aux DMTG actuels | 0,5 |
taux intermédiaire de droits sur les successions à 25% | 0,2 |
Total des mesures identifiées | 8,42 |
Source, rapport Vachey (septembre 2020) retraitement IFRAP (2020)
On le voit assez vite, les volumes de ressources conditionnent en grande partie les propositions réalisées.
Les transferts représentent des gains relativement modestes (1,27 milliard d’euros). La réalisation des mesures d’économies est encore plus faible (0,84 milliard). Par ailleurs la réduction des niches fiscales et sociales comporte des propositions susceptibles de nourrir l’économie grise ou noire dans le domaine des services à la personne (division par 2 de l’incitation fiscale pour l’emploi d’une personne à domicile), ou aborde des domaines controversés, notamment s’agissant du développement d’une économie à forte valeur ajoutée. C’est en particulier le cas de la remontée des charges préconisées entre 2,5 et 3,5 SMIC dont l’Annexe IV du rapport évoque « que de récents travaux montrent que l’effet sur l’emploi et la compétitivité est train incertain quand elles [les réductions de cotisations] ne sont pas ciblées sur les niveaux de rémunérations les plus faibles. ». L’annexe est d’ailleurs sur ce point assez laconique. Dommage, parce que si l’effet rapide sur l’emploi est difficilement démontrable effectivement, que le pouvoir de négociation des personnes aux revenus plus élevés est plus important au point de se matérialiser par des augmentations de rémunération, il n’empêche qu’une augmentation de la compétitivité hors coût, la sortie d’une économie à bas coûts et la réimpatriation des entreprises et de certains segments de chaînes de valeur (Finances avec le Brexit, Pharmacie avec la crise Covid, etc.) militerait pour préserver les allègements généraux de charge jusqu’à 3,5 SMIC.
Reste alors la question fiscale. Et les hausses envisagées ne sont pas minces en cumulé, soit pour près de 5,6 milliards d’euros… Mais au détriment de qui sont-elles réalisées ? Au détriment des retraités et spécifiquement des retraités moyens/aisés. Avalanche de modifications de modalité de calcul de la CSG et de l’impôt sur le revenu en alignant les inactifs sur les actifs ; extension de la CSA (contribution de solidarité pour l’autonomie) sur une base aussi large que la CSG (ce qui laisse présager de sa lente mais inexorable montée en puissance, comme sa cousine), alourdissement spécifique des droits de succession soit +700 millions d’euros de taxation du patrimoine (pour la part étatique qui serait transférée, sans même parler de l’effet pour les collectivités territoriales), alors même que nous sommes un des pays les plus taxés en la matière[5] (et spécifiquement en matière de donation/succession, nous sommes le premier en Europe).
Pourquoi écarter l’hypothèse de financement par le privé, d’office ?
Le rapport fait état d’une proposition commune formulée par la FFA (fédération française des assurances) et par la FNMF (fédération nationale de la mutualité française) relative à la mise en place d’un dispositif d’assurance complémentaire généralisé pour la prise en charge de la perte d’autonomie (GIR 1 et 2). Or le seul argument avancé par le rapport pour en écarter l’hypothèse relève du fait que ce dispositif serait adossé sur la complémentaire santé, conduirait à un effet de transfert générationnel entre actifs et retraités âgés avec un renchérissement du coût de ladite complémentaire entre +15% et +25% selon les hypothèses.
Pourquoi cette hypothèse « paraît-elle devoir être écartée » ? La généralisation des complémentaires santés cofinancées par les employeurs devient aujourd’hui la norme. Par ailleurs la possibilité d’arbitrage par dénonciation « à tout moment » de ladite complémentaire santé deviendra effective à compter de décembre 2020[6], ce qui pourrait permettre d’introduire une vraie concurrence entre les assureurs sur ce segment, limitant du même coup les risques d’envolée des tarifs. Enfin, il aurait mieux valu expertiser la mise en place d’un filet autonomie/dépendance, complété par une assurance complémentaire au 1er euro… curieusement le rapport n’en dit rien alors que le dispositif serait sans doute beaucoup plus avantageux pour les classes moyennes et aisées qu’un matraquage sur les dispositifs de garde d’enfant, sur la fiscalité des retraités eux-mêmes, sur les transmissions de patrimoine (donations/successions), alors même que le président de la République s’était engagé à ne pas augmenter la fiscalité post-crise, ni à remettre une pièce du Jukebox de la compétitivité hors coût des entreprises françaises et de l’évolution de leur positionnement vers le haut de gamme. Par ailleurs l'entrée des assureurs sur ce segment aurait le mérite de limiter l'envolée des dépenses publiques du secteur (et donc d'aider à maîtriser l'affichage en comptabilité nationale du volume de nos dépenses publiques)… Décidemment le financement du cinquième risque... risque de nous coûter bien cher et le PLFSS 2021 particulièrement explosif sur le plan des prélèvements obligatoires.
[1] Avec des délais d’organisations inévitables comme pour l’AAH (allocation adulte handicapé).
[2] Pour rappel sur les 66,3 milliards d’euros de dépenses publiques liées à la compensation de la perte d’autonomie des personnes âgées ou handicapées en 2018, 11,8 milliards relèvent des collectivités locales dont 4,6 milliards pour les personnes âgées et 7,2 milliards sur le champ des personnes handicapées.
[3] Et donc potentiellement « sorti » des opérateurs de l’Etat pour intégrer les ODAC au sens de la comptabilité nationale (INSEE).
[4] Dans le droit fil des conclusions du rapport Libault, Propositions pour une réforme de la politique du grand âge (mars 2019), https://www.vie-publique.fr/en-bref/268954-rapport-libault-comment-reformer-la-politique-du-grand-age, incluant notamment une rénovation des établissements en particulier publics pour 3 milliards d’euros sur 10 ans, ainsi que des dépenses annuelles de +6,2 milliards/an à compter de 2024 et +9,2 milliards à compter de 2030, https://www.vie-publique.fr/eclairage/19352-quelle-prise-en-charge-de-la-dependance-des-personnes-agees
[5] Voir notre dossier, Société Civile n°197, Taxation des donations/successions : stop à la surenchère, https://www.ifrap.org/sites/default/files/publications/fichiers/soci97.pdf
[6] https://www.meilleurtaux.com/comparateur-assurance/mutuelle-sante/actualites/2020-janvier/les-assures-pourront-resilier-leur-mutuelle-a-tout-moment-des-decembre-2020.html en vertu de la proposition de loi portant sur la résiliation sans frais des complémentaires santé, devenu la loi n°2019-733 du 14 juillet 2019, https://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl18-417.html
