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Défense : 2% du PIB. Pourquoi c'est nécessaire ?

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  Un expert des questions de Défense

• Publié le 03 juillet 2017 à 00:10
• Mis à jour le 06 juillet 2017 à 12:29

Si oui, il est souhaitable de ne pas avoir recours aux forces armées pour régler leurs antagonismes, il faut, cependant, constater l'existence de nombreuses rivalités et menaces dans le monde depuis la fin de la guerre froide, qui ont donné lieu, donnent lieu et pourraient donner lieu à des conflits régionaux parfois aux portes de l'Europe : Balkans, Afrique, Moyen-Orient, Extrême-Orient (Corée du Nord), Europe de l'Est (Ukraine, Pays Baltes, Moldavie...), etc.

De plus, se développent de nombreuses formes de trafics illicites en tous genres et de piraterie terrestre (ex. orpaillage clandestin en Guyane), maritime (ex. Golfe de Guinée, Océan indien) et aérienne (ex. destruction d’aéronefs en vol) et numérique (ex. intrusion dans des systèmes d'information, vol de données publiques et privées...)

En outre, le réchauffement climatique se traduit par d'importantes migrations de populations (en particulier du sud vers le nord), des catastrophes nucléaires (ex. Japon) et/ou naturelles d'ampleur (Tsunami...) et par des ouvertures de nouveaux canaux de navigation maritime permettant l'accès et l'exploitation de ressources en hydrocarbures et halieutiques auparavant sous les glaces.

Enfin, personne ne peut oublier que surviennent des menaces terroristes sur le territoire national au nom d’idéologies religieuses et/ou de doctrines politiques extrémistes.

Sur ce constat il est nécessaire de faire des arbitrages stratégiques, notamment en matière diplomatique, de défense et de sécurité : la France est ainsi une puissance maritime de 1er plan avec notamment les ZEE (zone économique exclusive) de ses DOM-COM et doit se doter de moyens conséquents navals et de la 3ème dimension à la hauteur de sa position mondiale. A titre d'exemple, l'opération Sentinelle qui relève plus d'une mission de sécurité devant être assurée par des forces de sécurité (polices nationale et municipale, gendarmerie) ne doit pas cacher cette réalité.

Sur la base de ces menaces, il convient de définir les moyens de défense et de sécurité à mettre en œuvre dans un cadre interministériel. C'est ainsi que si on prend en référence les critères des dépenses de Défense définies par l’OTAN (communiqué PR/CP (2016) 116 du 4 juillet 2016), il y a lieu de comptabiliser dans les 2% du PIB de façon analytique les coûts supportés par plusieurs départements ministériels qui sont les suivants :

• ministère des armées qui est le plus gros contributeur ;
• ministère des affaires étrangères : notamment la coopération militaire et civile de défense et de sécurité avec le concours de différentes administrations (forces armées, police, gendarmerie, douanes, justice, administration pénitentiaire,...) sous la conduite notamment de la direction de la coopération de sécurité et de défense) et ses contributions à différents organismes internationaux : OTAN, ONU, UE... ;
• ministère de l'intérieur : gendarmerie et police nationale, unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile UIISC – composées de militaires) ;
• ministère des outre-mer : service militaire adapté (SMA) ;
• ministère de la justice : pôles financier, administration pénitentiaire ;
• ministère de la transition écologique et solidaire : administration des affaires maritimes.

Toutefois, d'autres structures au sein de la France participent à la mission de défense et de sécurité du territoire national et d'autres pays en difficulté qui reçoivent de l'aide nationale :

• collectivités locales : Brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), Bataillon de marin-pompiers de Marseille (BMPM), services d'aide médicale d'urgence (SAMU) en cas d'attentats et de catastrophes naturelles ;
• départements ministériels : ministère de la santé avec les structures mobiles d'urgence et de réanimation (SMUR) notamment en cas d'attentats ;
• restera à connaître le périmètre fonctionnel du secrétariat d'état auprès du Premier ministre chargé du numérique, notamment dans la cyberdéfense.

Enfin, l’interpénétration entre le nucléaire civil et militaire et leur coopération mériterait d’être aussi analysées en matière budgétaire et financière.

Se pose aussi la question de la définition des dépenses à intégrer dans ces 2% du PIB :

• droits individuels des personnels : rémunérations (avec ses nombreuses primes et indemnités), différentes pensions de retraite et d'invalidité, alimentation, équipements en habillement, prestations en nature (logement, transport, déménagement, action sociale...). D'autant que la masse salariale des personnels s’accroît progressivement pour des raisons de fidélisation et de recherche de compétence (création de nouvelles primes et indemnités et augmentation du montant des existantes, augmentation du nombre de points d'indices dans les échelons indiciaires...) ;
• fonctionnement des bases et sites ;
• maintien en condition opérationnelle des matériels de toute nature. Ce n'est pas le volume des effectifs engerbés dans les unités militaires qui compte, mais plutôt la qualité des matériels mis en œuvre qui d'ailleurs demandent moins de servants mais plus qualifiés et gradés avec des capacités opérationnelles plus importantes ;
• réalisation et entretien d'infrastructures ;
• investissement en formation et reconversion professionnelle des personnels ;
• recherche et développement de différents matériels ;
• mise en place et maintenance de différents réseaux de transmissions, de télécommunications et d'information.

Concernant les surcoûts OPEX et des OPINT (Sentinelle, Cuirasse...), il y a lieu de définir enfin une méthodologie budgétaire et financière entre les ministères des armées et des comptes publics en vue de préciser le bilan réel de ces charges alors que l'instruction de mai 1984 du ministère de la défense apparaît obsolète et que le projet de document (défense-budget) de 2010 n'a abouti à aucun résultat.

Concrètement, le surcoût OPEX présenté par le ministère des armées qui n'est pas forcément validé en totalité par le ministère du budget prend en compte (bien souvent sur la base d'un coût standard et forfaitaire) les dépenses :

• du titre 2 : indemnités relatives à la projection à l'étranger (ex. ISSE et les suppléments, majoration d'embarquement sur des navires...) ;
• du titre 3 : alimentation, fonctionnement des bases en OPEX et du territoire national supportant les OPEX, soutien transports-déplacements, combustibles et carburants, entretien des matériels et munitions ;
• du titre 5 : pertes et cessions de matériels, consommation et cessions de munitions mais reste la question de leurs montants (notamment en ce qui concerne leur amortissement).

Mais d'autres dépenses ne sont pas mesurées, comme celles relatives :

• au MCO des matériels post OPEX sur le territoire national ;
• à la formation collective et individuelle spécifique avant les projections sur les théâtres d'OPEX ;
• aux pertes humaines (notamment concernant les droits des ayants-cause) ;
• aux blessés physiques et psychiques (pensions d'invalidité, soutien médico-social, reconversion professionnelle...) ;
• aux contentieux relatifs aux dommages causés et subis par les forces armées ;
• aux bonifications et aux majorations des pensions de retraite (y compris celle du combattant) des militaires eu égard à leur participation aux OPEX.

Quant au surcoût OPINT (opérations intérieures), il faut noter que depuis le passage de VIGIPIRATE mobilisant au maximum moins d'un millier de personnels, à l'opération Sentinelle (entre 7.000 à 10.000 personnels), aucune procédure d'évaluation précise n'a été définie dans un cadre interministériel à ce jour.

Seuls les surcoûts des OPEX et OPINT récurrentes peuvent être évaluées de façon précise dans le cadre des LFI. Cependant, pour celles qui surviendraient en cours d'exercice budgétaire, il serait opportun de connaître les coûts prévisionnels avant leur déclenchement et de suivre leur exécution au cours de leur engagement.

L'objectif est de mesurer de façon précise et au plus près ces surcoûts du ministère des armées permettant d'effectuer des arbitrages financiers interministériels. Il convient de noter que les départements ministériels autres que celui des armées ne présentent aucun surcoût budgétaire relatif à la lutte contre les menaces citées supra.

En outre, les 2% du PIB doivent intégrer les dépenses réellement exécutées en fin de chaque année budgétaire et certainement pas celles qui sont prévues dans les lois de finances initiales (LFI) et rectificatives (LFR) ; celles-ci, d'ailleurs, mettent en évidence une différence de montant entre :

• les autorisations d'engagement (AE ) qui constituent "la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées". Si elles sont entièrement consommées dès l'origine de la dépense (signature de l'acte juridique engageant la dépense de l'État), elles sont le support de l'engagement de dépenses qui peuvent s'étaler sur plusieurs années (ex. investissements, dont la réalisation et le paiement peuvent être échelonnés sur plusieurs exercices) ;
• les crédits de paiement (CP) qui représentent "la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement". Ils sont le support de règlement de la dépense engagée au préalable. Dans le cas d'un engagement juridique s'exécutant sur plusieurs exercices, la consommation des CP est échelonnée sur plusieurs exercices budgétaires, jusqu'à atteindre le total des AE initiales.

Mais, seule la loi de règlement permet de constater les résultats financiers de chaque année civile et approuvant les différences entre les résultats et les prévisions de la LFI éventuellement modifiée par les LFR. La projection de forces civiles et militaires en opérations a un coût en cas de règlement de crises survenues. Il s'agit donc d'éviter celles-ci avec des forces conventionnelles qui bien souvent sont engagées pendant de nombreuses années – ce qui représente un surcoût important dont une partie reste à la charge du ministère des armées. Par conséquent, il convient de conduire une politique d'anticipation sur les différentes formes de menaces avec des investissements humains et technologiques pour lesquels il faut mesurer le retour budgétaire et financier dans les domaines suivants :

• du renseignement (humain et électro-magnétique) qui doit être effectué dans un cadre interministériel et multinational ;
• des opérations spéciales associant les différents services civils et militaires dans une logique d'harmonisation au sein de chaque ministère (ex. ministère des armées = COS et service action de la DGSE, ministère de l'intérieur = RAID et GIGN), et en interministériel (GIGN et RAID avec le COS) ;
• des actions psychologiques en s'appuyant notamment sur des organisations non gouvernementales partenaires et des réseaux sociaux.

Les différentes lois de programmation militaire (LPM) qui sont la concrétisation pour le ministère des armées de la mise en œuvre des orientations stratégiques définies dans le Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale, fixent les volumes de ses effectifs civils et militaires. C'est ainsi que 2 LPM (n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 et n° 2015-917 du 28 juillet 2015 – cette dernière actualisant la 1ère) ont défini l'évolution des effectifs (en équivalents temps plein – ETP) qui sont les suivantes :

Cependant, la mise en œuvre des LPM obéit aux décisions votées dans le cadre des LFI et LFR qui définissent les plafonds ministériels en effectifs autorisés (PMEA)[1] - confer le tableau ci-dessous :

Source : PAP 2017

Mais, le volume réel des plafonds d'effectifs autorisés est défini par des arrêtés interministériels (armées, budget) dans le cadre de chaque année fiscale - confer les ETPT autorisés pour les personnels militaires rattachés à l’État-major des armées ci-dessous :

Plus précieusement, cette déflation d'effectifs militaires rattachés à l’État-major des armées est la suivante :

 

En outre, faut-il consacrer un tel volume de forces dans les DOM-COM alors que le dispositif prépositionné à l'étranger est largement inférieur ? En outre, il faut noter l'importance notamment des postes budgétaires permanents de l'armée de terre équivalant à 1 à 2 régiments opérationnels comme Guyane, La Réunion, Nouvelle Calédonie et à l'étranger (Djibouti) alors que la projection d'unités en mission de courte durée permettrait d'atteindre le même type d'objectif avec des dépenses moindres. Confer la carte ci-dessous :

Concernant l'opération Sentinelle, il y a lieu de s'interroger sur son efficacité réelle au-delà du sentiment de sécurité recherché auprès de la population. Par conséquent, non seulement il y a lieu de renforcer les effectifs de la police nationale et de la gendarmerie pour prendre le relais des militaires mais aussi de développer les polices municipales – confer le tableau estimatif ci-dessous :

Concernant la réalisation de matériels qui devrait être facilitée par la création du fonds européen de la dfense, il convient pour la France :

• de conserver sa position de leader dans le domaine des matériels de très haute technologie : bâtiments de surface et sous-marins, équipements de la 3ème dimension embarquant du personnel (aéronefs) ou non (drones, satellites) tout en recherchant des partenariats avec d'autres pays ;
• de mutualiser les dépenses de recherche et de développement dans d'autres équipements plus standards comme les matériels terrestres.

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[1] Depuis le 1er janvier 2015, dans le cadre de la rénovation des modalités de gestion de la masse salariale du ministère, l'ensemble des effectifs et des crédits de personnel a été regroupé au sein du programme 212 « Soutien de la politique de la défense », placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l'administration. La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ne comporte donc plus d'effectifs depuis cette date

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